湘西吉首坪年、鳳凰禾若、古丈曹家、永順撈莊四個村落，20世紀80年代以來，經過多輪鄉村建設與改革，基層治理發生歷史性變化。深入透視個中景象，有些勢頭值得關注。
一、現狀與走勢
這些年鄉村發生的最大變化，是基礎設施和公共服務明顯改善。近十多年的精準扶貧，國家對農業農村、尤其是對貧困地區投入大幅增加，鄉村的水電路、通訊、農田水利建設、村寨環境整治、生態修復、村部建設，邁上一個新的臺階。撤鄉并村，擴大了鄉鎮、村的治理范圍。鄉村交通改善與移動互聯網技術升級，刷新了治理時空，提升了治理效能。全免農業稅以及隨之而來的糧補、直補、農機購買補貼、公益林保護補貼、產業發展扶持等各種惠農政策，加上國家推行農村養老保險、新型農村合作醫療，減少了長期從農民收取稅費、以及實行計劃生育引發的干群摩擦，改善了鄉村的黨群干群關系。近幾年實行的村主干、村輔警在村部輪班值守，方便了村民辦事。農村實現全面小康后，改善基礎設施和公共服務，成為鄉村社會進步的重要標志。
農村青壯年大批外出打工，鄉村常住人口持續減少，宗族觀念趨于淡化，社會治安穩定向好。1980年代至1990年代，鄉村熱鬧時容易產生的財產盜竊、田土山林水利糾紛、宅基地扯皮、打架斗毆、鄰里不和、以及由此引發的民事、刑事案件，已大幅下降。而農村留守老人、婦女、兒童派生的問題，一度增多。村主干與駐村輔警工作，除治安維穩調解外，職能向安全生產、村寨房屋和森林防火、疫情防控、節假日交通疏導、勸訪、防止老人遭受網絡電信詐騙等領域轉移。平常村干部公事少些，遇村里舉辦重要活動以及外出務工人員年節集中返村，工作量陡然增大。一些同志關注的宗族勢力影響、把控基層治理的情況，在這四個村落尚未出現。
鄉村運行保障水平提升較快，鎮村干部的收入、補貼增加較多。從鄉鎮層面看，鄉鎮干部工資及基本運轉費用納入縣市財政預算支出，不用鄉鎮黨委書記、鄉鎮長操心。干部有鄉鎮補貼，這幾年又增加了車補，總體收入與同職級縣直單位干部比，優厚一些。國家實行財政轉移支付，使經濟發展較慢的地區，受益較多。鄉鎮干部住房、政府食堂在撤鄉并村后作了整合，干部住公租房，到食堂就餐，開餐有補助。鄉鎮開展工作的經費缺口，向上申報、爭取專項扶持，過來有一些門路。鄉村教師、醫生、七站八所事業編制人員的收入與工作、食宿條件，相對以前改善較多。村級主干報酬，按管轄人口規模，分檔次給予補貼。一般是，人口多的大村，設村主干7人，人口少的設4~5人，村支書兼村主任年收入4萬多元。其余村主干，拿村支書兼村主任報酬的80%左右，直接由縣財政打到個人銀行卡上。鄉鎮與村級的財政保障，近幾年是新中國成立以來的最好時期。
鄉村基層治理的行政賦能，這些年在不斷強化。精準扶貧在轉變干部作風、倒逼抓細抓實農村工作、改進為農民的公共服務上，取得明顯成效。村支書與村主任一肩挑，使村級組織的執行力得以提升。加強農村基層組織建設，推選鄉村能人出任村主干，使一批村落的治理業績和村風村貌，發生大的變化。掃黑除惡進一步凈化了農村社會治理生態。縣直機關部門的多種行政事務，下沉村級組織，使村主干、尤其是村支書兼村主任逐步職業化。經演進形成的村支兩委決策、執行、監督機制，提升了村級公共服務標準，回應了村民對公平、正義的要求。一些不斷疊加的規則、程序，萌生了基層的“繁政”弊端。上級對鄉村工作的檢查、抽查、問責，逐步趨嚴。一竿子插到底的勢頭，短期難以剎住。社會上對撤鄉并村，村支書、村主任“一肩挑”，村級組織運行行政化，形式主義，以及運行成本推高等舉措，持有不同看法。從總體上觀察，近些年農村基層治理逐漸強化的行政舉措，有著客觀的社會歷史背景，初衷在加快推動鄉村發展、變革，但也累積了一些問題。
二、壓力與困惑
在與村主干的個訪、座談中，聽到較多的聲音，是“上面千條線，下面一根針”，上面管的過細，基層吃不消。基層呼吁、盼望的，首要是鄉村治理需要產業發展支撐。沒有產業，或者產業虛弱，鄉村留不住人，缺乏持續改善治理的經濟基礎。脫貧攻堅結束后，農村的大投入收縮，一些產業、消費扶貧的政策退場，農村關注熱度消減，村干部、產業大戶、村民反映，隨著產業發展市場環境趨緊，一些成型的產業已經出現波動。如果經濟大勢持續回落走低，農民外出打工就業、返鄉創業，國家擴大以工補農、以城帶鄉能力，都會受到牽扯和影響。
發展村集體經濟，這些年作了很大努力，培育、涌現了一批成功典型。但為數不少的村，集體經濟仍然脆弱。已經開發的項目，除縣里統一扶貧建設的光伏發電，集體資產入股、出租，興辦的一些文旅、林果場等項目收益較好外，真正有穩定收益的村不是太多。一些村想發展集體經濟，增強村級經濟實力，缺少資金、人才和門路。有的喊了幾年，沒有辦法啟動。也有項目選的不準，造成虧損的。
村級組織包攬事務過多，負擔較重，是目前鄉村基層治理的短板。幾位村主干告訴我，這幾年村里工作壓力大的，一是收取農村合作醫療保險金。現在外出務工、居住的人員增多，需上繳的金額這幾年增加較快，加之在村衛生室看病不能報銷，要收齊難度大。二是填報各種表格、數據，報送上級部署工作任務完成進度、情況。有種糧統計，外出務工人數、收入，貧困戶和防止返貧監測戶資料，中心工作進展情況等等。扶貧攻堅前期，各種下訪、抽查，數據填報要求頻繁，后期有了改進。有的部門數據催的急，村秘書忙不過來，幾個村主干一起幫忙搞。三是各種打卡巡查、工作留痕、巡查問題整改。近段上級抓基層減負治理，取消了一些工作打卡微信群，這方面的繁雜情況得到改進。四是評定低保戶，確定衛生保潔、護林員等公益崗位，組織撲滅山火，開展村落建設和公益事業，涉及村民利益和村內資源使用分配的，或者需要動員村民出工出力的，不太好協調，也有因受益不均引起意見和投訴。或許由于農村掙錢不易和謀生艱辛，村落里計較、攀比風氣和陳規陋習現象，仍然存在。村民、村干部相處，免不了產生誤解與矛盾。一些“三農”工作者直言，有的部門一邊制造問題，下面反映大了，又出面解決問題。一些部門下達的數據填報和工作巡查，是不懂基層的機關干部沒事找事制造出來的。一些脫離實際的工作任務，不僅加重了基層負擔，也造成、助長了數據作假。
村民自治呈弱化趨勢。我跟蹤調查的這四個村，9年多時間，曹家村支書是連任的，撈莊換了2任，坪年、禾若換了3任。多位村支書在團結帶班，大事集體研究、民主決策，實行民主理財、接受村民監督，動員村民參與村落治理，組織興辦實事方面，反映較好。這四個村駐有扶貧和鄉村振興工作隊，他們在推進基層治理制度建設，聯系村民群眾，發揮骨干作用，實施項目建設上，做了大量工作。有的村干部還遭受一些誤解與委屈。村支兩委的工作，雖然離村民要求尚有距離，但多數村民評價是客觀的。在村落治理實踐中，村支書兼村主任與駐村工作隊長的份量在加重，作用不斷增強。村民自治主要在村務、財務公開、聽取評定扶助戶、興辦村里實事意見等方面發揮作用。村務運行目前仍處在行政主導階段。
縣級財政保障后勁乏力。近幾年房地產業暴雷、下滑，基建收縮，給縣級財政增收帶來不確定性。民營經濟困難較多，財政短收，政府負債需要還本付息，使目前的支出規模難以為繼。縣級財政給村級主干的報酬、以及每村3~4萬元的工作經費，還有一些專項扶持，能否維持下去，存在諸多變數。期望擴大縣市政府對農村基層的財力扶持，多數地方近期看來希望不大。
黨員隊伍老化，發展年輕人入黨考察期偏長。家里沒有產業的中青年靠外出打工養家，村里難以留住人才，有的行政村干部缺額推不出合適人選。村落治理缺乏人才支撐。
三、 激發鄉村基層治理活力的建議
激發鄉村基層治理活力，是農業農村可持續發展的重要課題。近些年，政府集中優勢資源扶持農業農村和貧困地區，釋放了行政驅動的巨大潛力。中國扶貧攻堅取得的成果，創造了人類減貧史上的奇跡。建設宜居農村和鄉風文明，有了重大進展。新中國成立以來，翻轉底層的社會變革，改變了由士紳、宗族勢力、儒家文化、舊時保甲長松散治理鄉村社會的傳統格局。國內外研究者，將此看作是中國的制度優勢。往前走，中國農業農村現代化，從物質、精神、制度三個層面考察，制度層面管的更為長久。實現治理體系和治理能力的現代化，鄉村的面更廣，展開、深入的難度比城鎮更大一些。長期依靠行政力量和外在扶助因素，恐難實現鄉村的良政善治。即使一個階段理順了，負責人一換或者思路異動，難免冒出人去政息的風險。立足依靠農村基層組織和基層干部，發揮農民的主體作用，改進扶持農業農村發展的制度安排，建立完善促進鄉村可持續發展的長效機制，既是過去鄉村發展治理的成功經驗，也應作為鄉村今后改革發展、完善基層治理的主推方向。
順應工業化、城鎮化、市場化、信息化及城鄉融合發展趨勢，做好村民自治引導工作。農業人口減少，邊遠村落空心化，互聯網信息技術的持續進步，這些橫貫未來幾十年的大趨勢，將影響、左右今后的鄉村治理格局。戶籍人口向城鎮轉移，進城務工人員市民化，會加速城鎮擴容和部分邊遠鄉村衰落。而城鄉一二三產業的融合發展，農村作為城鎮的生態屏障，作為延伸農耕文明生活方式的載體，功能將進一步顯現。現存的鄉村治理空間布局和治理方式，在運行一段后，繼續進行適應性整合的概率很大。有些空心村，取消建制或再做合并性調整不可避免。發展鄉村旅游，促使一些資源稟賦較好的村落，加快環境提質、村寨更新步伐。政府在鄉村的公共服務，通過購買服務的方式進行，將更為規范。鄉村的產業發展與現代農業建設，通過專業大戶、產業化龍頭企業、合作社、農協會等社會化服務的形式擴大覆蓋，市場機制引導調節土地流轉和集約經營，將主導農村資源配置方式。國家對農業農村現代化的政策扶持，在促進規模經營、發展設施農業、推動農業機械化、提升農村公共服務水平上，呈加大力度趨勢。村級組織與村民自治的運作方式，應適應這些新的情況，在降低體制成本、發揮基層優勢、增強鄉村活力上，進一步改進、完善治理運行機制。
加強鄉村班子建設，鼓勵擔責做事。實行自治、法治、德治相結合，靠帶頭人去實施。過來凡是治理比較成功的鄉村，選配好鄉鎮、村級書記，尤為重要。一是選拔善于團結帶班、公道正派、勇于擔責做事的同志，擔任鄉鎮黨委書記。采取本村選拔、從口碑好的返鄉創業能人、產業大戶以及鄉鎮下派第一書記中推選等多種形式，加強村支書隊伍建設。現在一個鄉鎮，管轄人口多的有2~3萬人甚至更多，少的也有上萬人，行政村人口多的有3000~4000人，小的村也有1000多人。鎮村兩級書記，爭取各方支持、協調內外的工作量大，不應只看文憑和年輕，要選能夠做事、有公信力的人。二是擴大從優秀村支書中錄用鄉鎮公務員的比例，為業績突出的村支書提供上升空間。三是相對穩定鄉鎮黨委書記任期，從優秀的鄉鎮黨委書記中選配縣市委常委、副縣市長，減少從上級機關下派縣市負責干部的人數。使鄉鎮黨委書記這個崗位，成為向上一級輸送負責干部的重要來源。四是落實基層工作容錯機制，真正為干事創業的鄉鎮、村級書記放手工作創造寬松條件，克服逐步累積的少做事、少擔責和報喜不報憂趨向。五是注重從工作機制上改進對鄉村干部的教育、管理與監督，規范基層的權力運行，管住公權私用。
進一步減輕基層負擔，擴大基層自主探索空間。1990年代開始的減輕農民負擔，真正截斷源頭是2006年國家全免農業稅后。減輕基層負擔，也要從源頭上厘清行政事務延伸至村的邊界，對村級組織的職能劃分和事務管理，作出明確規定，防止基層減負經治理后又出現反彈。當下，宜按簡政放權思路清理上級部門下達的村級事務，減少重復上報數據、材料，多頭檢查、巡查、考核，以及不必要的工作打卡留痕，不讓村干部和駐村工作隊捆在電腦作業上，給村級自主開展工作留足空間。要在基層黨組織的統一領導下，發揮村組骨干、村民、返村創業人員、鄉賢、鄉村“五老”，在產業發展、環境整治、家風傳承、民主協商、文明創建中的作用，推動控制和降低行政治理成本，提高治理實效。注意聽取農村基層干部和村民的意見和呼聲，指導、幫助村級組織解決他們無力解決的問題，使國家振興鄉村的決策和舉措，真正在村級落地落實。在村民持續減少的村落，可探索更為便捷、成本更低的治理方式。加強發展優秀農村青年入黨工作，培養鄉村振興后繼骨干。繼續鼓勵引導有條件的村發展集體經濟。對缺乏條件和人才的村，不搞霸蠻推進，避免村里背上新的債務和經營包袱。
持續增加國家對農業農村發展和公共服務的投入，提高涉農資源的整合效能。脫貧攻堅轉向鄉村振興后，農村的基礎設施維護完善，村落生態環境整治，公共服務提升，包括農業農村人才培訓，就業創業扶持，產業發展引導，電商和農產品營銷，鄉村文化和精神文明建設，都需要繼續增加政府和社會的扶助與投入。投入縮水，會導致農村后續發展面臨波動。可以借鑒脫貧攻堅期間整合涉農資金扶持鄉村項目的作法，在穩定、增加面上普惠扶持的同時，舉辦一批能引領農村未來發展方向、在大面上有可推性的綜合試點，使農業農村轉向高質量發展，進而實現鄉村治理體系、治理能力現代化，走上有典型示范、有長效制度支撐的寬廣道路。
作者系湖南省政協原副主席；來源：《中國鄉村發現》2025年1期
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