隨著鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，提得比較多的是治理重心下沉的問題。關(guān)注農(nóng)村、關(guān)心基層，治理重心就要下沉，以提升基層的治理能力，于是大量機(jī)構(gòu)、編制、人員、資源、職數(shù)、政策等都下沉了。新一輪機(jī)構(gòu)改革就在這個指導(dǎo)下進(jìn)行的。下沉賦權(quán)能否簡約高效，我覺得從基層執(zhí)法成效層面來看是沒有做到的，很多機(jī)構(gòu)也沒有做到精簡高效，甚至比以前更加冗余膨脹了。
2021年中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系、治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了新一輪機(jī)構(gòu)改革的精神，除黨中央明確要求實(shí)體派駐的機(jī)構(gòu)外，縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理，即全部得下沉，從黨務(wù)、財務(wù)、人員管理都要下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去。
從調(diào)查來看，新一輪機(jī)構(gòu)改革的思路包括兩個方面：一是整合所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的資源，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精減，實(shí)踐中確實(shí)實(shí)現(xiàn)了在形式上機(jī)構(gòu)精簡。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如說湖北省4+N的模式，幾辦幾中心，跟上面部門都沒有一一對應(yīng)。在發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在湖北一些重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和蘇州張家港這樣很重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，產(chǎn)值都是幾十個億、幾百億的，發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般設(shè)幾局幾室?guī)字行模簿褪前堰^去的站辦所變成局。二是強(qiáng)化屬地管理，把所有機(jī)構(gòu)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是執(zhí)法機(jī)構(gòu)和有審批權(quán)、執(zhí)法的，還有一些職能比較強(qiáng)的都下沉來充實(shí)基層。
調(diào)查中，有的地方正在進(jìn)行執(zhí)法權(quán)下沉改革，有的地方改了正在運(yùn)行，存在這樣一些問題和現(xiàn)象。一是職能部門普遍不愿意改革。以前，部門能夠調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所，現(xiàn)在部門已經(jīng)調(diào)動不了，因?yàn)椴粚儆谒牧耍{(diào)動不了使它沒有積極性對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個隊(duì)伍進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，也削弱了相應(yīng)的履職和執(zhí)法監(jiān)管。
另外，基層干部普遍不愿意下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。過去這些派出機(jī)構(gòu)的工作人員雖然在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，但是他們屬于部門管，理論上可以在不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動，也可以調(diào)到縣城去，他們有這個期待；現(xiàn)在這些事業(yè)編人員屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，就永遠(yuǎn)都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)了，所以他們就不愿意。所以，人員調(diào)動、人員安置是新一輪機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中要解決的大問題。
當(dāng)然，最主要的問題是機(jī)構(gòu)膨脹，運(yùn)行成本高昂，與改革原先的設(shè)想剛好相反。第一個是機(jī)構(gòu)膨脹，改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層次復(fù)雜化，尤其是把站辦所改成局之后，每一個局下面還設(shè)各種對應(yīng)的條線。以前的站辦所就是一兩個人，或者沒有人，或者是兼職的任，現(xiàn)在設(shè)了局之后，局下面還有辦公室，跟辦公室并列的還有大量條線。我們在張家港南豐鎮(zhèn)調(diào)查，全鎮(zhèn)有46個條線，每個條線都要有人負(fù)責(zé)，而且不是一個人，每個條線有兩三個人來負(fù)責(zé)。實(shí)際上，改革并沒有縮減機(jī)構(gòu)、編制，反而是使它更加膨脹，層級更加復(fù)雜。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層次就是從黨委書記到分管副職再到下面工作人員，設(shè)辦公室之后，辦公室里面還有幾個層級，特別的復(fù)雜。
過去在縣城的城管局政策法規(guī)股只有兩三個人審理全縣的執(zhí)法案件，后勤股只有兩三個人負(fù)責(zé)全縣幾百名執(zhí)法人員的后勤工作；現(xiàn)在全部下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都得設(shè)政策法規(guī)股或者后勤股，整個人員就膨脹了，進(jìn)一步擴(kuò)大了各種職能。
2021年之前，我們調(diào)查南豐鎮(zhèn)有27個協(xié)管員負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)的市容市貌；2021年成立城管下沉之后，市容市貌管理就包給了第三方，這27個人就分成了監(jiān)督組、執(zhí)法組、輔助組、機(jī)動組、內(nèi)勤組，機(jī)構(gòu)就復(fù)雜了，原來由協(xié)管員干的工作現(xiàn)在就變成了監(jiān)督配合考核第三方了，第三方還要另外出錢。過去自己干的，現(xiàn)在變成了第三方干了，而且內(nèi)部機(jī)構(gòu)很復(fù)雜，要運(yùn)轉(zhuǎn)起來，成本就特別高，財政負(fù)擔(dān)比較重。我們在湖北調(diào)研的時候，省一級很奇怪，編制部門不算經(jīng)濟(jì)賬，只管機(jī)構(gòu)編制改革。我們給他們算了之后他們才很驚訝，因?yàn)槊吭黾右粋€事業(yè)編，光人員工資每年就要增加十萬塊錢。比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加一個執(zhí)法局的話，7個編制要70萬元的人頭經(jīng)費(fèi)。
第三個是執(zhí)法權(quán)下沉基本上沒有效果，執(zhí)法規(guī)模不足、行權(quán)率低。即是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法事項(xiàng)給執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法。張家港這樣的發(fā)達(dá)區(qū)縣都沒有執(zhí)法事項(xiàng)了，鳳凰鎮(zhèn)和唐橋鎮(zhèn)是張家港兩個最發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)之一，行權(quán)率也只有5%和3%。審批權(quán)基本上也不需要。案件沒有規(guī)模，行權(quán)率特別低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管局的人干什么去了呢？去監(jiān)督垃圾分類去了。
并且執(zhí)法權(quán)一旦下沉了，就要執(zhí)法，這勢必破壞原來的執(zhí)法生態(tài)。從調(diào)查來看，縣鄉(xiāng)有兩個執(zhí)法生態(tài)，一是社會生態(tài)，二是履職生態(tài)。基層社會都是熟人社會，而不是法制社會，許多事情需要通過管理來解決，也就是通過做群眾工作來解決。現(xiàn)在執(zhí)法權(quán)下沉了，有了案件就得執(zhí)法了，如果不執(zhí)法會被說成是沒有行使權(quán)力，但是一旦執(zhí)法就很容易破壞的政府與村民、與基層社會的關(guān)系。還有履職生態(tài)的問題，過去部門內(nèi)部的協(xié)作、多部門的合作，以及執(zhí)法部門與執(zhí)法對象之間，經(jīng)過多少年的博弈和磨合，已經(jīng)達(dá)成了一種均衡。比如，執(zhí)法部門去執(zhí)法的時候，執(zhí)法對象很配合。而等到下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，整個執(zhí)法履職生態(tài)被破壞了，又得重新博弈和磨合若干年之后再形成博弈均衡，所以現(xiàn)在出現(xiàn)了非常多的機(jī)制體制不順暢的問題，包括部門聯(lián)動的問題非常多。
總結(jié)起來，我覺得這次機(jī)構(gòu)改革重心下沉有幾個誤區(qū)：一是改革的認(rèn)識誤區(qū)。覺得基層重心下沉一定就是把機(jī)構(gòu)人員都下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至下沉到村里面，張家港有一個村也下沉了城管隊(duì)伍。事實(shí)上現(xiàn)在的鄉(xiāng)村社會，包括像東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，整個社會已經(jīng)高度規(guī)則化、簡單化了，村里人都很少了，多是老弱病殘，相互之間沒有多少事情了，還治理什么呢？還要配備一個高度復(fù)雜的治理體系，這些人下沉了能干什么呢？只能是進(jìn)行內(nèi)部空轉(zhuǎn)、內(nèi)部消耗了。張家港這樣的地方都沒有事情可做了，中西部更加是這樣。所以，要重新討論治理重心下沉到什么地方的問題。二是理論誤區(qū)。認(rèn)為基層治理能力的提升就是要擴(kuò)張體制、賦予權(quán)力，但是它的悖論是體制擴(kuò)張了、權(quán)力有了，治理能力卻沒有提升。普遍認(rèn)為只要給基層權(quán)力、人、錢，基層治理能力就提升了，這是最大的理論誤區(qū)。三是改革方式誤區(qū)。整個機(jī)構(gòu)改革，只談機(jī)制改革，而沒有意識到其實(shí)還有機(jī)制創(chuàng)新，尤其是在縣鄉(xiāng)兩級機(jī)制創(chuàng)新是最重要的。普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為治理重心下沉就是體制下沉，也就是機(jī)構(gòu)、人員、編制、政策這些都下去，而沒有意識到通過機(jī)制創(chuàng)新也可以實(shí)現(xiàn)下沉，比如像北京的街鄉(xiāng)吹哨部門報到，街鄉(xiāng)通過吹哨這種機(jī)制把在有事的時候把部門的人吹下去，沒事的時候部門的執(zhí)法人員還在縣一級。但是整個機(jī)構(gòu)改革的方式就是只談體制，而不談機(jī)制。
討論治理重心要不要下沉、怎么下沉的問題，實(shí)質(zhì)上是討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的定位問題。以前我一直覺得東部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常復(fù)雜，應(yīng)該是事情很多的，這幾年我在廣東和浙江、江蘇這些地方調(diào)查，發(fā)現(xiàn)隨著農(nóng)村人口大量進(jìn)城，尤其是子女教育進(jìn)城，農(nóng)村大量的青壯年都出去了；過去浙江很多老板還留在村里，現(xiàn)在跑到縣城、地市和省會城市了，農(nóng)村人都沒有了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能就不是復(fù)雜的功能了，而是很簡約的了。簡約的治理體制就可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)很多事情做好。現(xiàn)在農(nóng)村兩個治理事務(wù)最重要，都跟老人相關(guān)，也就是把老人的養(yǎng)老搞好和老人種地搞方便來就行了。這都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的一些定位，不是復(fù)雜的治理。未來中國農(nóng)村的機(jī)構(gòu)改革當(dāng)中，重點(diǎn)應(yīng)該是職能轉(zhuǎn)變而非機(jī)構(gòu)下沉；現(xiàn)在大量的治理事務(wù)其實(shí)都是多余的，變成了空轉(zhuǎn)。治理事務(wù)多了，所以人員也多了，其實(shí)剛好搞反了，是要減少這些事情，不是讓機(jī)構(gòu)下沉。現(xiàn)在的基層應(yīng)該是簡約治理，而不是復(fù)雜治理。
未來縣域機(jī)構(gòu)改革更多的是變機(jī)制，而不是變體制。現(xiàn)在我們所有的思維都是變體制思維，編制機(jī)構(gòu)這條線的思考方式就是變體制。從審批權(quán)下沉和執(zhí)法權(quán)下沉來看，履職的基本單位在縣一級才有規(guī)模、有效率，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村兩級基本上沒有事情。也就是我們的履職的單位在縣一級，而不在鄉(xiāng)村，也因此我們治理重心下沉應(yīng)該是到縣一級，而不是鄉(xiāng)村兩級。
（作者系中國農(nóng)村發(fā)展學(xué)會鄉(xiāng)村治理專委會副主任委員、武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授；來源:《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年3期）
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