國家“雙減”政策在2021年7月24日高位出臺，指出不能讓教育這一良心行業(yè)變成逐利的產(chǎn)業(yè)，吹響了教育從產(chǎn)業(yè)化回歸民生性的號角。
一、公立學(xué)校釋放教育空間、擾亂縣域教育生態(tài)
民生性是縣域教育的最本質(zhì)屬性。過去十幾年，縣域教育最突出的問題之一就是中小學(xué)負(fù)擔(dān)太重，短視化、功利化問題沒有根本解決，特別是民辦學(xué)校、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)無序發(fā)展，校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)、家庭教育支出劇增、家長被孩子教育束縛等現(xiàn)象突出，許多區(qū)縣出現(xiàn)了資本主導(dǎo)基礎(chǔ)教育的局面。
縣域教育生態(tài)之所以至此，與20世紀(jì)九十年代末以來教育領(lǐng)域的“產(chǎn)業(yè)化”及“減負(fù)”簡單化導(dǎo)向有關(guān)。產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)向?qū)⒔逃?dāng)做產(chǎn)業(yè)，使各類資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，家長擇校有了可能，教育投入的非均衡性被合法化。教育“減負(fù)”政策在操作中，被簡化為減輕課程難度、減少課外作業(yè)、縮短在校時(shí)間，而對學(xué)生校外時(shí)間安排、擇校升學(xué)應(yīng)試等缺乏配套改革。這些問題不解決，學(xué)生校外時(shí)間必然被校外培訓(xùn)、學(xué)科作業(yè)所填補(bǔ)，或者干脆選擇“全天候”在校的民辦學(xué)校。民辦學(xué)校、校外培訓(xùn)的發(fā)展空間，實(shí)質(zhì)上是公辦學(xué)校經(jīng)由教育產(chǎn)業(yè)化、教育減負(fù)所釋放出來的教育空間。
在不同區(qū)縣，民辦學(xué)校、校外培訓(xùn)等發(fā)展?fàn)顩r有差異，與公立學(xué)校釋放的教育空間大小有關(guān)。公立學(xué)校學(xué)生在校時(shí)間長、學(xué)校能滿足教育質(zhì)量需求，公立學(xué)校釋放的教育空間就小，民辦學(xué)校、校外培訓(xùn)的發(fā)展空間有限。反之，若公立學(xué)校縮短學(xué)生在校時(shí)間、校內(nèi)教育質(zhì)量降低，學(xué)生需要在校外購買教育資源，民辦學(xué)校、校外培訓(xùn)的市場空間就大。
根據(jù)公立學(xué)校釋放教育空間的大小，可以將縣域公立學(xué)校、民辦學(xué)校、校外培訓(xùn)的關(guān)系歸納為三種類型：
一是公立學(xué)校獨(dú)占鰲頭，民辦學(xué)校和校外培訓(xùn)零星點(diǎn)綴。教育管理部門對“減負(fù)”政策采取應(yīng)付態(tài)度，公立學(xué)校依然以應(yīng)試教育為主，假期補(bǔ)課、晚上自習(xí)一個不落，學(xué)生的主要時(shí)間在校內(nèi)被課程和課外活動充分填充，學(xué)校教育質(zhì)量能夠滿足大部分家庭的教育期待。公立學(xué)校向外釋放的教育空間小，學(xué)生不需購買額外的教育資源，當(dāng)?shù)厝狈逃袌霭l(fā)育空間，民辦學(xué)校只是滿足少數(shù)未能進(jìn)入城區(qū)公立學(xué)校、又有教育供給能力家庭的教育需求，校外培訓(xùn)主要提供非學(xué)科類培訓(xùn)業(yè)務(wù)。這種縣域教育樣態(tài)現(xiàn)已少有。
二是公立學(xué)校占主導(dǎo)，民辦學(xué)校和校外培訓(xùn)做補(bǔ)充。教育管理部門在一定程度上執(zhí)行“減負(fù)”政策，在課程和課外活動上增加素質(zhì)教育內(nèi)涵，取消假期補(bǔ)課和晚自習(xí)，減少學(xué)生在校時(shí)間，但在課程設(shè)置、教學(xué)目標(biāo)上應(yīng)試教育依然占主導(dǎo)。盡管一些農(nóng)村地區(qū)的學(xué)校還保留了晚自習(xí)的傳統(tǒng)，但由于公辦學(xué)校自身的發(fā)展瓶頸導(dǎo)致學(xué)校的教育質(zhì)量、學(xué)生應(yīng)試水平有所下降，以至于一些家庭退而轉(zhuǎn)向民辦學(xué)校。民辦學(xué)校可以無視“減負(fù)”政策和政府監(jiān)管，援用過去公立學(xué)校的應(yīng)試教育體系辦學(xué)，學(xué)生的應(yīng)試成績較公立學(xué)校好，受到一些家長歡迎。課程類培訓(xùn)則可以填充校外時(shí)間，提高學(xué)生應(yīng)試水平。公立學(xué)校釋放的教育空間促進(jìn)了民辦學(xué)校和校外培訓(xùn)的市場發(fā)育，但是由于公立學(xué)校提倡素質(zhì)教育卻沒有放棄應(yīng)試教育，因而還能夠滿足大部分家庭的教育需求，公立學(xué)校還占主導(dǎo)地位，民辦學(xué)校和校外培訓(xùn)的發(fā)展空間不大，只能作為公立學(xué)校的補(bǔ)充而存在。這是目前一部分縣域教育的發(fā)展格局。
三是公立學(xué)校衰敗，私立學(xué)校異軍突起，校外培訓(xùn)勉強(qiáng)維持。教育管理部門嚴(yán)格執(zhí)行“減負(fù)”政策，教育督導(dǎo)督查下沉進(jìn)校，素質(zhì)教育、快樂教育理念在公立學(xué)校盛行，學(xué)生在校時(shí)間縮短，學(xué)生在校所學(xué)無法達(dá)到應(yīng)試升學(xué)要求，不能滿足當(dāng)?shù)厣鐣慕逃诖袟l件的家庭將學(xué)生轉(zhuǎn)至民辦學(xué)校，民辦學(xué)校從公立學(xué)校掐尖招生，破壞公立學(xué)校的生源結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步瓦解公立教育。在公立學(xué)校接受義務(wù)教育變成了兜底教育，民辦學(xué)校成為家長首選，沒有供給能力的家庭才把小孩留在公立學(xué)校。公立學(xué)校將縣域教育空間完全留給了市場，而民辦學(xué)校獨(dú)占了這個市場。縣域民辦學(xué)校蓬勃發(fā)展，盡可能延長和充分利用學(xué)生的在校時(shí)間，并在校內(nèi)滿足學(xué)生的學(xué)科類和藝術(shù)類培訓(xùn)需求。因此，民辦學(xué)校留給校外培訓(xùn)的空間較小，而公辦學(xué)校的學(xué)生多數(shù)又無培訓(xùn)支付能力，校外培訓(xùn)也就只有少數(shù)能發(fā)展下去。這是目前大多數(shù)中西部區(qū)縣教育發(fā)展的格局。
不同縣域教育格局有差異，與公立學(xué)校、民辦學(xué)校、校外培訓(xùn)三者之間的強(qiáng)弱結(jié)構(gòu)有關(guān)。無論是給民辦學(xué)校、校外培訓(xùn)以空間，還是放任公立學(xué)校瓦解、民辦學(xué)校崛起，都是以“減負(fù)”之名把教育當(dāng)產(chǎn)業(yè)推向市場，結(jié)果是擾亂縣域教育生態(tài)，擴(kuò)大家庭教育支出，加劇教育競爭和焦慮。特別是當(dāng)民辦教育在縣域獨(dú)大之后，縣域社會別無他選必被割韭菜。歸根結(jié)底，縣域教育民生屬性的基礎(chǔ)是公立教育的主導(dǎo)性。
二、縣域教育各主體激烈博弈、公立學(xué)校無力回應(yīng)家長需求
縣域教育中有多重利益主體，他們在交互作用、相互博弈過程中共同塑造了不同縣域的教育格局。
代表中央政府的國家教育部門，最關(guān)心的問題是人才培養(yǎng)，為未來國家發(fā)展和參與國際高科技競爭培養(yǎng)、儲備、選拔人才，以及為居民提供低廉、優(yōu)質(zhì)的受教育條件，滿足普通家庭的教育民生及向上流動的需求。那么，它就需要在強(qiáng)調(diào)和發(fā)展素質(zhì)教育的基礎(chǔ)上，弱化但不是放棄應(yīng)試教育，政策選擇上既要加強(qiáng)素質(zhì)教育、督導(dǎo)落實(shí)“減負(fù)”政策，又要給予基層一定的應(yīng)試教育空間。
縣級政府（及教育部門）在縣域教育上的利益，一是執(zhí)行上級關(guān)于素質(zhì)教育、“減負(fù)”政策的政策業(yè)績；二是以高考升學(xué)率為主要指標(biāo)參與全省競爭的教育政績，體現(xiàn)在本科率、重本率和清北生數(shù)量上。前者被上級主管部門盯著，沒做好會受到批評乃至被問責(zé)；后者被全縣老百姓盯著，沒做好會被老百姓罵。然而這兩重利益有著內(nèi)在矛盾，完全執(zhí)行上級政策，學(xué)生應(yīng)試能力降低，教育政績就不好看；完全實(shí)行應(yīng)試教育，會有不俗的教育政績，但可能被上級通報(bào)批評，影響主要官員的政治前途。
公立學(xué)校的利益依附于縣級政府及教育部門，缺乏自主空間。后者需要出教育政績，公立學(xué)校就加強(qiáng)應(yīng)試教育；后者要落實(shí)上級政策，公立學(xué)校就搞素質(zhì)教育、徹底給學(xué)生減負(fù)。
不同于公立學(xué)校，民辦學(xué)校的利益在于擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，最大化獲取資本收益。它要達(dá)到這個目的，首先要通過提高升學(xué)率來吸引生源。民辦教育會想盡一切辦法提升學(xué)生的應(yīng)試能力，除掐尖招生、挖骨干教師外，主要就是規(guī)避“減負(fù)”政策，包括軍事化管理、“全天候”在校、題海戰(zhàn)術(shù)強(qiáng)化、校內(nèi)課程培訓(xùn)等，實(shí)質(zhì)上是將應(yīng)試教育進(jìn)一步極端化。這樣，民辦學(xué)校應(yīng)試升學(xué)業(yè)績提高，獲得的縣級政策支持會更多，對縣域師生的吸引力也就更高，由此形成對民辦學(xué)校的正反饋。
在縣域，中小學(xué)生主要來源于兩類家庭，一類是占多數(shù)的農(nóng)民家庭，這類家庭采取的是年輕人外出務(wù)工、中老年人在家種地的家計(jì)模式，年輕人無暇照顧子女，中老年人無能力輔導(dǎo)孫輩學(xué)習(xí)；另一類是城鎮(zhèn)雙職工家庭，由于家庭勞動力配置剛性，缺少時(shí)間精力陪伴、輔導(dǎo)子女。因此，城鄉(xiāng)家庭在教育上的主要利益訴求是子女接受“全天候”的學(xué)校教育，并通過應(yīng)試升學(xué)向上流動發(fā)展。
在縣域教育各利益主體的交互作用和博弈過程中，會形成兩種情況：
一是，縣級政府嚴(yán)格執(zhí)行國家教育部門有關(guān)素質(zhì)教育、“減負(fù)”的政策，加強(qiáng)對縣域公立學(xué)校的監(jiān)管，公立學(xué)校對標(biāo)落實(shí)政策，導(dǎo)致學(xué)生在校時(shí)間縮短、學(xué)校教育質(zhì)量下降、學(xué)生應(yīng)試水平降低，從而不能滿足城鄉(xiāng)家庭的教育訴求；民辦學(xué)校在教育部門監(jiān)管之外，不斷強(qiáng)化應(yīng)試教育，實(shí)行全寄宿制的封閉化管理，提高學(xué)生應(yīng)試能力和學(xué)校升學(xué)率，精準(zhǔn)對接城鄉(xiāng)家庭教育需求。結(jié)果是，公立學(xué)校生源流向民辦學(xué)校，公立學(xué)校衰敗，民辦學(xué)校崛起。對于縣級政府來說，嚴(yán)格執(zhí)行國家政策，取得了政策業(yè)績，民辦學(xué)校則創(chuàng)造了教育政績；國家教育部門推動落實(shí)了自己的政策。但結(jié)果很吊詭，接受素質(zhì)教育的學(xué)生考不上好高校繼續(xù)深造，沒有接受素質(zhì)教育的民辦學(xué)校學(xué)生卻考上了好高校；有供給能力的家庭將子女送進(jìn)民辦學(xué)校接受應(yīng)試教育，沒有供給能力的則被迫留在公立學(xué)校接受素質(zhì)教育。當(dāng)前中西部地區(qū)大量縣域的教育正走向這種情況。
二是，縣級政府有保留地執(zhí)行國家教育部門有關(guān)素質(zhì)教育、“減負(fù)”的政策，一方面嚴(yán)格推動減少在校時(shí)間、監(jiān)控補(bǔ)課、取消晚自習(xí)、嚴(yán)禁公布考試排名、增加音體美課時(shí)量、增設(shè)特色校本課程等，另一方面對布置超量課后作業(yè)、改頭換面測試形式、利用音體美課堂上學(xué)科課程、鼓勵學(xué)生參加校外培訓(xùn)、鄉(xiāng)村寄宿制學(xué)校延長晚自習(xí)時(shí)間等現(xiàn)象睜只眼閉只眼。結(jié)果是，公立學(xué)校的應(yīng)試教育還占主體，素質(zhì)教育在一定程度上中和了應(yīng)試的程度，降低了學(xué)生的應(yīng)試壓力；在校外培訓(xùn)的“加持”下，公立學(xué)校尚能滿足城鄉(xiāng)家庭的教育需求，也能為縣級政府創(chuàng)造教育政績；民辦學(xué)校和校外培訓(xùn)有所發(fā)展，但沒法動搖公立教育主體地位；公立學(xué)校學(xué)生負(fù)擔(dān)減下了一部分，素質(zhì)教育在公立學(xué)校生根發(fā)芽，國家也算是實(shí)現(xiàn)了其大部分意志；城鄉(xiāng)家庭大部分仍選擇公立學(xué)校，民辦學(xué)校也能滿足一部分家庭的需求，校外培訓(xùn)成為多數(shù)家庭的選擇。在這種情況下，縣域教育各利益主體在博弈中各得其所達(dá)至均衡。
上述兩種情況均存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和問題。縣級政府嚴(yán)格執(zhí)行政策的后果是公辦學(xué)校無法回應(yīng)家長的訴求，導(dǎo)致公辦學(xué)校的衰敗，以及受教育者因家庭經(jīng)濟(jì)實(shí)力而形成的教育分化與發(fā)展排斥，不同家庭的孩子接受的教育不一樣，發(fā)展機(jī)會亦不相同。縣級政府在政策執(zhí)行中有所保留的后果則是，學(xué)生及其家庭面臨著日益加重的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)與培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，精神壓力和經(jīng)濟(jì)壓力倍增。兩種選擇都無法回應(yīng)學(xué)生及其家庭所遭遇的教育困境，這無不昭示著我們需要正視縣域教育的發(fā)展取向。
三、民辦教育和教育城鎮(zhèn)化破壞縣域教育完整體系
縣域教育是一個完整的體系，完整性是縣域教育公平的前提，包括三個方面：
一是縣鄉(xiāng)村教育的完備性。縣鄉(xiāng)村三級分布不同的學(xué)校，完成不同的教育功能。村級設(shè)置村小，便于農(nóng)村學(xué)生不脫離家庭環(huán)境就近接受完全小學(xué)或小學(xué)低年級教育。如果村小人數(shù)較少，則在中心村設(shè)立片小，或在有條件的地方將學(xué)生集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級以中心校為基礎(chǔ)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中和中心小學(xué)，小學(xué)高年級和初中可實(shí)行寄宿制。集中辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校教育可以讓鄉(xiāng)村學(xué)生就近低成本接受良好義務(wù)教育。在縣一級則要辦好數(shù)所高中，根據(jù)縣域人口分布設(shè)在不同片區(qū)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣城則應(yīng)集中辦好一到兩所高質(zhì)量高中，以滿足全縣對教育高質(zhì)量出口的期待。村（片）小—鄉(xiāng)校—縣中構(gòu)成了縣域教育完備的體系。
二是縣鄉(xiāng)村學(xué)校的規(guī)模性。縣鄉(xiāng)村各級學(xué)校都需要有適度的規(guī)模，否則就難以形成教與學(xué)的氣氛。100人以下的小規(guī)模學(xué)校不成規(guī)模，小學(xué)班級低于20人、中學(xué)低于30人也不成規(guī)模，難以營造學(xué)校或班級氛圍。在適度規(guī)模以下的班級，學(xué)生之間分層結(jié)構(gòu)不明顯，班上難以形成比學(xué)趕幫超的競爭梯度，學(xué)生學(xué)得沒動力，教師教得沒成就。超過66人以上的大班額制也會影響學(xué)生管理和教學(xué)秩序。當(dāng)前農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的大量存在，既沒有效率，也不可能有實(shí)質(zhì)公平。
三是城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的均衡性。城鄉(xiāng)學(xué)校教育質(zhì)量不均衡，就會導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校生源向城區(qū)流動，破壞鄉(xiāng)村學(xué)校的生源規(guī)模和梯度結(jié)構(gòu)，師資進(jìn)一步流失，鄉(xiāng)村學(xué)校衰敗，進(jìn)而破壞整個縣域教育的完整性和系統(tǒng)性。影響城鄉(xiāng)教育質(zhì)量均衡性的因素很多，首先是生源結(jié)構(gòu)的均衡，鄉(xiāng)村優(yōu)秀生源不流失，能夠確保學(xué)校以榜樣學(xué)生帶動、鼓舞其他學(xué)生，優(yōu)秀學(xué)生較好的升學(xué)出口能夠吸引和留住優(yōu)秀生源，形成良性循環(huán)。其次是師資結(jié)構(gòu)的均衡，鄉(xiāng)村有經(jīng)驗(yàn)的骨干教師不流失，在教師隊(duì)伍中可以形成傳幫帶的梯度或年齡結(jié)構(gòu)，提升教師整體水平。最后是其他軟硬件的均衡，包括管理、教研、培訓(xùn)、激勵機(jī)制、辦學(xué)理念、資源投入等。
當(dāng)前破壞縣域教育完整性的因素主要有兩個：
一是民辦教育的發(fā)展。民辦學(xué)校通過極化應(yīng)試教育首先抽空公立初中教育，縣域小學(xué)畢業(yè)生要想進(jìn)好學(xué)校讀書只有兩個選擇，要么進(jìn)私立初中，要么跑到外地找好的公立初中；再通過“掐尖”、“初高中剝離”等方式瓦解公立優(yōu)質(zhì)高中；跨區(qū)域集團(tuán)化辦學(xué)的私立學(xué)校還“掐尖”縣域生源，破壞縣域高中生源結(jié)構(gòu)，搞垮“縣中模式”，瓦解整個縣域基礎(chǔ)教育體系。
二是教育城鎮(zhèn)化的發(fā)展。近年來，許多區(qū)縣推動了“教育新城”、“教育地產(chǎn)”等教育驅(qū)動型城鎮(zhèn)化模式，把大量優(yōu)質(zhì)教育資源和公共財(cái)政資源集中到新城，打造明星學(xué)校、亮點(diǎn)教育工程，吸引農(nóng)民進(jìn)城買房、供子女上學(xué)，抽走鄉(xiāng)村優(yōu)秀教師。教育新城模式人為打破城鄉(xiāng)教育質(zhì)量均衡，拉大城鄉(xiāng)教育差距，搞垮“鄉(xiāng)校模式”，導(dǎo)致了教育競爭從學(xué)生個體奮斗到拼爹拼媽的轉(zhuǎn)變，排斥了農(nóng)村學(xué)生接受均等教育的權(quán)利，使他們還沒開始努力就注定了失敗。
四、“雙減”政策讓縣域教育回歸初心使命
國家的“雙減”及民辦教育改革新政策，讓縣域教育重新回歸民生屬性和個人奮斗屬性，讓公立學(xué)校和校內(nèi)學(xué)習(xí)主導(dǎo)縣域教育，這是重建縣域教育體系的“關(guān)鍵一招”。除此之外，還要尋找到縣域不同層級學(xué)校發(fā)展的結(jié)點(diǎn)，再造縣域教育均衡結(jié)構(gòu)。
“鄉(xiāng)校”是第一個結(jié)點(diǎn)，它集全鄉(xiāng)鎮(zhèn)生源，能夠保障生源的規(guī)模結(jié)構(gòu)和梯度結(jié)構(gòu)，可以激活校內(nèi)外資源和教育比較優(yōu)勢，形成與城區(qū)學(xué)校相媲美的發(fā)展能力和競爭實(shí)力，保障農(nóng)村學(xué)生享受公平的教育資源和教育權(quán)利。“縣中”是第二個結(jié)點(diǎn)，它集全縣優(yōu)質(zhì)生源和師資，以應(yīng)試教育為主軸，通過合理的時(shí)間管理、考試管理、經(jīng)濟(jì)激勵等機(jī)制，圍繞高考目標(biāo)開展教育教學(xué)活動，為縣域社會提供了一個可供期待的教育出口。
（作者系武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2023年第4期）
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