縣域經濟高質量發展：現實困囿、邏輯轉置與未來進路
編者按：習近平總書記近日主持召開部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會并發表重要講話。總書記強調，今年是“十四五”規劃收官之年，要在加緊落實規劃目標任務的同時，適應形勢變化，把握戰略重點，科學謀劃好“十五五”時期經濟社會發展。在中國經濟的宏偉版圖中，縣域經濟猶如一塊塊基石，穩固地支撐起國家發展的大廈。它承載著數億人口的生計與發展，聯動著城市的繁榮與鄉村的希望，是實現城鄉融合發展、鄉村振興戰略的關鍵樞紐，也是推動區域協調共進、邁向共同富裕道路上的堅實力量。
而今，站在“十五五”規劃的新起點上，時代的浪潮滾滾向前，我國經濟社會正向著高質量發展的航道全力駛進。高質量發展，這一貫穿于國家發展全局的主線，對于縣域經濟而言，既是一場前所未有的考驗，更是一次千載難逢的機遇。那么，如何在復雜多變的背景下推動縣域經濟實現高質量發展？這是每一個縣域都在思考的問題。因此，站在新時代新征程的新起點，有必要重新審視縣域經濟高質量發展的歷史演進，厘清制約高質量發展的現實困囿，在理論和實踐上厘清行動邏輯轉置的方向，為縣域經濟高質量發展和特色發展提供行動方案。
一、引言
縣域經濟建立在“縣”的行政區劃范圍基礎上。自秦以降兩千余年，縣一直是華夏文明史上穩定設置的國家行政和經濟單元。新中國成立后，根據《中華人民共和國憲法》（1954）第五十三條規定：省、自治區下設自治州、縣、自治縣和市；直轄市和較大的市下設區；自治州下設縣、自治縣和市。這里需要說明兩點：一是當時還沒有實施市管縣的體制，市和縣在行政等級上是平級的。二是當時還普遍在省以下設置了地區，縣以下設置了區（行政級別為科級），分別作為省和縣的派出機構。當時全國共設置縣2068個，縣級市68個，市轄區349個。此后，隨著城鎮化進程的加快，我國開始推行“市管縣”“撤縣（市）設區”等行政區劃體制改革，截至2023年末，全國共有縣級行政區劃2843個，其中縣1299個，縣級市397個，市轄區977個。從更具有指向和現實性的角度看，由于市轄區屬于市（地級市）的直接管轄范圍，且經濟形態更多指向城市經濟的范疇。因此，狹義的縣域經濟發展主要討論縣和縣級市的經濟發展。但由于近年來我國在城鎮化過程中實行的“撤縣（市）設區”引致的城市規模擴張，一些市轄區實際上也包含城市和鄉村的混合經濟形態且存在城鄉二元結構問題。所以廣義的縣域經濟發展也包含市轄區的經濟發展問題。
縣域經濟作為中國所獨有的區域經濟形態，如何看待其特殊性？
首先，縣域經濟以縣城為核心，鄉鎮為紐帶，農村為腹地，兼具城市經濟、半城郊經濟、農村經濟的多元經濟形態，是城鄉二元結構在區域經濟中“最小公倍數”的直觀呈現形態。因此，縣域經濟也必然成為破解城鄉二元結構的試驗載體和最優場域；其次，縣域經濟含完整的生產、流通和消費資本循環過程，以及一、二、三產業結構，是較為完整的國民經濟基礎單元。同時，縣域經濟又普遍依賴于資源稟賦和區位特點，具有十分鮮明的區域特色，是全面發展和特色發展“最大公約數”的特殊發展形態。因此，縣域經濟是兼具完整經濟結構和獨特區域特色的經濟形態；最后，縣域有效治理是國家治理體系的重要環節，既包括國家宏觀經濟調控和產業政策的執行，又涵蓋財稅、土地等資源配置的決策以及轄區公共品的生產。同時，縣域身處國家和社會的前沿，承擔促進社會多元市場主體充分發展的重要任務，是政治、經濟、社會和文化等領域“治理范式融合”的特殊功能場域。因此，縣域經濟是兼具間接調控和直接參與的特殊經濟場域。
黨的十九大提出高質量發展的戰略任務，從經濟增速、發展動能和發展模式上都對未來的經濟發展提出了更高的要求。對于中國這樣的超大規模經濟體，如此巨大的經濟發展方式轉變必然需要一個漸進的過程。在此戰略背景下，特別是中國區域經濟發展水平的巨大差異，使得縣域經濟成為高質量發展的微觀前驅，也成為試驗和觀察高質量發展的理想樣本。
在此期間，有幾個重要的事件深刻地影響縣域經濟運行的外部環境，特別是激勵約束條件：
一是“省直管縣”和“撤縣設區”政策。之所以將這兩個看似“南轅北轍”的政策放到一起，其原因在于，“省直管縣”實質上是賦予縣一級一些市一級的行政和資源配置權限，“撤縣設區”則通過城市管轄邊界的擴展進一步擴張市一級的行政和資源配置權限，兩者共同構成“縣（區）——市——省”責、權利配置框架。但現有研究并沒有直接的計量經濟證據證明“省直管縣”政策可以促進縣域經濟發展。同時，“撤縣設區”政策對經濟高質量發展的實際效果也有待進一步觀察。從理論分析和實踐觀察的結果看，“強縣”通過“擴權”的效果明顯好于寄希望于“擴權”來實現“強縣”。這似乎表明，縣域經濟高質量發展的關鍵還不僅僅在于發展權限，內生的發展動能和特色路徑選擇更為重要。
二是鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略政策。對于縣域經濟發展而言，鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略（特別是以縣城為重要載體的新型城鎮化戰略）意味著國家的項目、資金和資源投入進一步向縣域傾斜，這無疑是縣域經濟高質量發展的重大利好。但是，現有理論和實踐都證明，資源、項目的投入就能夠促進增長，但并不意味著高質量地發展，甚至一些項目建設還可能造成地方債務等短期機會主義行為。現有研究對高鐵開通、農村改革、企業幫扶等政策實施效果做了經濟學范式的評估，大都顯示出異質性的政策效果。這也從另一個側面說明，中國的縣域經濟發展已經進入了從要素投入驅動的規模擴張階段轉入到創新驅動的質量效益提升階段。是否能夠實現內生的創新驅動發展，決定著好的外部激勵政策是否能夠轉換為好的發展效果。
三是國土空間規劃和環保政策調整。很長一段時間，縣域經濟的增長高度依賴于土地要素的高投入、自然資源的高消耗和污染排放的高水平。這種不可持續的增長模式是制約縣域經濟高質量發展的關鍵因素。隨著我國國土空間規劃體系的建立，特別是“三區三線”空間限制性邊界的劃定以及各類土地用途變更管制的加強，縣域工業化和城鎮化可開發土地的“總盤子”和各類用地的“小盤子”逐步明確，土地要素投入的約束愈發剛性。同時，隨著“綠水青山就是金山銀山”理念日益成為全社會的共識，特別是連續三輪生態環保督察工作的推進帶來的問責壓力，縣域經濟發展所面臨的生態環保約束條件明顯強化。轉變經濟發展模式，轉向生態優先、綠色發展之路既是主觀的能動選擇，也是客觀條件的制約，是不得不做出的選擇。
從上述幾個關鍵性的事件可以看出，縣域經濟發展的外部激勵約束條件已經呈現巨大的變化。中國經濟發展的歷程和經驗告訴我們，無論基層政府和官員晉升激勵錦標賽理論是否成立，縣域經濟不僅是國民經濟的微觀運行的基礎載體，更是國民經濟發展的能動主體，其內生的，創新性的能動選擇，往往決定著高質量發展的水平。很多縣域經濟超常規發展的典型案例創造了許多“發展奇跡”。但是，對于中國這樣一個區域和城鄉經濟發展水平差距巨大的發展中大國而言，縣域經濟的高質量發展很難延續一個，甚至幾個統一的模式，也很難用典型案例或者數據實證的方式去證實或者證偽某幾個關鍵因素或做法能夠有效地促進高質量發展。因此，只有從規律和趨勢的角度去探尋共性問題，研判內生邏輯，以期洞悉未來進路。
本文后幾部分的結構安排如下：首先，回答縣域經濟如何發展？構建一個理論分析框架刻畫縣域經濟發展的系統運行邏輯。其次，回答縣域經濟發展得怎么樣？基于全國縣域經濟發展的歷史面板數據分析，探究其基本特征和關鍵制約；再次，回答縣域經濟應當如何轉型？從邏輯層面分析縣域經濟高質量發展的轉型思路。最后，回答縣域經濟應該如何發展？提出未來的實踐路徑和政策重點。
二、中國縣域經濟發展的理論分析框架
中國的縣域經濟發展是一個復雜的經濟運行系統，縣域經濟發展的質量和水平，取決于多元的，相互滲透影響的市場主體的共同結果，也是市場和政府共同作用的結果。從內部運行的體制機制和運行規律看，縣域經濟的發展和運行主要依賴于以下四個子系統：
一是縣域經濟運行的目標系統。縣域經濟的發展目標系統，主要由中長期發展目標和短期發展目標組成。中長期目標主要包括發展戰略定位、重要發展目標和具體的發展指標體系，一般規定較長的時間周期，主要以五年發展規劃，黨委會工作報告和年度政府工作報告安排等形式展現。短期目標主要包括上級黨委、市政府安排的年度內重點經濟發展目標以及民生發展的重大需求。
中國縣域經濟發展的目標是一個多目標融合的目標體系，其發展目標不僅普遍涉及經濟、社會、民生、環境等多方面綜合內容，還直接內嵌于從中央到省、市的發展目標體系之中。同時，由于中國經濟社會發展處在轉型升級的階段，這種綜合性的復雜目標體系還處在不斷地動態調整之中，階段性出現某一項或幾項目標權重提升比較頻繁。此外，縣域經濟發展目標的考察，除可以觀察的統計數據和指標體系外，還存在大量非量化的正向（如各領域榮譽制度）和負向（如一票否決制度）目標內容。
二是縣域經濟的資源汲取子系統。縣域經濟發展依賴于可投入經濟發展的各種資源，縣域經濟發展所能汲取的資源數量和質量對于高質量發展至關重要。縣域經濟的資源汲取系統主要由內部可控的資源要素和外部爭取的資源要素兩個部分組成。其中，內部可控的資源要素包括縣域內要素市場上存量的，可投入的經濟發展要素資源。這部分資源要素最能夠體現一個地方縣域經濟發展的資源稟賦特色。內部可控的資源要素還包括縣級政府可控的財政可支配收入、年度可利用土地資源等，這部分資源要素某種程度決定了縣級政府資源配置能力。外部爭取的資源要素一方面主要包括上級政府通過轉移支付等方式給予縣級政府的項目和資金投入，另一方面也包括縣級政府通過招商引資引入的外部社會資本投入。
縣域經濟的發展取決于生產要素的投入以及全要素生產率的提升。但是，縣級政府比較明確能夠掌控主要是內部資源要素，特別是本級財政可支配收入、年度土地利用指標等確定的，可預期的要素投入，由于對上項目、資金爭取以及招商引資的復雜性，縣級政府實際意圖掌控，而又能夠調控的生產要素投入存在著明顯的不確定性。
三是縣域經濟的資源配置子系統。縣域經濟的資源配置子系統包括市場機制下市場主體資源要素的投入方向和強度，還包括縣級政府可支配的資源要素的投入方向和強度。縣域經濟包含了國有經濟、民營經濟、集體經濟以及個體經濟等多元市場主體，涵蓋高新技術產業到傳統農業產業多維度的產業層次。更為關鍵的是，縣級政府不僅通過各渠道的政策和項目資金間接地引導和激勵市場主體的發展，還通過政府平臺公司和產業基金，深度介入了土地、資金和勞動力市場的要素配置，直接影響市場主體的發展行為。
同時，雖然每個縣都有各自所定位的、明確的發展目標。但是在具體的政府財政資金和資源要素配置時，受基層治理能力，制度運行慣性以及領導干部個人行為偏好等眾多因素影響，縣域經濟的具體的資源配置又存在著復雜性和不確定性。
四是縣域經濟的治理能力子系統。縣域經濟發展，從科學的發展目標制訂，到高水平的資源汲取，高效率的資源配置，都取決于縣域經濟的治理能力。縣級政府的治理能力的現代化決定著縣域經濟高質量發展的水平。縣級政府的治理能力包含的內容比較寬泛，但主要包括縣級政府的職能定位，營商環境的營造以及經濟發展和調控工具的運用三個重要方面。科學的職能定位和職能作用發揮是縣級政府治理能力的基礎。良好的營商環境是多元市場主體發展以及招商引資吸引外來資本的關鍵。經濟發展和調控工具和手段的運用則是充分發揮縣域比較優勢，加快產業轉型升級和提升經濟發展水平的保障。
上述四個主要的子系統相互依托、緊密關聯，構成了“目標制訂——資源汲取——資源配置——治理能力”為典型特征的縣域經濟運行系統框架。
圖1 縣域經濟發展的系統運行邏輯圖
三、縣域經濟高質量發展的基本特征和現實困囿
（一）中國縣域經濟發展呈現的主要特征
在多維度和多輪次的政策激勵和市場引導作用下，我國縣域經濟已經在區域經濟發展中發揮著愈加重要的作用，概括起來主要有以下幾個主要特征：
1.區域發展的不協調在縣域經濟水平上體現時空差異，呈現出“東西南北”區域差距
圖2 縣域經濟發展“東南西北”區域差距圖
（數據來源：《中國縣域統計年鑒（縣市篇）》，國家統計局）
我國地域遼闊，經濟發展呈現顯著的區域差距，縣域經濟層面尤為突出。從區域分布來看，東中西部縣域經濟發展水平差異明顯。2022年，國內生產總值超1000億元的縣域中，東部地區占44個，中部和西部分別僅占4個和8個。在縣域經濟百強縣中，東部地區的江蘇、浙江和山東分別占23席、16席和13席，其中前10名中江蘇省獨占6席并包攬前4位。盡管如此，東中西部縣域經濟發展的差距在動態上有所收窄。2014—2022年，東中西部縣域平均GDP之比從282.71:160.14:83.1縮小到456.7:295.74:147.64，顯示出中西部地區追趕態勢良好。然而，從一般預算收入層面看，東中西部差距仍在擴大。除東西差距外，南北方縣域經濟發展水平差距也在擴大。2014—2022年，南北方縣域平均GDP之比從191.48:116.17擴大到339.06:150.48。但與東西部差距不同，南北縣域在一般預算收入層面的平均差距有所縮小。
2.城鄉發展的不均衡在縣域經濟內部出現收斂趨勢，呈現出二元結構的多維度差異
圖3 縣域城鄉融合發展水平的多維差異圖
（數據來源：《中國縣域統計年鑒（縣市篇）》，國家統計局）
破除城鄉二元結構是縣域經濟發展的重要任務，其在縣域內造成了多維度的城鄉差距。近年來，縣域城鄉發展不均衡的趨勢有所收斂，但不同領域差距仍存在差異。首先，縣域內城鄉居民收入差距逐步縮小，從2014年的2.32:1逐年降低至2:1以內，但仍高于發達國家1.5:1的水平，鄉村居民增收壓力依然較大。其次，在宜居宜業和美鄉村政策推動下，鄉村基礎設施（包括傳統和數字化基礎設施）建設水平不斷提升。例如，2014年以來，區縣間寬帶接入用戶數及其增長率差距不大，部分年份縣的數據甚至超過區。最后，從數量維度看，縣和區在教育、醫療等基本公共服務上的差距逐漸縮小，但在人口流動背景下，“有沒有”的問題已非關鍵，公共服務質量的提升成為政策重點。從更深層次看，城鄉二元結構的體制機制問題，即“軟件”制度層面的二元結構，比“硬件”投入層面的二元結構更為重要和關鍵。
3.頭部縣域經濟產業結構轉型升級迅速，已形成多種典型的縣域經濟發展范式
圖4 2022年頭部縣域經濟產業發展情況圖
（數據來源：《中國縣域統計年鑒（縣市篇）2023》，國家統計局）
頭部縣域作為縣域經濟發展的排頭兵，是探索發展范式轉變的示范。近年來，其在發展動能革新、方式轉變和效率提升等方面成效顯著。首先，頭部縣域工業和制造業基礎雄厚，第二產業占比平均接近55%，呈現“二三一”產業結構。以百強縣Top10為例，規上工業企業數量和平均產值較高，且擁有多家上市公司。例如，昆山市規上工業企業達1900家，平均產值4.13億元。同時，頭部縣域工業制造業持續高位發展，江蘇省頭部縣域工業制造業固定資產投資占比普遍超30%，常熟市達47.2%。其次，先進生產要素集聚和體制機制創新成為高質量發展的關鍵支撐。人才、科技、管理等要素加速流入，創新和綠色發展成為新動力。2023年，頭部縣域專利申請量普遍超1萬件，高能級產業集群和高科技產業園區不斷壯大。最后，頭部縣域已形成成熟的發展范式。東部、中部和西部地區均總結出特色模式，如江蘇、浙江的“群狼模式”，福建、山東、湖北、四川、湖南的“雁行模式”，以及貴州、山西、江西、河北、云南的“獅王模式”。
4.西部地區、革命老區和民族地區縣域經濟發展質量在“脫貧攻堅+鄉村振興”政策激勵下提升明顯
圖5 西部地區、革命老區和民族地區縣域經濟發展情況
（數據來源：《中國縣域統計年鑒（縣市篇）》，國家統計局）
受地理區位、資源稟賦等綜合條件制約，西部地區、革命老區和民族地區長期以來屬于縣域經濟發展相對落后區域，在“脫貧攻堅和鄉村振興”綜合政策以及國家專項政策的持續激勵下，這些區域縣域經濟發展水平得到極大的提升。如圖6所示。首先，上述區域縣域GDP增速普遍保持在10%以上，遠超區域平均水平。以2022年為例，西部地區、革命老區和民族地區的縣域平均經濟增長率分別達到23.8%、20.8%和27.6%。2023年西部地區已經有13個縣進入全國縣域經濟百強縣行列。其次。在國家縱向和地區間橫向轉移支付的政策支持下，上述區域一般公共預算支出大幅度增長，確保了基礎設施和公共服務建設水平的大幅度提升。西部地區、革命老區和民族地區一般公共預算支出和收入之比已經從2014年的3.618:1，2.177:1和3.170:1擴大到2022年的4.463:1，2.653:1和4.241:1。最后，這些縣域的工業化水平和質量也不斷提升，規上工業數量和平均產值年均增長率分別達到8.437%和8.629%。
5.縣域經濟呈現出“突破縣域”的開發合作發展態勢，經濟區一體化發展和跨區域開放合作已經初見成效
圖6 縣域開放合作演變圖
（數據來源：《中國縣域統計年鑒（縣市篇）》，國家統計局）
縣域經濟發展需突破地域限制，在更廣闊空間尋求資源要素投入與產業鏈、供應鏈合作。近年來，在區域經濟一體化和跨區域合作加速背景下，縣域經濟開放合作趨勢在東部沿海和中西部地區均表現明顯。特別是行政區與經濟區分離的改革，推動了縣域經濟的國際化水平提升。自2014年以來，縣域出口增長率和實際利用外資增長率除個別年份外，均呈大幅攀升趨勢，年均增幅超10%。區域層面，中部地區縣域出口額及增長率大幅增長，已超東部地區；西部地區實際利用外資水平也超過東部縣域平均水平。同時，東部地區向中西部縣域的產業轉移和產業鏈供應鏈合作不斷深化。2022年，東部制造業企業在西部的投資額達3000億元人民幣，同比增長12%，集中在汽車零部件、電子元器件等高端制造領域。2023年，東部與西部聯合成立的技術研發中心數量增加15%，推動了供應鏈技術升級。此外，隨著城市群和都市圈發展，區域內縣域間合作不斷加強，發達縣域對欠發達縣域的帶動作用顯現。例如，昆山市作為江蘇省頭部縣域，通過共建產業園區和合作區、引進優質項目、提供優惠政策等方式，幫扶周邊縣域經濟發展。
（二）縣域經濟高質量發展的考核體系和關鍵指標
縣域經濟高質量發展考核體系是發展水平的衡量工具和指揮棒。現有考核體系分為兩個層面：一是全國層面，由第三方評價機構基于統計數據構建指標體系，對縣域經濟發展水平進行排名并公布；二是省級層面，由省委、省政府發布考核體系，相關部門提供數據，由省級發改部門綜合考核，結果與財政獎勵及官員晉升掛鉤。現有考核體系和關鍵指標主要呈現以下幾個方面的特征：
1.縣域經濟考核體系主要采用相對業績競爭的分類評價的思路
基于初始發展水平差異，除了對全國層面頭部縣域的示范性評價外，縣域經濟的考核評價一般不采用絕對業績的綜合比較，而更多采用在發展水平相近的縣域間以相對業績競爭的方式進行。從現有全國和各省的縣域經濟考核體系看，基本上都采用相對業績競爭的基本思路。例如湖南省就將全省86個縣劃分為三類，分別是一類縣33個，二類縣38個以及重點幫扶縣15個。四川省將全省146個縣（縣級市、區）劃分為一類縣41個，二類縣66個以及39個欠發達縣域。值得注意的是，前幾年的縣域經濟分類主要采用的是資源稟賦條件為主的分類方式，如工業主導、農業主導、文旅賦能以及生態功能等類型。現在主流的考核分類已經主要采用年度地區生產總值的檔次來劃分。
2.分類考核的內部進一步采用增量考核的方式提供激勵空間
如果說相對業績競爭為不同發展檔次和水平的縣域提供了激勵空間。那么在每一類縣域內部，如何進一步激發其發展水平？如果僅考核各項指標的總量水平，則同類縣域中發展水平較低的縣域在綜合評價中無疑始終處于落后的位置，缺乏激勵其發揮能動性的空間。現有考核評價體系的主要辦法是采用增量和存量考核相結合的方式綜合計算各項指標。四川省在其最新的縣域經濟考核辦法中，各項指標的總量和增速的權重都按照4:6分配，安徽省的考核辦法中，更是將這項權重設置為3:7，充分反映出對增速的關注。也給予后發縣域在最終考核評價結果中趕超的空間。
3.縣域經濟考核評價中以逆向或否決指標強化約束和規范
縣域經濟考核評價中兼顧了正向、逆向和否決指標。如果說正向指標主要突出激勵和引導，那么逆向指標則主要強化約束和規范。對一些影響經濟社會發展全局的關鍵性問題，則采用否決性指標，一旦發生此類事件，則取消其參與縣域經濟考核評價的機會。從各省縣域經濟考核辦法看，普遍將發生重大及以上生產安全事故，重大社會治安事件，黨風廉政建設重大事件，重大環境突發事件納入否決性的“一票否決”清單，只是各省選擇事件標準和范圍有所差異。還有一些省份將上述程度較輕的節能減排，糧食安全保障，地方債務處置等列入逆向指標和扣分事項。從考核評價辦法看，逆向指標的分值往往在綜合分值中所占的權重較大，一旦出現逆向指標扣分，往往會抵消很大程度的正向指標努力。
4.縣域經濟考核關鍵指標充分反映出縣域經濟發展硬實力
綜合各省的考核體系看，雖然在指標體系中普遍設置了多類別多項指標，但從權重和共性情況看，以下幾個指標在整個指標體系中普遍處于更重要和更關鍵的位置，不僅其自身所占權重較大，且對指標體系中其他指標具有較強的關聯性。一是地區生產總值指標，這反映出一個地區經濟發展的綜合水平；二是工業和規模以上工業增加值指標，從我國當前縣域經濟發展的動能和結構看，這反映出一個地區經濟發展最基礎的動能。三是一般公共預算收入指標，也有一些省份是考核稅收收入指標，這反映出一個區域經濟發展的活力和質量。四是城鄉居民人均可支配收入指標，這反映出一個區域居民的收入水平結構和富裕程度。五是常住人口城鎮化率指標，在縣域人口外流的情況下，這反映出區域對人口的吸引力。從縣域經濟考核評價看，這幾項關鍵指標反映出縣域經濟發展的硬實力，也是縣域經濟發展的關鍵所在。
（三）縣域經濟高質量發展的現實困囿
1.“收縮型”縣城和“空心化”鄉村并存導致的人口困境
當前，我國縣域常住人口約7.25億，占全國人口的51.5%，規模與占比均為近30年最低。近年來，人口老齡化加劇及沿海地區和中心城市對勞動力的大量需求，導致縣域人口總量快速下降，進入持續負增長階段。2010至2020年，縣域流入人口從0.25億增至0.75億，流出人口從0.56億增至1.96億，其中東部、中部、西部、東北地區流出人口占比分別約為40%、25%、25%和10%。其間，全國1050個縣級市出現收縮，占比36.89%，其中輕微收縮390個、中度收縮265個、高度收縮146個、重度收縮249個。鄉村“空心化”問題愈發嚴重，據第三次全國農業普查數據推算，全國空心村比例達79.01%，凈流出人口約1670萬，而實心村人口凈流入僅約400萬。縣城人口流失與鄉村“空心化”相互交織，縣城難以獲得有效人口補充，逐漸失去人口紅利與發展動力，形成低密度、低效率、低活力的“三低”縣域空間。
案例：甘肅玉門：從石油之城到“棄城”
玉門地處甘肅省境內，曾以豐富的石油儲量和蓬勃發展的重工業聞名。玉門油田是玉門市的經濟支柱，隨著石油資源的逐漸枯竭，石油年產量大幅下降，相關產業萎縮，大量石油工人及家屬外遷就業或生活。老城區15萬多的人口，目前只剩下不足兩萬人。
2.培育縣域經濟增長“新興引擎”和優化“傳統動能”難以兼顧導致的產業困境
在供給側結構性改革背景下，縣域作為化解過剩產能和優化產業結構的重要載體，經歷了從工業化主導向服務業主導的轉變。2010—2020年，縣域第一產業占比從16.2%微降至15%，第二產業從51.9%快速下降至40.2%。部分縣市在淘汰落后產能后，面臨新項目引進不足，產業過早脫實向虛的問題；更多縣市則在培育新興產業與優化傳統動能之間面臨兼顧難題。農業縣普遍面臨“富民”但“縣弱”的困境。其特色農產品雖占據一定市場份額，但多以初級形態銷售，附加值低，現代化水平不高。盡管特色農業提高了農民收入，但對縣級財政收入貢獻有限，難以支撐基礎設施建設。工業縣的經濟活動主要由民營企業和中小型企業支撐，產品多為傳統工業品。在市場環境不佳時，這些企業面臨高額稅負、高融資成本和上升的勞動力成本等“三高”難題。同時，產業結構單一、高端人才缺乏、創新能力不足等問題，使得縣域在培育經濟增長“新引擎”和實現轉型升級方面面臨巨大挑戰。
案例：蘭溪市的興衰歷程：從浙江第一縣到欠發達縣市的反思
蘭溪市曾經是浙江省的驕傲，被譽為“浙江第一縣”，也是浙江省第一個縣級市。蘭溪市早期的經濟模式主要依賴國有重工業，隨著時代的發展，在民營經濟快速崛起的背景下，蘭溪的產業轉型顯得十分緩慢，導致其競爭力下降。蘭溪市卻逐漸淪落為欠發達縣市，面臨著經濟增長緩慢、人口外流嚴重等一系列問題。
3.縣域財政支持剛性增長與有效收入退坡遞減并存導致的財源困境
當前，我國大部分縣級行政單位財政狀況緊張，僅東南沿海少數縣市財政較為充裕。數據顯示，2022年全國2297個區縣地方財政一般預算收入平均為16.02億元，支出平均為45.18億元，財政赤字平均達29.16億元。2020年，僅27個區縣有財政盈余，赤字縣占比高達98.8%，縣級財政多為“吃飯財政”。截至2023年，縣級政府債務余額超4.5萬億元，其中約40%通過融資平臺等渠道獲得，債務風險尚未根本控制。一般來說，國有土地使用權出讓收入是縣級政府償債的重要來源。例如，2023年，山東省縣級土地出讓收入占比為64.4%，貴州省更是高達79.5%。然而，近年來房地產市場下行，對縣級財政收入造成巨大壓力。與此同時，縣級財政剛性支出穩定增長，民生領域支出不斷增加，教育、農林水事務、醫療衛生、社會保障和就業、城鄉社區事務等支出占縣級財政支出的80%以上。隨著經濟下行和人口老齡化加劇，“三保”資金比重將進一步加大，預計未來縣級政府財政壓力將更加突出。
案例：財政部關于八起地方政府隱性債務問責典型案例的通報
內蒙古自治區包頭市向融資租賃有限公司借款用于償還存量隱性債務并作為化債處理，造成化債不實0.68億元。2018年9月至2019年12月，包頭輕工職業技術學院向遠東宏信融資租賃有限公司、平安國際融資租賃有限公司借款，用于償還實訓樓及附屬配套設施工程等20項存量隱性債務0.68億元，并在地方政府隱性債務統計監測系統中作為化債處理，造成化債不實0.68億元。中共內蒙古自治區紀律檢查委員會、內蒙古自治區監察委員會依紀依規組織對相關責任人予以問責。
4.保持縣域經濟穩增長與資源環境約束趨緊引發的轉型困境
在縣域經濟發展初期，企業分散布局導致產業重復建設、土地資源浪費和環境污染等問題突出。當前，縣域經濟雖然已逐漸從粗放型發展模式轉向以產業園區為載體的產業集群化模式，但過去“先發展后治理”的方式已透支生態環境。隨著工業化進程加快，縣城將面臨更大資源與環境壓力：一方面，中心城市將高能耗過剩產能轉移至周邊縣城；另一方面，鄉鎮企業向工業園區集中。這使得不少縣城接近或達到環境承載能力極限。2015年起施行的新版《中華人民共和國環境保護法》建立了嚴格監管機制，對企業和政府機構提出更高要求。短期內，這增加了縣域企業運營成本，影響盈利能力。縣域經濟發展面臨雙重挑戰：既要強化生態建設、彌補環境“欠賬”，又要為轉型增容量。因此，如何在資源與環境約束下平衡經濟發展與環境保護，成為亟待解決的重要課題。
案例：河南省新鄉市輝縣衛輝違規挖砂采石 破壞生態環境和文物遺址
2023年11月，中央第二生態環境保護督察組督察河南省發現，新鄉市輝縣、衛輝等地違規挖砂采石破壞生態環境問題突出。石門河位于輝縣中西部，河道內砂石資源豐富。長期以來，私挖濫采河砂對石門河生態環境造成嚴重破壞。督察發現，2021年以來，輝縣市瑞祥機制砂有限公司、金砂源建材有限公司等制砂企業在屬于西土樓大橋下游2000米禁采區范圍的石門河河道內，未獲采砂許可，無證非法采砂約160萬噸，瑞祥機制砂有限公司因非法采砂在河道內形成2個巨大采坑，平均深度為16米左右，占地面積分別約為36畝和27畝。
5.上級事權壓力層層加大與基層矛盾問題匯集導致的治理困境
縣域在國家治理體系中具有重要地位。縣級政府貼近鄉村基層，能夠直接了解當地情況，是連接中央政策與基層實施的關鍵環節，承擔著承接上級任務和化解基層矛盾的雙重職責。然而，在壓力型管理體制下，縣級政府面臨兩方面挑戰。一方面，自上而下的任務分配和績效考核機制使縣級政府壓力巨大。上級政府設置的多重目標和對基層治理規范化的要求，導致任務層層加碼、縣級治理程序化和繁瑣化。基層干部大量精力、時間和資源消耗在規范治理程序上。據報道，一些地方頻繁啟動專項工作，設立領導小組和辦公室，強化對縣級和鄉鎮的管理和監督，使基層政府疲于奔命、負擔沉重。另一方面，基層矛盾上移增加了縣級治理成本。鄉村社會中的矛盾本可通過人情、面子等社會內部力量解決，但這種方式存在治理風險。若基層政府嚴格依據規章和制度處理問題，在復雜的鄉村社會中，其解決矛盾的能力可能被弱化，導致矛盾外溢和上移。
案例：中央通報的整治形式主義為基層減負負面典型案例
云南省昭通市永善縣推廣應用“一部手機辦事通”下達不切實際的任務指標。2022年10月，永善縣政務服務管理局為片面追求考核加分，背離上級推廣初衷，按照本縣戶籍人口人均通過“一部手機辦事通”小程序辦理3件事項的數量，確定了年底前完成138萬件的任務指標，印發文件將指標分解到各鄉鎮、縣直相關部門，要求全縣干部職工年度人均辦理150件。文件印發2個月內，永善縣干部職工通過“一部手機辦事通”完成查詢、辦理、預約類事項138萬余件，嚴重增加基層干部負擔。
四、縣域經濟高質量發展的邏輯轉置
縣域經濟要擺脫面臨的現實發展困囿，走向高質量發展的新路徑，亟待從經濟發展的底層邏輯上進行發展邏輯轉置，從發展動能、思路和理念上進行全新的重構。自2023年習近平總書記在四川、黑龍江等地調研時提出加快發展新質生產力后，特別是習近平總書記在第二十屆中央政治局集體學習時發表的重要講話和黨的二十屆三中全會出臺的《決定》，對新質生產力理論內涵和政策重點作出的系統論述，新質生產力成為縣域經濟高質量發展的理論遵循和邏輯轉置的著力重點。
（一）新質生產力：縣域經濟高質量發展的核心驅動力
縣域經濟是我國經濟高質量發展的重要載體，具有新質生產力發展的空間。當前，頭部縣域已形成新質生產要素集聚，對高質量發展產生強勁推動。因此，需破除新質生產力與縣域經濟“無關論”，推進其探索和發展，通過科技創新實現產業變革，使縣域經濟成為先進生產力發展空間。同時，縣域經濟內部，尤其是中西部地區，仍存在傳統生產力發展空間，需破除傳統生產力“無用論”，因地制宜，在保持傳統產業優勢基礎上，通過發展新質生產力帶動傳統生產力，實現產業升級。總之，縣域經濟高質量發展需依托新質生產力作為核心驅動力。
新質生產力驅動縣域經濟高質量發展的核心機理，主要體現在以下幾個方面：
一是新質生產力通過發展動能的重塑實現縣域經濟發展方式的根本性轉變。新質生產力的本質是創新，以科技創新促進微觀市場主體創新，從而驅動產業和產業鏈的深度變革，實現增長方式的根本性轉變。相當部分的縣域經濟長期依賴依靠政府投資、基礎設施建設和原料資源的粗放式開發，陷入“舉債——投資——低效”的增長困境，不僅傳統產業發展難以為繼，付出巨大成本通過招商引資引入的新型產業發展也缺乏支撐，其根本在于缺乏創新驅動所形成的新型優質生產力。新質生產力的創新本質不僅可以加快縣域先導產業創新驅動的步伐，還可以通過融入和嵌入新質生產力形成的產業鏈條實現傳統產業的轉型升級發展，從而實現增長方式的根本性變革。
二是新質生產力通過綠色和可持續發展賦予縣域經濟更多元的發展路徑。新質生產力是綠色生產力，是資源環境友好和可持續發展的生產力，其不僅具有低資源消耗的特性，還可以更好地實現自然資源生態價值的加速轉化和實現。廣大縣域是資源富集區域，中西部地區的縣域更是具有巨大的資源環境比較優勢，長期以來環境生態資源價值轉化的渠道不暢導致綠水青山無法向金山銀山轉化，從而導致縣域經濟發展的路徑較為單一。新質生產力的綠色和可持續發展特性決定了縣域不僅可以通過科技創新實現產業變革，還可以通過綠色生態資源的可持續開發利用以及多元化轉化路徑實現縣域經濟發展的綠色化，充分利用具有比較優勢的自然資源實現發展路徑的多元化。
三是新質生產力通過先進生產要素的創新性配置全面提升縣域經濟的發展質量。新質生產力的發展是勞動者、勞動工具和勞動對象等生產力關鍵要素及其組合的躍升，更是包括技術、知識、管理等先進生產要素的集聚和創新性配置。縣域經濟在全面轉向高質量發展新賽道的過程中，面臨的最重要的問題就是對高端人才、顛覆性技術、先進管理等先進生產要素的吸引和集聚能力不足，從而無法從根本上提升全要素生產率水平。新質生產力的發展不僅可以優化先進生產要素的投入環境，更為關鍵的是將極大地加大先進生產要素的投入回報，從而吸引更多的要素向縣域經濟這個投入“洼地”集聚，從而實現投入水平和效率水平的雙提升，全面提升縣域經濟發展質量。
四是新質生產力通過倒逼生產關系和上層建筑的變革優化縣域經濟的治理水平和制度環境。生產關系要適應生產力的發展，上層建筑要適應經濟基礎的變革。新質生產力的發展必然會倒逼和形成新質生產關系和上層建筑的適應性變革和深層次改革。縣域經濟高質量發展不僅是經濟發展問題，更涉及市場經濟體制機制，基層治理能力和手段以及農業農村改革等制度問題。高質量的發展需要高質量的治理水平。隨著新質生產力的涌現、培育和發展，縣域經濟系統內部必然會產生巨大的高水平治理和深層次改革需求，順應這個規律演進和趨勢發展的需求，縣域經濟的治理水平和制度環境必然會得到提升。
（二）縣域經濟高質量發展的宏觀邏輯轉置
1.量的思維到量增質升思維
縣域經濟高質量發展并不是放棄增長，反之高質量發展的縣域經濟增速普遍都較高，且以技術創新為內核的新產業、新模式、新業態在經濟增長中發揮著日益重要的作用，逐漸脫離高資源消耗和高財政投入的傳統增長路徑。從純粹追求量的增長到量增質升，要逐步摒棄傳統的“投資、消費、出口——三駕馬車”式的經濟增長思維框架，轉向“人口和人力資源、新質（勞動對象）生產要素、全要素生產率——新質生產力”式的經濟發展思維框架。這要求我們在推動縣域經濟發展過程中要從投入要素的類型和品質，生產要素的組合和優化配置，產業發展的結構和產業鏈建鏈補鏈等方面充分發揮縣級黨委、政府在人力資源培育和人口吸引，創新型營商環境營造，數據、生態等新型生產要素開發，對上項目爭取和跨區域合作等方面充分發揮和提升資源配置、政策調動的主觀能動和客觀能力。
2.孤立發展到系統重構思維
縣域經濟的發展已經進入系統發展的階段，其關鍵特征一是某項政策或某項工作的推進往往牽扯多個領域，需要綜合協調；二是某個群體利益和福利的增長往往并不能夠同步實現所有群體利益和福利的增長，需要總量平衡；三是保持既有的經濟發展模式、路徑的各種成本逐漸增高，邊際收益日趨下降。面臨這種局面，孤立地討論某個領域，某個產業或者某種路徑的變革并無法實現發展范式的轉型和重塑，需要運用系統重構的思維進行縣域經濟發展系統整體性重構。從縣域經濟高質量發展的要求看，需要圍繞創新驅動進行產業重構，圍繞生產、生活、生態功能進行國土空間重構，圍繞先進要素集聚和優化進行要素重構，圍繞生態保護和價值轉換進行生態重構，圍繞基層治理能力和綜合改革進行治理重構。從孤立發展思維到系統重構思維，要求我們更多地運用系統思維去謀劃和布局縣域經濟發展的各種政策和工作。
3.封閉競爭到開放合作思維
在縣域經濟發展的初期，由于產業鏈條較短，市場空間巨大，區域內產業同質化等多種原因，縣域之間的經濟聯系較弱，加之招商引資過程中對資本的追逐和競爭，縣域經濟往往處于封閉運行的競爭狀態。隨著經濟發展水平的日益提升，產業鏈供應鏈的空間布局突破縣域、在都市圈和城市群，甚至跨區域，跨國別展開布局。同時，市場的競爭也日益激烈，產業集群發展的規模效應也成為提升產業競爭力的關鍵。在全國統一大市場的政策框架下，資源的跨縣域流動和跨區域有效配置，行政區與經濟區適度分離等政策也積極引導區域間的開放合作。實踐中可以大量看到縣域之間簽訂戰略合作協議推進全方位戰略合作的報道，跨縣域的合作“飛地”園區也日益涌現。從封閉競爭到開放合作思維，要求我們跨越縣域，跨越區域，在更大的空間范圍內去實現資源優化配置，在更大的市場空間去尋找目標市場，在開放合作理念下去實現共贏。
（三）縣域經濟發展的微觀邏輯轉置：五個如何？
1.如何吸引人才：由“產城人”理念向“人城產”理念轉變
傳統縣域經濟發展遵循“構建產業—營造城市—吸引人才”的邏輯，即先通過招商引資建設產業園區，再加強城市基礎設施建設（如房地產、河堤、廣場），最后考慮人才和人口支撐。這一模式基于農村剩余勞動力充足、產業園區以低技能勞動力為主、勞動者以工資回報為主要訴求假設的。然而，當經濟體跨過“劉易斯”拐點后，勞動力訴求轉向公共服務、自然環境、社交氛圍等非工資因素，傳統“產城人”理念的增長循環難以持續。在人口外流和老齡化背景下，縣域經濟的首要任務是吸引青年人才。調查發現，青年就業地選擇不僅關注基本需求，還重視交友氛圍和文化活力。這表明縣域建設應從硬件轉向具有文化、社交屬性的新型基礎設施，以滿足青年對物質和精神層面的需求。因此，營造青年發展型縣域應成為吸引人才的重點工作，進而推動產業優化升級，為青年提供發揮創造力的崗位。整體而言，“產城人”理念需向“人城產”理念轉變，吸引青年人才是縣域經濟突破困境的關鍵。
案例：云南蒙自市以“友好之城”待“有為青年”
蒙自市依托青年工作聯席會，組建重點項目專班，形成“一月一報告、一季一調度”和定期會商機制，實施“青凝蒙”八個專項行動，投入10余億元實施聯大國際青年社區、青少年教育提升、青年人才公寓等青年實事項目和工作品牌。
近年來，蒙自打造了西南聯大咖啡館、先鋒書店等青春地標，為青年提供創意公共閱讀和藝術普及活動空間；發展起南湖薈、大樹寨夜市等青年聚集型消費場所；涌現出“落日島”“格早寨”“窯房村”等網紅打卡點；舉辦了音樂節、青年文化沙龍、電子競技、青年足球聯賽、文藝生活集市、公益騎行等一系列青年喜聞樂見的文體活動。
2.如何培育產業：由項目思維邏輯向產業鏈供應鏈集群發展思維轉變
項目思維是管理科學中圍繞項目生命周期、以交付成果為導向的全過程管理體系。在縣域經濟發展中，項目思維被廣泛應用，縣級黨委和政府通過定期召開項目推進會、協調解決項目問題，以項目建成投產為目標，綜合調配資源投入。其原因在于，固定資產投資是經濟增長的主要動力，項目投資建設可帶動GDP增長。縣級政府掌握土地資源和特色資源，通過與投資方合作博弈，推動項目落地，實現政府與市場的有機協同。然而，項目思維存在投資導向問題，關注項目投產運營，但忽視項目可持續性、項目間關聯和外部效應。隨著經濟發展和產業復雜度提升，單純項目堆積對高質量發展的支撐能力減弱。以2024年中西部地區新進入千億縣的新疆庫爾勒市、河南鞏義市和陜西府谷縣為例，其成功經驗在于從項目堆積向產業集群轉型，立足優勢謀劃產業鏈圖譜，借助龍頭企業構建完整的產業生態體系。產業鏈供應鏈思維強調前瞻性、主導性和基礎產業布局，通過產業集群發展擴大規模，補齊產業鏈條，形成協同發展的產業生態。從項目思維向產業鏈供應鏈思維轉變，體現了縣級黨委和政府在產業發展思路上的全方位升級。
案例：新疆首個“千億縣”，庫爾勒是怎么做到的
根據賽迪顧問發布的《2024中國縣域經濟高質量發展研究》，2023年庫爾勒市的GDP達到了1018.51億元，成為新疆唯一一個GDP突破千億的縣市?。庫爾勒市之所以能夠成為新疆首個“千億縣”，主要得益于其多元化的產業集群經濟發展策略。庫爾勒市的經濟發展以能源和紡織為主要支柱產業。塔里木油田的落戶和塔里木盆地豐富的油氣資源為能源產業發展提供了堅實支撐，而庫爾勒出產的長絨棉則推動了紡織服裝產業的發展，形成了完整的產業鏈。
3.如何融資：由土地財政、土地金融邏輯向產業金融邏輯轉變
縣級政府預算收入主要來源于一般公共預算收入、政府基金收入和國有資本經營收入。其中，一般公共預算收入增長有限，國有企業收入較少，而土地出讓及相關收入在政府性基金收入中占比較大且具有操作空間。2012—2022年，土地出讓收入占地方財政總收入比重在30%至40%之間波動，縣級財政對土地財政依賴度較高。然而，土地財政收入難以滿足城鎮化和工業化的基礎設施及公共服務支出需求。為此，縣級政府通過平臺公司，以儲備土地及未來土地出讓收入為抵押，利用金融工具向金融機構貸款，彌補資金缺口，形成土地金融運行邏輯。土地財政和土地金融成為縣域經濟的重要支撐。但隨著房地產市場下行導致土地出讓收入銳減，以及地方政府債務和平臺公司融資管控加強，土地財政和土地金融的作用逐漸弱化。繼續依賴土地財政不僅難以持續滿足工業化和城鎮化資金需求，還會使縣域經濟工作重心偏移。在中央金融工作會議提出疏通資金進入實體經濟渠道的新要求下，縣域經濟融資邏輯需向產業金融邏輯轉型。產業金融邏輯要求縣域融資更多指向產業發展和市場主體需求，推動政府平臺公司從融資主體向市場化產業運營投資主體轉變，融資工具從單一銀行間接融資向債券、基金、信托、保險和期貨等多元金融工具綜合運用轉變，以此有效控制政府債務水平并滿足縣域經濟發展資金需求。
案例：湖南金融賦能縣域，產業倍速生長
以湖南南縣為例，稻蝦米產業是近年來奔出的一匹“黑馬”，蝦與米相映成趣，得益于金融的給力支持。從支持稻蝦共生產業園建設，到助力特色農產品深加工企業突破融資瓶頸，長沙銀行累計為南縣投放貸款超80億元。12個縣域產業就有12種金融方案，圍繞“米袋子”“菜籃子”“果盤子”“肉鋪子”“茶罐子”，長沙銀行創新推出一系列具有湖湘農業地域標識的信貸產品，縣域產業的倍速效應加速增長。
4.如何實現城鄉融合：由單向要素投入邏輯向城鄉要素雙向流動邏輯轉變
縣域是城鄉融合發展的關鍵載體，未來十五年是城鄉融合的“窗口期”，其核心在于實現縣域內城鄉融合以及生產要素的雙向流動。長期以來，縣域內城鄉之間存在勞動力、土地、資金等要素的單向流動：勞動力因工資差異從農村流向城市，土地因城鄉級差收益推動城市擴張，資金因產業利差和風險考量從農村外流。這種單向流動導致縣域人口“空心化”、土地“非農化”和資金“城市化”等問題。近年來，隨著脫貧攻堅和鄉村振興政策的實施，國家財政大量投入鄉村，鄉村產業和生態水平顯著提升，社會資金、返鄉人口和結余土地指標開始反向流動。然而，在財政收入趨緊的背景下，政府資金投入無法無限增長，必須通過有限資金撬動更多要素投入鄉村，同時培育鄉村內生發展動能。縣域經濟作為城鄉經濟的統一體，要實現生產要素的雙向自由流動和優化配置，需統籌新型城鎮化、新型工業化和鄉村全面振興任務，構建人、地、錢及生態資源等要素的內生發展機制、循環流動機制和利益分享機制，從而從要素融合角度為城鄉融合發展提供堅實支撐。
案例：都江堰打造農村產權交易新平臺，農村資產“活起來”
都江堰灌區在2024年實現了水權交易量的顯著增長。到2024年底，全灌區交易量累計達到1475萬立方米，較2023年凈增長10倍以上。2023年11月，都江堰灌區完成了首單120.5萬立方米的水權交易，標志著灌區水權交易的“破冰”?。都江堰灌區水權交易蓬勃發展，不僅是對傳統水利智慧的現代傳承，更是踐行新質生產力、探索灌區水資源市場化配置方式的革命性創新。
5.如何特色發展：由全面發展邏輯向重點突破和特色發展邏輯轉變
縣域經濟因地理區位、資源稟賦和發展基礎等因素，在政策引導上強調因地制宜和特色發展。然而，中西部多數縣域發展基礎薄弱，城鎮化、工業化、信息化和農業現代化水平均有較大提升空間。同時，縣級黨委、政府換屆及階段性政策熱點，導致各地在不同時期選擇具有優勢的政策重心，使得縣域經濟長期呈現全面發展思路，存在產業同質化和思路同質化問題。縣域經濟高質量發展需充分發揮本地資源稟賦，走基于“比較優勢”的特色發展道路，同時利用新賽道實現“無中生有”的彎道超車，塑造多元特色的發展路徑和增長模式。從實踐趨勢看，縣域經濟發展已呈現分類轉型態勢：身處都市圈的縣域，以融入都市圈、實現城鄉融合為主；文旅資源豐富的縣域，聚焦農商文旅體融合發展；農業資源豐富的縣域，圍繞農業產業鏈延伸拓展；生態資源密集的縣域，注重生態資源保護與價值轉化；工業集群發展的縣域，培育戰略性新興產業和未來產業，形成新制造優勢。總之，探索特色發展的多元路徑是縣域經濟高質量發展的關鍵。
案例：河南新鄉：打造特色縣域經濟 發展過濾產業
近年來，河南省大力發展縣域經濟，推動各縣打造特色產業。新鄉縣發揮自身振動產業優勢，基于新鄉市過濾產業基礎，推動縣內過濾產業經濟發展，建設過濾創業園，鼓勵發展過濾行業上下游企業。目前，新鄉縣的過濾企業產品涵蓋油品、氣體、水基凈化等多類型，廣泛應用于能源、航空航天、生物醫療、污水處理等領域。目前，新鄉縣有過濾企業13家，其中規上企業2家，部分企業獲省級專精特新企業、高新技術企業稱號。2024年，該縣過濾產業規上企業實現營業收入約1.7億元。
五、縣域經濟高質量發展的政策重心
（一）以新質生產力為牽引推進縣域產業優化升級
1.因地制宜延長縣域產業鏈，強化“鏈主”企業引領帶動作用
各縣需明確自身資源稟賦，精準定位核心產業領域，引導培育主導產業，創建集生產、加工、銷售于一體，涵蓋貿易、工業與農業的產業園區，推動一二三產業融合發展。經濟基礎較好的縣域應利用人工智能、大數據等先進技術，推進關鍵產業鏈智能化、綠色化升級。同時，培育“專精特新”企業，通過專業化突破市場壁壘、精細化管理提升效率、特色化產品增強競爭力、創新技術驅動發展，為產業鏈注入新活力，促進地方經濟結構優化升級，提高產業鏈附加值和市場影響力。
2.科技賦能提升縣域創新鏈，推動創新鏈構建和協同發展
聚焦縣域產業集群的關鍵科技需求，增強應用導向研究，攻克制約重點產業發展的核心技術。提升企業在創新中的核心作用，推行科技型中小企業扶持計劃和高新技術企業升級策略，通過創業孵化、吸引投資、企業改造升級等路徑，形成“創新雁陣”格局。強化產學研協同合作網絡，鼓勵企業與高校、科研機構建立長期合作關系，開展聯合攻關、資源共享、科技成果轉化及人才交流。推動創新平臺共建共享，優化產業園區布局，探索“科創飛地”模式，聚集優質創新資源。
3.多措并舉打通縣域供應鏈，強化產業服務體系建設
科學規劃物流園區，提升其服務產業集群的功能，增強園區集聚力和運營效率，促進產業鏈協同發展。利用數智技術構建供應鏈創新應用體系，依托核心企業，開展數字與智能技術融合、供應鏈金融科技算法、物流倉儲數字化技術及品牌質量監控追溯管理標準制定。加快構建農產品物流服務網絡，建立精準產銷對接機制，提高冷鏈運輸效率和服務質量，推動縣域供應鏈現代化。
（二）以要素雙向自由流動為驅動實現縣域城鄉融合發展
1.建立戶籍同公共福利剝離的管理模式，暢通城鄉人口自由遷徙通道
突破傳統戶籍與福利綁定模式，推進城鄉人口管理制度改革，實現“人—業—居”深度融合。構建基于平等公民權利的流動人口服務體系，逐步消除戶籍附帶的公共服務差異，確保基本公共服務按實際居住人口合理分配。建立農業轉移人口市民化權益保障體系，明確農村土地在社會保障、生產活動和財產價值方面的功能，探索土地承包權、宅基地資格權及集體收入分配權的新保障方式。創新鄉村居民身份權實現機制，創建長效激勵機制，鼓勵人才扎根鄉村，有條件地開放集體經濟組織成員資格。
2.以全域土地綜合整治為抓手，突破資源要素跨區域城鄉流動困境
加強自然資源管理部門與農業部門的溝通協作，推進鄉村土地資源整合，實現連片化、規模化發展，按功能劃分區域。模糊農村集體建設用地經營用途、公共用途與閑置宅基地之間的界限，暢通建設用地轉換渠道。擴大農村宅基地使用權退出改革試點范圍，完善收儲利用體系與風險防控措施，激勵村級集體經濟有效利用回收的閑置建設用地，促進新興產業和新業態發展。以農村產權交易所為基礎，加強區域農村產權交易平臺頂層設計，完善法律授權，拓展生態、數字資源交易功能，優化運行機制，構建風險防控機制。
3.完善城鄉融合發展資金統籌管理機制，強化鄉村發展資金保障
支持農村商業銀行等金融機構積極參與城鄉建設，創新信貸產品和服務模式，確保產業發展資金供應充足。完善鄉村產業貸款風險補償金制度，搭建農村金融綜合服務平臺。在具備條件的地區設立農業信用擔保機構，提高農村金融系統穩定性。深化“放管服”改革，簡化行政審批流程，優化營商環境，引導非農資本進入鄉村，推動產業升級與結構調整，為城鄉融合發展提供資金與技術支撐。
（三）以人的城鎮化為抓手推進縣域新型基礎設施投資建設
1.補齊市政基礎設施短板與服務功能，提升縣城綜合承載能力
提升縣城與周邊大中城市的互聯互通水平，推動大城市軌道交通向縣城適度延伸，完善市政交通設施，優化公共充換電設施布局，加快充電樁建設，滿足電動汽車充電需求。全面推進老化燃氣管道、老舊供水管網、老化供熱管道和電網的更新改造，提高縣城集中供暖比例。加快老舊小區改造，改善居民居住條件，推動具備規模的縣級醫院向三級醫院標準提升，擴容增位縣城義務教育學校，改善普通高中辦學條件，提升公辦養老機構服務能力，完善公建民營管理機制，確保提供高質量的基本養老和長期照護服務。
2.構建“引、育、留”全鏈條服務體系，培育青年發展友好型縣城
實施高校畢業生就業促進計劃、基層成長計劃及見習實習項目，構建城鄉一體化、智能化的公共就業服務體系，通過“一網通辦”平臺實現青年就業服務的便捷辦理。加大住房保障力度，推行人才安居工程，提供高校畢業生住房補貼和一次性安家費，減輕青年購房負擔。整合縣城商圈資源，升級青春商業模式，推動青年消費服務多樣化，發展首店經濟、免稅經濟和夜間經濟，豐富青年消費體驗。
3.創新縣域新型基礎設施應用場景，點燃縣域經濟發展新引擎
聚焦縣域主導產業，構建創新型“新基建”應用場景，促進新興產業、新興業態與新型經濟模式協同發展，激發經濟增長活力。以縣域產業生態數字化運營平臺為抓手，匯聚創新資源，形成數字化產業生態系統。加快“新基建”應用落地，探索適應新時代的產業發展服務新模式，將數字解決方案與特色產業結合，推進縣域行業信息化、數字化、智能化轉型，實現傳統產業與現代信息技術的深度融合。
（四）以產業金融為要點創新縣域投融資模式
1.推動縣級政府投融資平臺資源整合，提高縣域資金使用效率
根據平臺公司發展狀況，對規模小、實力弱、潛力有限的平臺進行整合，鼓勵優質平臺通過兼并重組優化資源配置，為資本市場融資奠定基礎。依據本地發展需求，通過行政手段將部分優質營利性國有資產劃轉至投融資平臺，并賦予特許經營權，增強其盈利與可持續融資能力。同時，將公益性資產回歸公益屬性，由政府補貼運營并退出資本市場。設立中小企業風險投資基金，打造融資平臺，加強銀行與中小企業信息溝通，匯集社會閑散資金，支持戰略性新興產業和高新技術產業發展。
2.創新縣域內實體經濟投融資模式，增強重點企業項目支持力度
建立科學的投融資決策與評估體系，確保本地發展模式與投融資要素緊密結合，形成協同效應。支持精準投資決策與有效項目管理，建立“企業融資需求清單”，對有融資需求的企業進行精準對接，提供定制化服務方案。采用“一企一策”策略，協調銀行信貸產品與企業經營狀況，為企業創造有利條件。對于經營性城市建設項目，鼓勵通過產權或特許經營權轉讓回收成本。積極探索快速響應+工程采購聯動模式（F+EPC）、不動產投資信托基金（REITs）、生態環境導向開發模式（EOD）等多種創新融資模式，提高城市建設項目的資金籌集效率與實施效果。
3.探索縣域內國資創投容錯機制，引導社會資本參與經濟活動
加強創業引導基金的設立與發展，通過政府資金杠桿作用，吸引更多社會資本、民間資本和境外資本參與，增強對新興產業和創業企業的支持。為支持科技創新，需制定配套措施，如延長基金存續期、實施差異化考核標準與靈活退出機制，明確不以國有資本保值增值為主要考核指標。對于國有天使投資基金和創業投資基金，應根據不同階段設置差異化投資期和退出期考核指標，全面評估基金運營效果。財政資金支持的專業孵化載體應重點考核其創業服務和孵化能力，避免以經營利潤為主要考核標準，從而促進創新和創業生態發展。
（五）以數字治理為關鍵提升縣域高水平治理能力
1.搭建縣域數字化治理平臺，提升基層社會治理效能
面優化縣域內城鄉政務服務流程，整合現有在線服務平臺，簡化服務步驟和審批程序，實現數字信息資源的普遍共享，提升公共服務效率。推動信息化與新型城鎮化深度融合，促進數據在不同層級、地域、部門及業務間的無縫對接與共享，實現“一件事一次辦”的便捷化服務體驗。建立“微治理”社會矛盾調處模式，借助大數據分析與人工智能技術協助社區完成沖突調解、利益平衡和法律咨詢等服務，跟蹤政策執行情況，提升決策透明度和民眾參與度。在自然災害頻發區域，建立數字化實時監控與智能預警快速反應機制，提高突發事件響應效率，降低潛在威脅。
2.構建縣域數字化網格體系，提升基層治理精細化水平
運用數字技術構建一體化網格，推動縣域全域網格化管理，制定并嚴格執行基層網格化服務管理實施方案。完善網格化管理運行機制，借助數字化工具實現全程覆蓋，綜合運用督辦、調度等手段，高效解決基層問題。強化社區網格員隊伍建設，鼓勵全民參與網格化工作，結合“網格+黨建”“網格+服務”“網格+巡查”等模式，確保社區服務直達居民，打通聯系和服務群眾的“最后一公里”。出臺數字化網格化管理和考核辦法，形成從發現、上報、處理、反饋到評估和問責的完整閉環鏈條。
3.完善縣域內數字化統籌體制機制，推動部門之間協調聯動
組織專業團隊開發和完善數字化信息平臺，聚焦基層治理痛點難點問題，建立跨部門協同機制和權責清晰的信息共享機制，推動數據共享與資源整合。依托大數據技術和網格化管理模式，構建縱向貫通縣、鄉、村三級，橫向連接相關部門的智慧化治理模式。加強與轄區各方力量合作，及時解決群眾急難愁盼問題。整合基礎數據和信息系統功能，推進線上線下資源和服務互聯互通。建立責任清單制度，明確縣、鄉、村三級信息平臺管理人員及其職責，確保信息平臺的日常維護、信息更新及協同處置工作有效開展，為基層治理提供有力支持。
作者簡介：賈晉，西南財經大學中國西部經濟研究院副院長、研究員，博士生導師；高遠卓，西南財經大學經濟學院講師。中國鄉村發現網轉自:《社會科學研究》2025年第03期
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