陳文勝等：中部縣域經濟發展的困局與突圍
——以湖南為例
湖南師范大學中國鄉村振興研究院課題組
編者按：縣域經濟是湖南高質量發展的關鍵支撐，卻面臨“大縣域、弱經濟”的突出矛盾。湖南師范大學中國鄉村振興研究院課題組陳文勝、謝宗藩等調研發現，湖南縣域經濟發展存在產業發展深陷“低端鎖定與同質競爭”雙重桎梏、就業市場呈現“總量不足與結構低端”雙重矛盾、居民收入面臨“增長乏力與城鄉分化”雙重挑戰、人口結構出現“青壯年外流與鄉村空心”雙重危機，其四大深層根源表現為縣城核心功能薄弱、產業布局缺乏統籌、城鄉公共服務不均、數字基建嚴重滯后。基于此提出“強縣城”戰略引領、省級統籌產業差異化布局、推動優質資源下沉、夯實物流與數字“雙輪驅動”基礎的對策建議。
縣域是推動城鄉融合發展的關鍵樞紐，也是實現鄉村全面振興的核心場域，在經濟社會發展中具有舉足輕重的地位。作為縣域經濟大省，湖南縣域面積占全省90%、常住人口占70%，但經濟總量占比僅為54%，呈現出“大縣域、弱經濟”的顯著特征。在當前經濟社會多重轉型疊加背景下，湖南縣域經濟發展面臨產業支撐不強、就業崗位不足、居民增收乏力、人口持續外流的突出困境。究其根源，在于縣城核心功能薄弱、產業結構失衡、增收機制不活、城鄉公共服務不均以及數字鴻溝明顯。破解這些發展難點，事關湖南經濟現代化的整體水平與未來成色。
一、湖南縣域經濟發展四大現實困境亟待突破
縣域經濟是湖南經濟的重要基石，其發展狀況直接關系到全省經濟的整體水平和現代化進程。然而，湖南當前縣域經濟面臨著產業結構、就業吸納、居民增收和人口結構等方面的多重挑戰，這些問題相互交織，制約著縣域經濟的進一步發展。
1.產業發展深陷“低端鎖定與同質競爭”雙重桎梏。湖南縣域產業多集中于資源初加工、傳統制造、低端代工等環節，技術含量與附加值雙低。大量中小企業受困于資金、技術、人才短板，突破“低端鎖定”乏力，向產業鏈價值鏈中高端邁進動力與能力不足。以農業為例，產業化水平偏低現象尤為突出，2024年湖南農產品加工產值與農業產值比為2.6:1，“谷帶殼賣、果帶皮賣、豬帶毛賣”的初級形態比較普遍，產業附加值亟待提升。此外，縣域間缺乏統籌規劃與有效協同，大量縣市競相發展簡單加工、初級農產品、低端文旅等相似業態，陷入低水平重復建設和同質化競爭泥潭。在招商引資過程中，政策內卷、土地低價競爭等現象頻發，進一步稀釋了有限的資源，擠壓了產業的合理利潤空間，抑制了創新活力，削弱了整體競爭力。
2.就業市場呈現“總量不足與結構低端”雙重矛盾。縣域就業呈現“低薪化、低端化”特征。受限于經濟體量較小和二、三產業發展不充分，特別是現代服務業與高新技術產業滯后，本地創造的就業崗位總量遠不能滿足需求，新增勞動力和返鄉人員就業壓力大。現有崗位多集中于勞動密集型、低技能領域（如傳統制造業普工、基礎服務業、季節性零工），技術含量低、薪酬不高、穩定性差。面向高校畢業生、專業技術人才、技能工匠的中高端崗位供給嚴重短缺，“有活沒人干”與“有人沒活干”的結構性矛盾并存，人才外流與低端崗位招工難現象交織。
3.居民收入面臨“增長乏力與城鄉分化”雙重挑戰。縣域收入呈現低水平增長態勢，遠低于城市收入水平增速，導致城鄉收入差距持續擴大，城鄉收入比仍處高位。2024年湖南城鄉居民人均可支配收入比為2.31，從具體縣域來看，除長沙縣、瀏陽市和寧鄉市等百強縣外，其余縣域與城市的收入差距呈擴大趨勢。以農業大縣衡陽縣為例，2024年該縣人均可支配收入35524元，而當年衡陽市蒸湘區為50710元，長沙市則為69658元，城鄉收入比遠超平均水平，偏遠縣域的差距顯然更大。農業比較效益低，抗風險能力弱制約經營性收入增長；土地、房屋等資產盤活困難，限制財產性收入；本地就業低端、外出就業困難，約束工資性收入。縣域缺乏強有力的新增長點支撐持續增收，內生動力匱乏。產業層次低導致整體工資水平不高；集體經濟薄弱、新型經營主體帶動能力有限制約農民增收；創新創業環境有待優化，居民通過創業、技術、管理等要素獲取更高收入的渠道不暢、機會不多。
4.人口結構出現“青壯年外流與鄉村空心”雙重危機。受限于本地就業機會少、收入低、發展前景有限及公共服務（尤其是教育醫療）差距，大量青壯年、高素質勞動力持續流向中心城市和發達地區。以岳陽平江縣為例，全縣城鄉勞動力48.12萬人，但縣外務工占比高達46.2%（其中省外15.23萬人，省內縣外6.98萬人）。青壯年人口大規模持續流失，導致縣域人口結構嚴重失衡，老齡化、少子化問題加速顯現，鄉村“空心化”現象使縣域面臨更為嚴峻的老齡化問題。至2023年末，全省60歲及以上人口占比22.24%，如常德安鄉縣60歲及以上人口占比為27.49%，高于全省平均5個百分點，形成“留守經濟”困境。人口外流加劇老齡化，更引發勞動力短缺、消費市場萎縮、社會治理成本上升、鄉村活力衰減等連鎖反應，形成“產業弱、就業難、收入低、人口流”的惡性循環，導致縣域持續“失血”和城鄉要素配置失衡。
二、制約湖南縣域經濟發展的四大深層根源
湖南縣域經濟發展面臨的突出困境，其根源在于縣城核心功能薄弱、產業布局失衡、城鄉二元壁壘制約以及數字基礎設施滯后等深層次結構性矛盾。這些問題相互交織、彼此強化，共同構成了制約縣域經濟發展的瓶頸。深入剖析其內在機理，是精準施策、從根本上破解縣域發展難題的關鍵前提。
1.縣城核心功能薄弱，難以發揮增長極輻射作用。縣城集聚效應偏弱是縣域經濟發展滯后的根源，多數縣城規模偏小、經濟體量有限，交通、能源、環保等基礎設施和教育、醫療、文化等公共服務配套水平不高，難以形成強大的要素集聚力和產業承載力。由于缺乏足夠的市場容量、完善的生產服務體系和優質的生活環境，對高端資本、技術、人才等要素的吸引力嚴重不足，難以有效承接產業轉移或孵化新興產業，制約了其作為縣域增長極的輻射帶動作用。2022年湖南省86個縣市中，GDP超過500億元的僅8個，不足100億元的達41個，占比47.7%，表明湖南縣域產業發展總體上呈現層次低、競爭力不強、集聚效益不優的特征。縣城產業承載力薄弱導致城鎮化進程緩慢，2024年，湖南城鎮化率為62.07%，但縣域城鎮化進程明顯低于全省平均水平，如汝城縣、中方縣及雙峰縣城鎮化率分別為49.81%、46.81%、43.92%，湘中、湘南、湘西地區的城鎮化率普遍低于全省平均水平。縣城的要素資源集聚能力弱，加劇人才資本外流。
2.產業布局缺乏統籌，特色優勢未能有效激活。縣域產業發展缺乏差異化定位，特別是規劃引導缺位導致部分縣域發展定位模糊，在產業發展上缺乏前瞻性的頂層設計和全域統籌規劃，盲目跟風發展“熱門”產業。如湘西地區有8縣同時布局文旅康養產業，但平均投資強度不足發達地區1/5。這導致區域內部及周邊縣域間產業布局高度雷同，陷入低水平重復建設和惡性競爭。同時，對本地獨特自然資源、文化資源、區位優勢挖掘轉化不足，未能有效形成核心競爭力強的特色產業。品牌培育、推廣和保護機制缺失，導致特色產業規模小、鏈條短、附加值低，市場辨識度和影響力弱，缺乏持久競爭力和溢價能力。
3.城鄉二元結構仍在，公共服務資源配置持續不均。城鄉分割的土地、戶籍、社會保障等制度性壁壘雖在改革中有所松動，但人才、資本等要素在城鄉間自由流動、高效配置仍面臨諸多障礙，制約了城鄉融合發展。特別是優質教育、醫療、文化資源過度集中于中心城市，如2024年湖南有89家三級醫院，長沙占34家，每萬人擁有0.52家，遠超全省平均水平，而湘西自治州僅有1家，部分縣甚至沒有三級醫院覆蓋。縣域公共服務在質量、可及性上存在明顯“鴻溝”，不僅降低居民生活品質，更是驅動人才外流的關鍵推力，削弱縣域發展人力資本基礎。
4.數字基建嚴重滯后，縣域淪為轉型“數字洼地”。?湖南省數字基建呈現顯著的空間非均衡特征，2024年數據顯示，省會長沙新建5G基站3149個，而懷化市僅1489個，縣域層面更存在“梯度衰減”現象。這種數字鴻溝表現為三重落差：網絡覆蓋不足，偏遠鄉鎮仍存在“數字盲區”；技術應用滯后，縣域物聯網設備密度和工業互聯網平臺覆蓋率遠低于城市；要素流動梗阻，數據中心利用率偏低。這導致縣域產業數字化轉型陷入“三低”困境：農業數字化淺表化，智能灌溉設備應用率低；制造業智能化遲緩，設備數控化率不足；服務業在線化水平低，政務服務“一網通辦”推進緩慢。數字基建滯后嚴重制約了縣域經濟發展動能轉換，使傳統產業轉型乏力，公共服務數字化水平低下，數據要素價值難以釋放，最終導致縣域在新一輪數字經濟發展中處于明顯劣勢地位，深陷“數字洼地”困境。
三、破解湖南縣域經濟發展困境的對策建議
針對縣域經濟發展面臨的核心難題，需從強化縣城核心地位、優化產業布局、均衡資源配置、夯實基建支撐四方面發力，推動縣域經濟實現高質量發展。
1.實施“強縣城”戰略，強化核心載體引領作用。實施“強縣城”戰略，提升綜合承載與輻射能力。其一，夯實基礎平臺，完善縣城“九通一平”基礎設施與智慧化管理體系，強化縣城作為產業平臺的支撐力。其二，構建創新生態，在縣城設立區域性創新中心，提供技術轉化、工業設計等專業化生產性服務，吸引產業鏈關鍵環節企業集聚。其三，優化空間格局，以“一核多極”為導向，科學劃定縣城增長邊界，明確產業、居住、生態空間比例結構；構建“縣城—中心鎮—村”高效交通網；引導鄉鎮特色產業向縣城研發、營銷環節聚集，形成“核心牽引、多點支撐”發展格局。
2.省級統籌產業布局，構建差異化發展格局。為避免同質化發展，需強化省級層面法律頂層設計與分類指導。制定《湖南省縣域特色產業發展規劃》，按區域稟賦將全省縣域劃分為先進制造、現代農業、文旅康養等類型，推動長株潭周邊發展智能制造、洞庭湖地區聚焦農產品精深加工、大湘西發展文旅康養，形成差異化發展格局。建立“產業圖譜+負面清單”管理機制，明確“一縣一主導、一園一特色”定位，實施“一縣一特”工程，每個縣市重點培育1-2個特色產業，實現差異化發展。設立省級縣域品牌發展基金，整合“湘農名品”等資源，打造安化黑茶等地理標志產品，集中培育3-5個全國知名的縣域特色產業集群，提升市場競爭力和品牌溢價能力。
3.推動優質資源下沉，破解城鄉公共服務失衡。推動優質教育、醫療資源向縣城下沉。教育領域建立“城市帶縣城”幫扶模式，推動長沙、株洲等優質中小學在周邊縣城設分校，通過“學科走教”“銀齡講學計劃”“特崗教師提質工程”，促進骨干教師和優秀人才向縣域流動，同時依托“智慧教育云平臺”實現“專遞課堂”“名師課堂”縣域中小學全覆蓋，以數字賦能縮小城鄉教育差距。醫療領域開展“三甲醫院對口幫扶縣級醫院”行動，參照湘雅醫院幫扶桑植模式建設縣域醫療次中心，提升急危重癥救治能力，同步搭建縣域醫共體信息平臺，實現檢驗檢查結果互認，降低群眾就醫成本，推動優質醫療資源下沉縣域。
4.夯實“雙輪驅動”基礎，破除轉型發展瓶頸。強化以縣城為樞紐的物流與數字基建的“雙輪驅動”。物流體系方面，以縣城為核心建設物流集散中心，推廣“產地倉+冷鏈專線+社區直配”等模式，構建高效物流網絡以降低農產品損耗；整合郵政、快遞、客運資源，實現縣、鄉、村三級物流節點全覆蓋；建設縣域智慧物流大數據平臺，推廣“5G+物聯網”技術應用，打造智能物流示范園。數字基建方面，制定實施省級縣域數字基礎設施建設行動計劃，明確建設目標、主要任務、財政投入及保障措施，加快推進網絡、算力、新技術、智能終端、融合基礎設施等建設，構建高效智能的數字基礎設施體系，全面提升縣域數字能級。
（湖南師范大學中國鄉村振興研究院：陳文勝、謝宗藩、張寧）
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