——基于云浮市云安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革調(diào)查與思考
編者注：當(dāng)下，共同締造正在向縱深發(fā)展，主要是體制機制創(chuàng)新。早在10多年前，廣東云浮便開啟了這一探索歷程，產(chǎn)出了一批具有可學(xué)習(xí)、可復(fù)制、可推廣的制度產(chǎn)品。我們團隊全程參與了云浮探索。因應(yīng)實踐需要，我們陸續(xù)刊發(fā)云浮探索案例。
《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見》指出：“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)治理中要加強‘簡政放權(quán)’和為民服務(wù)等能力建設(shè)。”湖北省第十二次黨代會中提出：“要構(gòu)建統(tǒng)籌縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的三級服務(wù)體系，健全服務(wù)“三農(nóng)”的政務(wù)服務(wù)體系，推動市縣行政審批、公共服務(wù)和社會管理等平臺向鎮(zhèn)村延伸，以縣域為基本單元，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，引導(dǎo)更多資源、資金、人才向基層傾斜、向農(nóng)村覆蓋，提升農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)水平。”這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極轉(zhuǎn)變職能，增強服務(wù)群眾的條件、能力和質(zhì)量。然而，在現(xiàn)實中傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往由于“責(zé)大權(quán)小”制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)施政能力與效果，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入“沒權(quán)辦事、沒錢辦事和沒人辦事”的窘境。為改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展困境，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，云浮市云安縣在2010年開啟了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的探索。以“配強、重責(zé)、放權(quán)”為原則，大力推行以“權(quán)力下放”為核心的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革。通過下放事權(quán)、財權(quán)與人事權(quán)等“三大權(quán)力”，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理權(quán)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權(quán)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)，努力破解“職權(quán)不對稱，權(quán)責(zé)不明晰”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，變“向上相對應(yīng)”為“向下相適應(yīng)”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)突破“事權(quán)、事財與人事不對等”以及“上面千條線、下面一根針”的傳統(tǒng)治理困境提供了有益探索。
一、云安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的做法
云安縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革主要體現(xiàn)在兩個方面：一是鎮(zhèn)級大部制改革，二是簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革。兩者分別從組織結(jié)構(gòu)和功能職責(zé)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)調(diào)整的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)改革也緊隨其后。
（一）簡政：機構(gòu)整合
云安縣以鎮(zhèn)級大部改革為契機，積極為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)放能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會建設(shè)與社會服務(wù)的能力。主要做法就是通過整合傳統(tǒng)“七站八所”資源，組建成新的黨政辦、農(nóng)經(jīng)辦、宜居辦、綜治信訪維穩(wěn)中心、社會事務(wù)服務(wù)中心等“三辦兩中心”，以此集中辦理不同方面的問題。
1.黨政辦：集中解決組織建設(shè)問題。黨政辦主要負責(zé)黨的建設(shè)、廉政建設(shè)、宣傳文化、組織協(xié)調(diào)等職責(zé)，統(tǒng)籌推進各項工作。2010年，該縣黨政辦創(chuàng)新設(shè)立“兩代表一委員”工作站，作為轄區(qū)各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員履行職責(zé)、聯(lián)系群眾的工作平臺，使其作用發(fā)揮常規(guī)化、有效化。
2.宜居辦：集中解決環(huán)境建設(shè)問題。宜居辦主任由鎮(zhèn)班子成員兼任，主要負責(zé)村鎮(zhèn)規(guī)劃、綠道建設(shè)、舊村改造、環(huán)境整治、生態(tài)保護、沼氣建設(shè)等“六大職責(zé)”，全面推進鄉(xiāng)村建設(shè)。
3.農(nóng)經(jīng)辦：集中解決農(nóng)民增收問題。農(nóng)經(jīng)辦整合農(nóng)業(yè)、水利、國土等涉農(nóng)站所資源和專業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社等經(jīng)濟組織資源，設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、農(nóng)村勞動力服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，作為政府優(yōu)化“三農(nóng)”服務(wù)的工作平臺。
4.綜治信訪維穩(wěn)中心：集中解決社會管理問題。綜治信訪維穩(wěn)中心整合鎮(zhèn)司法所、信訪、綜治等資源，主要負責(zé)法制宣傳、矛盾排查、糾紛調(diào)處、接待來訪、應(yīng)急處置、治安防控、司法建設(shè)等工作。
5.社會事務(wù)服務(wù)中心：集中解決民生問題。社會事務(wù)服務(wù)中心主要職能是行政服務(wù)、社會保障、計劃生育、教育衛(wèi)生、合作醫(yī)療、基礎(chǔ)建設(shè)等。以建立“一校兩院三保障四工程”公共服務(wù)體系，以解決群眾最關(guān)心、最直接的民生問題為主要工作。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)整合并非“只減不增”。在某些方面，特別是公共服務(wù)領(lǐng)域，一系列新的社會服務(wù)機構(gòu)也應(yīng)運而生。如通過設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、勞動力服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心等“三大服務(wù)中心”，使土地流轉(zhuǎn)、就業(yè)培訓(xùn)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)等有了專業(yè)的服務(wù)機構(gòu)。又通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建“農(nóng)村環(huán)衛(wèi)服務(wù)隊”，由農(nóng)村環(huán)衛(wèi)服務(wù)隊安排專人每天開垃圾車到各村轉(zhuǎn)運垃圾，以此解決農(nóng)村生活垃圾無人管、無人處理的問題。
（二）放權(quán)：配強增量
云安縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制改革過程中，通過“權(quán)力下放”的方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行“配強、放權(quán)”，以此給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注入“增量”。在實行鎮(zhèn)級大部制的基礎(chǔ)上，簡政放權(quán)，實行鎮(zhèn)級三權(quán)擴張。
1.下放事權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有權(quán)辦事”。一是行政執(zhí)法權(quán)。云安縣針對相對集中的行政處罰情況，將擅自開墾林地的行政處罰權(quán)、縱火燒山范圍在10到50畝之間的行政處罰權(quán)等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作較為密切、與群眾利益息息相關(guān)的行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，以便及時發(fā)現(xiàn)、及時處置，提高行政處罰效率。二是行政審批權(quán)。云安縣將1.5方以下的林業(yè)砍伐審批權(quán)、宅基地報批初審權(quán)、投資千萬元以下企業(yè)項目審批權(quán)等審批程序比較繁瑣、涉及多個部門的行政審批權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，有效縮減辦事流程，降低辦事成本，提高辦事效率，方便群眾辦事，踐行為群眾服務(wù)的宗旨，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。三是公共事務(wù)管理權(quán)。云安縣將小二型水庫防限水位與山塘安全蓄水位等公共事務(wù)管理權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理轄區(qū)公共事務(wù)的權(quán)限，將上級政府“管不了，管不好”的公共事務(wù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的層級優(yōu)勢，貼近人民群眾實際需要，解民困、排民憂，有效管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)。
2.下放財權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有錢辦事”。一是分稅權(quán)。云安縣鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政緊張的現(xiàn)狀，從下放財權(quán)入手，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分稅，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)商業(yè)稅、增值稅、資源稅等以稅收返還的方式注入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之中，同時將稅收增量部分以稅收獎勵的形式納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體系。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)得到有力強化，稅收權(quán)構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)的基礎(chǔ)，發(fā)揮了穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)的突出作用，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的有效供給，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分利用財稅收入為民辦事，不斷提升基層公共服務(wù)質(zhì)量與水平。二是享財權(quán)。云安縣在下放或者委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的職權(quán)中，明確指出在縣職能部門下放或委托的職權(quán)范圍內(nèi)，可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使職權(quán)而依法征收的行政處罰經(jīng)費，由縣財政按一定比例返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做到權(quán)責(zé)利相一致。縣職能部門給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的收費分成權(quán)，具體的返還比例根據(jù)各職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂的委托協(xié)議來確定，前提是行政處罰必須依法依規(guī)，符合法定程序，并且在下放和委托的權(quán)限內(nèi)，嚴格規(guī)范下放或委托的行政處罰收費權(quán)。三是給糖權(quán)。云安縣創(chuàng)新“給糖理論”，轉(zhuǎn)變過去“給糖的人不管事，管事的人不給糖”的傳統(tǒng)思維，改變部門資金下?lián)芊绞剑瑢⒖h直部門扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類幫扶資金，先劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，再劃撥給扶持對象，并由縣強化資金監(jiān)督，真正實現(xiàn)對財政資金的追蹤問效。
3.下放人事權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有人辦事”。一是人事推薦權(quán)。云安縣立足鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子副職的推薦權(quán)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子副職享有推薦權(quán)。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部經(jīng)過無記名投票，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委啟動的人事推薦權(quán)，實現(xiàn)人才的合理任職，創(chuàng)造“人盡其才”的用人格局。二是人事建議權(quán)。云安縣為了建立能上能下、人才合理流動的人事制度，把調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員的建議權(quán)一并賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員擁有建議權(quán)，打破以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事調(diào)整聽命于上級領(lǐng)導(dǎo)、沒有人事調(diào)整主動性的困境。在下放人事建議權(quán)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠有效實現(xiàn)人才整合與優(yōu)化人力資源配置，卓有成效地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事工作，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度。三是人事問責(zé)處理權(quán)。云安縣將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部問責(zé)的處理權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的失職瀆職行為和違規(guī)違紀行為進行問責(zé)處理，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事的獎優(yōu)罰劣機制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度的剛性化，在確定積極性激勵的人事獎勵制度后，設(shè)置消極性激勵的人事處罰制度安排，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事制度體系。
總體來說，云安縣通過強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，進一步地擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，以權(quán)力生成動力，進而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有更多的主動性和積極性，創(chuàng)造性地解決了縣鄉(xiāng)之間的權(quán)力糾紛問題，進一步明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在基層治理中的地位。
（三）賦能：服務(wù)下沉
機構(gòu)調(diào)整與整合，使原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源得到優(yōu)化利用，是一種“存量”改革。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的“存量”資源是極為有限的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)能“向下”設(shè)立，卻不一定有“能力”向下提供服務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需縣市政府的“還權(quán)賦能”。在強化社會服務(wù)過程中，云浮還特別注重將政府提供的社會服務(wù)制度化、常態(tài)化，以此提升社會服務(wù)的質(zhì)量與效率。
1.建立社情研判機制，將矛盾化解在基層。云安縣在應(yīng)對農(nóng)村穩(wěn)定問題時通過以“社情研判機制”為核心的體制機制創(chuàng)新，變事后處理為事前防控與及時化解，將矛盾化解在基層，為基層構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。一是三級聯(lián)動，構(gòu)筑“村疏導(dǎo)、鎮(zhèn)調(diào)處、縣督導(dǎo)”綜治網(wǎng)絡(luò)，從而使基層矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素能夠得到及時排查、化解。二是把鎮(zhèn)中心作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)常設(shè)機構(gòu)，并逐步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理事權(quán)、財權(quán)和人事權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有所作為。三是建立“日排查、周研判、月考核”的運作體系。以“日排查”來及時把握工作主動權(quán)；以“周研判”診治疑難雜癥，從而對癥下藥；以“月考核”兌現(xiàn)激勵政策。
2.建立農(nóng)情研判機制，推動農(nóng)民增產(chǎn)增收。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部制改革的基礎(chǔ)上，云安縣在農(nóng)經(jīng)辦創(chuàng)新設(shè)立了“農(nóng)情研判室”，由“農(nóng)情研判室”統(tǒng)攬農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、農(nóng)村勞動力服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，有針對性地對土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村勞動力培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、維權(quán)及相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動提供服務(wù)，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收。一是建立“農(nóng)情月記”制度。鎮(zhèn)級“三個服務(wù)中心”每月根據(jù)匯總而來的調(diào)研材料，及時發(fā)布種植業(yè)生產(chǎn)政策、技術(shù)措施、動態(tài)等相關(guān)信息。二是建立“季度研判”制度。即以鎮(zhèn)為單位，縣、鎮(zhèn)、村三級領(lǐng)導(dǎo)按季分析研究農(nóng)民增收形勢，并針對存在問題提出解決辦法。三是建立“年度考核”制度。每年對各鎮(zhèn)促進農(nóng)民增收的工作制度、工作措施和工作成效等進行考核檢查。
3.建立“代表聯(lián)絡(luò)機制”，提高干部服務(wù)能力。云安縣在農(nóng)村綜合體制改革過程中，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起“兩代表一委員”（即黨代表、人大代表、政協(xié)委員）工作站，讓干部、代表、委員下得去且坐得住，在制度長效性方面做出了有益探索。一是聯(lián)系服務(wù)制度。由“兩代表一委員”工作站印發(fā)“兩代表一委員”聯(lián)絡(luò)卡，公布人員基本情況和聯(lián)系方式，方便基層群眾通過電話、來訪、預(yù)約接待、登門走訪等方式反映意見和建議。二是收集反饋制度。由“兩代表一委員”每月走訪群眾，收集群眾意見并通過工作站向鎮(zhèn)黨委、政府反饋。設(shè)立每周二為“民情接待日”，由“兩代表一委員”輪流駐站接待群眾，對群眾反映的問題，能現(xiàn)場解答的現(xiàn)場解答，不能現(xiàn)場解答的通過工作站交由相關(guān)部門辦理并跟蹤落實。三是工作公開制度。將“兩代表一委員”活動的時間、地點、內(nèi)容以及群眾反映問題的調(diào)處情況及時告知群眾。四是調(diào)研制度。對事關(guān)全鎮(zhèn)改革發(fā)展穩(wěn)定的重大事項和群眾關(guān)心的熱點、難點問題開展調(diào)研、視察、評議等活動。
4.建立“新型考核機制”，推動政府職能轉(zhuǎn)變。云安縣大力推進考核制度改革，形成了“不以GDP大小論英雄、只以功能發(fā)揮好壞論成敗”的考核氛圍，強化了政府社會建設(shè)職能。一是創(chuàng)新考核主體。在傳統(tǒng)的考核方式下，上級領(lǐng)導(dǎo)和組織部門作為考核主體，掌握著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷大權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難免只注重迎合上級政府要求而忽視群眾意愿和呼聲。云安縣在綜合改革過程中，把“群眾滿意度評價”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核的重要依據(jù)，使民意得到發(fā)揮。二是創(chuàng)新考核標準，長期以來存在的“以GDP大小論英雄”的政績考核標準，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只注重招商引資，忽視了為農(nóng)村提供公共服務(wù)。云安縣按照“功能發(fā)揮好、考核得分高”的原則，在考核標準上更加注重與各鎮(zhèn)實際結(jié)合，與“主體功能區(qū)”發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，避免“一刀切”。如優(yōu)先開發(fā)區(qū)重點考核經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排等指標，生態(tài)發(fā)展區(qū)側(cè)重考核基本公共服務(wù)、社會管理、生態(tài)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定等。又如工業(yè)總產(chǎn)值這個考核項目，在優(yōu)先發(fā)展區(qū)中所占考核權(quán)重達到總分的12%，而在保護和開發(fā)示范區(qū)則只占總分的2％。
二、云安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成效
（一）有效整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源，上下互動暢通
2010年黨政辦設(shè)立“兩代表一委員”工作站，共印發(fā)“兩代表一委員”聯(lián)絡(luò)卡1560張；走訪群眾7230人，接訪收集意見1759條，調(diào)處基層矛盾糾紛23宗；組織開展調(diào)研、視察、評議活動11次，完成653項決策前意見收集；通過收集群眾意見參與決策重大事項56個，呈交書面報告83個，向地方黨委建言獻策29條。如今老百姓只需將意見反饋給“兩代表一委員”，而不需“進衙門”“找干部”。在更深層次意義上，則是通過強化“兩代表一委員”的功能，使國家權(quán)力借助“兩代表一委員”這一活的載體來“進村入戶”，解決農(nóng)民的疑難雜事，強化政府的社會服務(wù)職能。
（二）有效提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的施政能力，農(nóng)民得到實惠
2010年，云安縣30多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員憑借優(yōu)秀的工作成績，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的推薦之下，走上了鎮(zhèn)班子領(lǐng)導(dǎo)崗位；有16人經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委啟動干部調(diào)整建議權(quán)調(diào)到了合適的崗位上。南盛鎮(zhèn)黨委書記說：“以前派出所、變電所等垂直機構(gòu)的人，我們都派不動，現(xiàn)在有了人事問責(zé)處理權(quán)，鎮(zhèn)干部說話有分量多了。手頭上有實權(quán)了，能為群眾辦些事情了”。
（三）有效夯實了基層治理的基礎(chǔ)，資金得到保障
通過縣級統(tǒng)籌財政以及稅收等渠道對鎮(zhèn)村兩級予以資金支持，確保“費隨事走”，為農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)提供財政保障。2010年云安縣共撥款4.2億元投向農(nóng)村事業(yè)，不斷激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升民生福祉的積極性。2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以稅收共享形式增加財政收入達973萬元，是上年的2.5倍；同年征收社會撫養(yǎng)費625萬元，比2009年的213萬元增加412萬，增長193.43%；并且，縣財政和部門直撥資金達2180萬元，比2009年增加1353萬元，增長163.6%。
（四）有效豐富了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給，政府職能轉(zhuǎn)變
推動政府職能轉(zhuǎn)變，完善社會服務(wù)是加強和創(chuàng)新基層社會管理的重要內(nèi)容。云安縣堅持以提供基本公共服務(wù)為著力點，不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會服務(wù)體系，解決人民群眾關(guān)心的利益問題，讓公共服務(wù)延伸到最基層，惠及全縣人民。如農(nóng)情研判機制，其實質(zhì)就是整合縣鄉(xiāng)政府資源，為農(nóng)民的農(nóng)業(yè)發(fā)展“把脈”，從而為農(nóng)民增收保駕護航。2009年，該縣南盛鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨“早旱病蟲多，水果掛果少，養(yǎng)殖趨勢好，蠶桑價格高，腐竹原料貴，勞務(wù)有工無人做、有人無工做”的農(nóng)情狀況，縣鎮(zhèn)村三級共同研判，科學(xué)提出“環(huán)境不足科技補；經(jīng)營不足勞務(wù)補；減負減災(zāi)保增收”的應(yīng)對思路，并在技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)情監(jiān)測、職能培訓(xùn)等方面擬定了十項應(yīng)對措施，使農(nóng)民“減產(chǎn)不減收”。
（五）有效提升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理成效，發(fā)展理念轉(zhuǎn)變
通過實施考核制度改革，扭轉(zhuǎn)了長期存在的“眼睛向上”、“GDP至上”政績觀，塑造了“上下互動”的評議氛圍，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由“業(yè)務(wù)員”回歸到“公務(wù)員”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以潛心研究本地的長遠發(fā)展問題，將工作重心轉(zhuǎn)移到服務(wù)民生、加強社會建設(shè)、優(yōu)化公共服務(wù)上來。如在2010年年終考核中，屬“開發(fā)與重點保護并重示范區(qū)”的高村鎮(zhèn)憑借“零上訪”，在“維穩(wěn)”考核項上獲得滿分，加之生態(tài)保護成效顯著，最終使綜合得分位居首位。而經(jīng)濟發(fā)展水平全縣第一的六都鎮(zhèn)則因上訪問題失分較多，位列第二。
總體而言，云安縣通過實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，有效破解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“職權(quán)不對稱、權(quán)責(zé)不明晰”的施政難題，轉(zhuǎn)變了政府職能，使地方政府更加注重社會建設(shè)，社會服務(wù)得到有效改善，農(nóng)民得到實惠。云浮市以云安縣為改革試點，在全市推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的經(jīng)驗做法，實現(xiàn)了經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)雙豐收。2010年，群眾信訪數(shù)量較2009年下降29.5%，農(nóng)村治安案件下降30.8%，全市未發(fā)生嚴重群體性事件。同時，經(jīng)濟增長率達到15.41%，農(nóng)民人均純收入增長率達到22.8%。
三、云安縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的啟示
云安縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革探索，創(chuàng)新了基層治理機制，提高了公共服務(wù)供給能力，改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理效能，為其他基層政府實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革提供了一些有益啟示。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革重點在政府
加強農(nóng)村社會管理和服務(wù)，推動鄉(xiāng)村振興事業(yè)發(fā)展，主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率和降低機構(gòu)運作成本，將更多的人力物力集中到農(nóng)村建設(shè)方面，農(nóng)村才能得到發(fā)展，農(nóng)民才能得到實惠。實施簡政放權(quán)，既降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行成本，又能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要精力放在鄉(xiāng)村振興事業(yè)上，專注于提升為農(nóng)民提供公共服務(wù)的能力，切實提高農(nóng)民的生活水平，改善民生。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)差距還很大，農(nóng)民對各項公共服務(wù)的需求日益增加，農(nóng)村因其環(huán)境局限性對政府的依賴度還很高，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高治理和服務(wù)能力提出了更高要求。各級政府只有重心下移、關(guān)口前移，將人力、物力、財力投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做好農(nóng)村治理和服務(wù)工作，才能縮短城鄉(xiāng)發(fā)展差距，全面推進鄉(xiāng)村振興。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革落實在服務(wù)
轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，就是要變“以管理為主”為“以服務(wù)為主”，提供給群眾所需的公共服務(wù)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)和社會工作服務(wù)，是改善民生和推動農(nóng)民有序參與民主管理的有效途徑，能促進基層干部與農(nóng)民的“上下互動”，使得農(nóng)民的需求得到及時回應(yīng)和滿足，以此來增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信，使得政令暢通，達到政通人和的治理效果。基層政府只有始終堅持“以人為本、服務(wù)優(yōu)先”的社會管理理念，想方設(shè)法為人民群眾提供全面、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，以服務(wù)體現(xiàn)管理，以服務(wù)促進管理，以服務(wù)深化管理，才能真正獲得人民群眾的認可。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革保障在制度
有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是一項事關(guān)長遠的基礎(chǔ)工程。實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)改革，必須以體制機制創(chuàng)新為保障，實現(xiàn)公共服務(wù)的常態(tài)化、系統(tǒng)化、機制化。只有建立健全相關(guān)制度，特別是不斷創(chuàng)新政績考核機制、財稅分享機制等，才能有效推動和保障公共服務(wù)的實現(xiàn)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平。
（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革基礎(chǔ)在群眾
群眾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)的對象，也是社會管理的主體。加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，必須尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，努力提高人民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督以及社會參與的意識和能力。只有充分尊重人民主體地位，切實發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，積極引導(dǎo)人民群眾有序參與、充分參與、高效參與，以決策共謀集中民智、以發(fā)展共建凝聚民力、以合作共管匯集民意、以成果共享順應(yīng)民心，才能形成政府和群眾之間的良性互動，不斷提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和服務(wù)水平。
(作者任路系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院副教授，博士生導(dǎo)師，湖北省政治學(xué)會副秘書長；程娜系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院碩士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田野政治學(xué) 微信公眾號)
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