摘要：城鄉融合發展內在蘊含實現共同富裕的價值目標，縣域富民產業為以城鄉融合促進 共同富裕提供了重要載體。縣域富民產業根植于縣域，以富民為價值取向，立足要素稟賦結構形成比較優勢，基于城鄉組織配置生產要素，通過產業跨界融合實現多業態創新發展?？h城富民產業發展主要受制度供給和政策創新、城鄉要素創新性配置、現代技術創新賦能、市場需求牽引等因素共同作用影響。縣域富民產業發展整體層次和水平不高，區域間發展不平衡，在發展體制機制、產業科技創新能力、要素保障能力、帶動效益與帶動能力等方面存在短板。要將縣域富民產業培育融入產業轉型升級整體進程和縣域經濟發展全過程來謀劃推進，堅持分類施策，加強制度供給，強化技術賦能，提升平臺載體，強化利益聯結，因地制宜發展壯大各具特色的縣域富民產業。
關鍵詞：城鄉融合發展；縣域富民產業；縣域經濟；產業轉型升級
城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，是解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分問題的重要路徑，內在蘊含實現共同富裕的價值目標?？h域富民產業是以共同富裕為價值取向的共富產業，既是城鄉融合發展的重要內容，又為通過城鄉融合促進實現共同富裕目標提供了重要載體。黨的二十屆三中全會提出：“壯大縣域富民產業，構建多元化食物供給體系，培育鄉村新產業新業態?！标P于縣域富民產業，習近平總書記強調：“要發展比較優勢明顯、帶 動能力強、就業容量大的縣域富民產業，多措并舉促進農民工穩崗就業，挖掘經營增收和務工增收潛力?！边@為我們闡明了縣域富民產業的基本特征與目標要求。富民產業這一概念，最初主要應用于鄉村層面。2019年６月，國務院發布《關于促進鄉村產業振興的指導意見》，其中將鄉村產業定義為“根植于縣域，以農業農村資源為依托，以農民為主體，以農村一二三產業融合發展為路徑，地域特色鮮明、創新創業活躍、業態類型豐富、利益聯結緊密，是提升農業、繁榮農村、富裕農民的產業”。2020年中央一號文件提出“發展富民鄉村產業”，并將其作為促進農民持續增收的重要任務，突出了鄉村產業的富民導向。2021年中央農村工作會議進一步指出，要聚焦產業促進鄉村發展，深入推進農村一二三產業融合，大力發展縣域富民產業。這是中央文件首次提及“縣域富民產業”，同時還明確了通過產業融合來促進縣域富民產業發展的路徑。隨后，2022年和2023年中央一號文件相繼強調培育壯大縣域富民產業、大力發展縣域富民產業。
從富民產業概念的發展過程看，盡管其場域由鄉村擴大至縣域，但以鄉村產業為主體、以帶動農民增收致富為主要旨向的核心要義沒有變。近年來，縣域富民產業之所以成為政策熱頻詞，除了其對推動城鄉融合發展、促進農民就業增收的重要價值，也有其理論依據和現實 依據。從理論上而言，縣域是我國城鄉經濟的接點、紐帶和載體，縣域經濟涵蓋了生產、流通、交換、分配等各個環節，以及一二三產業各個部門。在發展縣域富民產業過程中，能夠通過綜合配置城鄉要素資源、融合發展三次產業，進而形成規模經濟和協同效應。從實踐看，隨著我國城鄉二元結構的逐步破除以及城鄉融合發展的深入推進，縣域富民產業發展的時空條件發生重要變化，其發展所需要的制度、技術、市場等條件不斷改善，比如，要素在城鄉之間雙向流動，城鄉經濟循環堵點的逐步打通，為縣域富民產業發展創造了條件。同時，信息技術、交通技術的發展，改變了時空距離，使過去中西部一些地處偏遠的縣城，能夠依托數字化等手段，拓展產品銷售渠道，融入全國甚至全球產業分工網絡，發展壯大縣域富民產業。此外，隨著城鄉居民收入增長和消費水平提升，個性化、多樣化、品質化需求增長，為一些縣域發展“土特產”提供了契機。
盡管如此，從全國整體情況看，我國縣域富民產業發展不充分、區域間發展不平衡也是客觀現實，縣域富民產業的普遍發展和壯大也不是一朝一夕能夠實現的。盡管一些地區縣域富民產業得到較快發展，但并不能由此忽視多數縣域富民產業發展滯后、轉型升級依然面臨較多困難的現實。對待縣域富民產業，必須結合我國產業轉型升級整體進程和縣域經濟發展歷史過程，融入整個現代化產業體系建設去認識和把握，需要保持歷史耐心。那么，縣域富民產 業究竟有哪些不同于其他產業的特征？如何才能避免縣域富民產業發展“離農化”“脫農化”，讓農民能夠更多分享到產業增值收益？在城鄉融合發展進程中，如何發展壯大縣域富民產業？本文圍繞上述問題，基于對縣域富民產業內涵和特征的理解，構建一個縣域富民產業發展驅動機制框架，分析我國縣域富民產業發展過程中存在的普遍問題，并提出培育縣域富民產業的主要路徑。
二、縣域富民產業的內涵與特征
縣域富民產業是一個極具中國特色的概念，有著豐富的內涵。關于縣域富民產業，已有研究主要從地域特色性和產業帶動能力兩個維度給出了不同的定義。付偉認為縣域富民產業指的是充分依托縣域的優勢資源，延長既有產業鏈和價值鏈，在縣域內形成的參與度廣、帶動能力強、城鄉融合、一二三產融合的產業體系，或者說是帶動縣域產業發展和鄉村振興的產業發展模式。高強等認為縣域富民產業主要是指依托縣域資源稟賦和特色優勢，通過縱向延長產業鏈條、橫向拓展產業形態、交叉提升產業價值鏈，實現集聚化、專業化、集約化、標準化，進而在縣域內形成的內涵豐富、類型多樣、功能多元的鄉村產業體系。高帆認為縣域富民產業是分布在縣域，能夠充分利用本地稟賦條件，具有突出的產業集群效應和就業創造效應，從而能夠顯著推動縣域居民特別是農村居民收入增長的產業。莊天慧等認為縣域富民產業是指根植于縣域，能夠充分發揮地方資源優勢，具有高層次產業競爭優勢和完善的利益聯結機制，能夠持續顯著促進農民收入增長、縮小城鄉收入分配差距的現代化產業集群。結合已有的研究，本文認為，縣域富民產業是根植于縣域，依托縣域資源稟賦和特色優勢，以農村三產融合、承接產業轉移、城鄉要素創新性配置為路徑，地域特色鮮明、比較優勢明顯，具有突出的就業創造效應和增收促進效應，能夠廣泛帶動縣域城鄉居民特別是農村居民增收致富的各種產業形態的總稱。
縣域富民產業具有一般產業的共同特征，但在空間布局、產業形態、價值導向等方面又有其特殊性，主要體現在以下方面：
（一）發展基礎：立足資源條件和要素稟賦結構形成比較優勢
縣域富民產業根植于縣域，往往與當地的自然資源、人文資源、氣候條件、地理區位等緊密關聯。通過綜合利用和系統開發，將資源、區位、交通等優勢轉化為競爭優勢，使縣域富民產業更具競爭力和辨識度，因此縣域富民產業與生俱來就具有區域性特征和結構性特色。從實踐看，一些縣域富民產業發展比較好的地區，其產業結構與資源要素稟賦結構的一致性往往也比較高，二者呈現互為促進的良性態勢。相反，有的地方脫離本地資源稟賦條件，盲目跟風發展新產業新業態，一味追求形式上的“高大上”，到頭來往往“水土不服”，最終“曇花一現”。不可否認，實踐中部分縣域富民產業確實存在“無中生有”，看上去與當地的區位、交通、資源等稟賦關系不是很緊密，但在發展壯大過程中依然與縣域存在千絲萬縷的關系。大部分縣域富民產業的形成和迭代路徑仍是“有中生優”“優中做強”，與本地稟賦條件具有契合性，是縣域富民產業發展的獨特優勢所在，也決定了其在現代化產業體系建設中不可或缺的地位。
（二）空間布局：基于城鄉分工互補關系和經濟循環實現融合發展
城鎮與農村是人類生產生活的兩大空間載體，各自有其不可替代的重要功能?？h域涵蓋縣城、集鎮、村落等多層次空間載體，兼有農業與非農產業，縣域富民產業是基于城鄉分工互補關系和經濟循環而形成的。城鎮和鄉村產業在縣域相互滲透和交叉重組，帶動生產要素在縣域集成整合、優化配置，進而形成城鄉聯動的產業體系。基于城鄉空間而形成的縣域富民產業，將城市經濟和鄉村經濟的優勢結合起來，形成自身獨特的發展優勢?？h域富民產業不局限于鄉村地區，而是涵蓋了整個縣域，既可以承接大城市產業轉移、知識溢出和技術擴散，又能在城鄉更大的空間范圍內組織配置生產要素，在更深程度上把生產和消費有機聯系起來，并通過橫向和縱向的產業關聯形成產業集群。為此，縣域富民產業在空間分布、經營組織形式等方面有其獨特性。從空間布局看，縣域富民產業在分布上可以是縣城的產業園或產業集聚區，也可以在中心鎮、中心村等城鄉接點，或者產業鏈的不同環節，在縣鎮村之間進行分布。從組織形式看，縣域富民產業的經營組織形式是多樣化的，既有以龍頭企業、中小微企業等為主體的企業組織形式，也有鄉村作坊、家庭農場（工場）、農民合作社等傳統組織形式，還有這兩種組織形式的聯合體。
（三）產業形態：通過縣域三次產業融合實現多業態創新發展
與縣域其他產業相比，縣域富民產業具有產業跨界融合、經營主體融通等特征。一方面， 產業跨界融合發展。除了一些通過產業承接轉移圍繞大中城市主導產業形成的縣域關聯配 套產業，縣域富民產業大多是以農業為基礎、三次產業融合發展而形成的產業形態。在融合 發展過程中，農業、工業、服務業不再是孤立的發展單元，而是通過技術創新、制度創新和管理 創新，實現在產品、技術、市場等方面的深度融合，進而實現產業鏈延伸和價值鏈提升，比如農 產品加工流通業、現代鄉村服務業、農村電商產業。另一方面，經營主體融通發展。縣域富民 產業具有多元化經營主體，龍頭企業、中小微企業、鄉村作坊、家庭農場（工場）、農民合作社 等各類經營主體，依托產業鏈和價值鏈建設，通過龍頭企業＋家庭農場（工場）、“龍頭企業＋ 合作社＋農戶”等多種形式形成發展聯合體，實現利益共享，這也是縣域富民產業帶動作用的體現。
（四）發展導向：以帶動就業創業、促進居民增收為價值取向
發展縣域富民產業，不僅追求經濟效益，而且更加注重產業發展在穩定就業、促進增收等方面的作用。縣域富民產業的富民效應主要體現為兩方面：一方面是就業創業的促進效應?？h域富民產業發展為當地城鄉居民提供了更多就業機會，特別是對于農村勞動力來說，產業發展為他們提供了更多就近就業機會。與此同時，縣域富民產業發展還會形成創業帶動作用，促進小微企業、家庭工場、家庭農場等發展。另一方面是收入增長效應?？h域富民產業發展拓寬了城鄉居民收入渠道，也有利于提升城鄉居民增收能力。隨著產業規模擴大和效益提升，城鄉居民的工資性收入會得到增長。部分居民利用自己的資源和技能，通過參與富民產業的生產經營活動，實現經營性收入增長。部分居民將資金投入產業，通過投資、入股等方式獲得財產性收入。從實踐看，部分地區通過建立緊密的利益聯結機制，將增值收益、就業崗位盡量留給農民特別是農村低收入群體，讓更多的農民參與進來，有活干、有錢賺，更多分享產業增值收益，實現了縣域富民產業發展和農民就業增收的統一。
三、縣域富民產業發展動力機制
縣域富民產業發展的動力因素，主要由政府政策引導、要素稟賦結構升級、技術創新驅動和需求牽引等構成。這些因素相互影響，共同推動產業結構升級、產業布局優化和產業組織成長，促進縣域富民產業向高質量、高效率、高附加值方向發展（圖１）。
（一）制度創新和政策供給
制度創新和政策供給是縣域富民產業發展壯大的重要保障，這與縣域富民產業的富民價值導向有關，同時也有著深刻的現實原因。我國縣域經濟整體發展不充分，科技創新能力不強，要素保障機制不健全，而做大做強縣域富民產業，離不開制度創新和政策支持：一是高效的制度創新?？h域富民產業是城鄉要素跨區域流動、三次產業跨界融合的結果，客觀上要求在體制上加強創新，促進生產要素向縣域富民產業流動集聚。二是合理的政策支持?？茖W合理的產業政策有助于克服市場失靈，引導資源要素向縣域優勢產業和重點區域集聚，降低企業轉型升級的成本和風險，促進產業集群的形成。同時，通過公共產品的有效提供，健全縣域內基礎設施和公共服務體系，包括交通、通信、水利、教育、醫療等，能夠提升縣域綜合承載能力和吸引力，為縣域富民產業發展提供重要支撐。從實踐看，但凡縣域富民產業發展比較好的地區，往往與政府因勢利導、統籌規劃、強化公共產品供給有關。三是良好的營商環境。高效的政務服務和便捷的市場準入機制可以降低經營主體的運營成本，激發創新活力，同時能夠吸引更多外部資本、優質企業進入縣域，為縣域富民產業發展注入活力。近年來，正是得益于縣域城鄉融合發展體制機制改革的不斷深化、基礎設施和公共服務設施的不斷改善、營商環境的持續優化，縣域富民產業發展才更有動力。培育發展縣域富民產業，需要進一步強化制度創新和政策供給。
（二）城鄉要素創新性配置
產業轉型升級有賴于各類生產要素質量提升和配置效率改進，表現為生產要素種類不斷拓展、組合方式不斷優化、作用領域不斷擴展。一般來看，產業變遷往往受到要素稟賦結構的影響，隨著要素稟賦結構的變化，產業結構也將隨之調整。對于縣域特別是中西部縣域而言，發展壯大富民產業，往往受制于技術、資本、人才等要素制約，因此，突破要素稟賦結構的限制，成為縣域富民產業發展壯大的關鍵?？h域面臨資源要素外流的壓力是客觀存在的，但縣 域聯動城鄉具有匯聚和統籌配置城鄉要素的優勢。通過深化要素配置市場化改革，推進城鄉要素創新性配置，依然可以為縣域富民產業提供動力支撐。一方面，引導城鄉優質生產要素向縣域富民產業集聚。從要素間相互作用的規律看，促進生產要素在更大范圍內暢通流動，提升要素供需匹配效率，強化生產要素的組合在生產、分配、流通、消費各環節有機銜接，有利于激發要素潛力，提高生產效率，形成高質量供給。另一方面，強化數據等新型生產要素的賦能作用。馬克思在《資本論》中指出，“各種經濟時代的區別，不在于生產什么，而在于怎樣生產，用什么勞動資料生產”。數據等新型生產要素不僅能夠賦能傳統生產要素，而且同其他生產要素的融合有利于加速社會經濟價值創造，提升產業發展效率和質量。近年來，妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘逐步被打破，城鄉統一的要素市場建設加快推進，促進城鄉要素在更大范圍、更深層次優化配置，為縣域富民產業發展和轉型升級提供了重要支撐。
（三）現代技術創新賦能
產業轉型升級取決于技術創新和要素稟賦狀況的改善，而技術進步起著決定性作用。發展壯大縣域富民產業，離不開科技創新驅動。近年來，大數據、物聯網、人工智能等新技術廣泛應用并滲透到各行業、各領域，一定程度上解決了縣域技術創新難題，對縣域富民產業發展產生了重要影響。這些影響主要體現在重塑城鄉分工體系和價值網絡、推動產業發展效率和價值提升、促進新產業新業態發展等方面。一方面，新一輪技術變革推動了區域生產網絡、社 會網絡、創新網絡、生活網絡的演化，交通運輸技術、信息技術等融合發展，促進產業、交通、 生態、生活、公共設施等空間布局和功能深度融合，深刻改變了城鄉要素流動與空間配置路徑以及大中城市與縣城之間的連接方式。部分不依賴城市集聚效應的產業或產業鏈環節逐步向縣域轉移，有利于縣域在承接產業轉移中做大做強富民產業。另一方面，數智技術、綠色技術等加快發展，以及在生產、加工、流通、消費和社會服務管理等各環節的深度應用，推動了縣域傳統產業改造升級，催生出新產業、新業態和新模式，提升了產業效率和價值，為縣域富民產業發展培育新的增長點。
（四）市場需求牽引
市場需求是驅動產業發展的重要力量。在傳統消費模式和經典經濟學理論中，消費領域轉變能夠加快產業結構優化，消費層次提升能夠促進產業質量提高。一方面，新消費需求的擴張使企業在追逐利潤動機驅使下調整生產策略，引進新技術、新工藝和新材料，推動產品技術和服務升級；同時，也能激發企業之間的競爭，進而推動產業整體質量和競爭力提升。另一方面，消費需求的多樣化和消費結構的高級化，會牽引生產要素向新產業、新業態或產業鏈 高價值環節流動集聚，促使生產和服務向縱深發展，從而推動產業結構優化升級。近年來，隨著我國經濟持續穩定發展和城鄉居民收入水平提高，消費者對多樣化、高品質的產品和服務需求不斷增加，這為縣域依托資源稟賦和產業基礎，在推動供需結構適配中實現產業轉型升級創造了積極條件。比如，一些鄉村特色產業通過引入現代化種植技術、智能化生產設備等，提高農產品產量和品質，以滿足消費者對高品質、安全和綠色食品不斷增長的需求；一些鄉村 文化旅游業更加注重文化內涵挖掘和體驗產品創新，依托鄉村文化資源提升旅游品位、彰顯文化價值，在更好滿足游客需求的同時，推動了鄉村文化旅游的高質量發展。
四、縣域富民產業發展的難點與挑戰
隨著政策、技術、市場等條件的逐步改善，我國縣域富民產業發展的動能不斷增強，但仍面臨不少困難和障礙，其中部分是產業轉型升級面臨的共性問題，部分是縣域長期以來發展 積累問題在產業層面的體現。
（一）整體層次和水平不高，區域之間發展不平衡
近年來我國一些地區縣域產業得到較快發展，甚至成為縣域冠軍產業，即產業（產品）產值位居全省全國乃至世界前列。但從全國層面看，縣域富民產業發展整體水平依然不高，東部地區和中西部地區發展不平衡。具體包括：一是產業層次偏低?？h域產業以食品、服飾、機械制造等勞動密集型傳統產業為主，產業規模普遍偏小，產品大多集中在初級加工、代工生產等低附加值環節，精深加工、產品研發、市場開拓等能力不強，產業結構雷同和低水平競爭 問題比較突出。二是轉型升級動能不足。縣域富民產業經營主體綜合實力普遍較弱，創新能力不強，融資難度較大，轉型升級面臨“三不”困境，即轉型能力不夠“不會轉”，轉型成本偏高“不能轉”，轉型陣痛期長“不敢轉”。三是產業韌性不強?？h域富民產業發展基礎普遍薄弱，應對市場波動和外部環境變化能力不足，特別是一些主要面向出口的縣域傳統制造業，盡管已經形成了較大市場份額，但抗風險能力不強，近年來受全球經濟形勢下行、外貿訂單減少的影響非常明顯，向內貿轉型又面臨銷售渠道重建、品牌市場辨識度低等難題，發展陷入兩難困境。
（二）促進縣域富民產業發展的體制機制不健全
縣域富民產業發展和轉型升級過程中，配套改革、要素保障、營商環境等存在明顯短板，制約了縣域富民產業的發展壯大。一是產業投入增長機制不健全?？h城在城鎮體系中的等級較低，可支配的公共資源有限，且資源整合使用的自主權不夠，不少縣級財政運轉困難，難以進行高水平基礎設施和公共服務設施建設，可用于支持富民產業發展的財力有限。二是城鄉要素市場化配置改革尚待深入推進。妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘還沒有根本破除，要素市場體系不健全，產權保護、市場準入等市場基礎制度存在短板，城鄉生產要素結構性錯配影響了產業發展效率。三是政策支持不足。對地方經濟而言，縣域富民產業往往“富民不富財政”，地方政府積極性不高，更加傾向于一些新產業新業態，對傳統勞動密集型產業的改造升級支持不足。四是營商環境不優?？h域市場化法治化建設滯后，政府通過行政手段配置資源比較多，規范權力運行的制度體系還不健全，公平競爭、公正監管、公共服務存在短板，侵犯經營主體產權和合法利益的情形時有發生，民營企業產權、企業家合法權益保護問題比較突出。比如，部分地方在環保、用地整治等政策執行過程中，對相關產業 “一刀切”，導致社會資本投資利益受損。
（三）產業技術創新能力和要素保障能力不強
對于不少縣域而言，由于產業鏈、創新鏈、人才鏈、資金鏈等沒有有效貫通，人才、資金、土地等約束明顯，縣域富民產業發展內生動力和后勁不足。從產業科技創新能力看，我國縣域科技創新能力總體比較薄弱，科技創新和服務體系不健全，創新資金投入總量少，來源渠道比較單一，產業科技創新能力不強；同時，縣域富民產業經營主體的創新能力較弱，通常不愿意冒著投資風險去引進、消化先進技術或開辟新的產業賽道，也缺乏攻克新興技術的能力，不能創新、不敢創新、不愿創新現象比較突出。從要素保障能力看，縣域富民產業發展普遍面 臨要素保障不足的問題。人才方面，縣域人口老齡化加劇、年輕人口外流，同時又很難吸引和留住高素質人才，特別是科技創新、經營管理等方面的人才。人才短缺長期以來都是制約縣域經濟發展的瓶頸問題，這一問題不僅在傳統制造業轉型升級過程中存在，在縣域新產業新業態新模式成長中也比較普遍。資金方面，縣域富民產業經營主體大多規模小，缺乏有效抵 押物和擔保，財務制度不健全等，導致融資渠道比較單一，融資成本較高，難以擴大生產規模和進行技術改造。用地方面，縣域建設用地指標普遍緊缺，不少縣域富民產業發展面臨“用地難”問題，特別是一些農業大縣，建設用地緊缺成為制約富民產業項目落地的瓶頸。一些小微企業稅收強度、投資強度達不到產業園區入園標準，存在“入園難”問題。
（四）縣域富民產業聯農帶農機制不健全
帶動就業增收能力是衡量縣域富民產業發展成效的重要指標。目前縣域富民產業帶動農民增收致富的能力普遍還不強，一方面在于縣域富民產業發展整體層次不高，產業鏈條短、附加值低，另一方面在于聯農帶農機制不健全。部分地區在發展縣域富民產業過程中，盡管產業規模越來越大，但用工越來越少，農戶參與程度越來越低，甚至違背農民意愿、犧牲農民利益、削弱農民的發展能力推進產業升級，偏離了發展縣域富民產業的初衷。同時，縣域富民 產業聯農帶農的方式比較單一，利益聯結關系大多比較松散，主要是農產品買賣和土地、集體資產租賃關系，分紅型、股權型等緊密型利益聯結形式占比不高，“聯得緊、帶得穩、收益久”的長效機制還沒有完全建立，農民難以充分分享產業增值收益。此外，為了加大對企業聯農帶農的激勵，相關部門構建了“兩個掛鉤”機制，即將聯農帶農機制作為企業享受優惠政策、龍頭企業認定的前提條件，但政策激勵力度還有待加強。
（五）面臨大中城市擠壓與鄉村支撐不足“雙重困境”
從理論上看，縣域富民產業既能受到城市經濟輻射，又有鄉村經濟的推動和支撐，具有很大潛力空間。但現實是，由于縣城綜合承載能力不強，大中城市虹吸和鄉村支撐不足，縣域富民產業發展潛力無法得到充分釋放。一是縣城綜合承載能力不強。對于縣域富民產業而言， 縣城的承載能力至關重要。不少中西部地區縣城的綜合承載能力和治理能力較弱，人居環境、公共服務、市政設施、產業配套等方面存在不少短板弱項，對人才等要素的吸引力不足，導 致產業升級、人口集聚、城鎮發展的良性互動機制無法形成，使其很難承接中心城市疏解非核心功能，同時又缺乏服務帶動鄉村的能力。同時，縣城產業園區等平臺功能薄弱，一些縣城投入大量的資源用于產業園區建設，但引入企業質量不高，園區缺乏專業孵化平臺、公共技術服務平臺等，服務配套能力不足，造成產業集聚效應不明顯，園區綜合效益偏低。二是大中城市擠壓。目前我國工業化、城鎮化還在深入推進，受追求經濟增長速度和規模的觀念影響，許多大中城市仍傾向于做大經濟規模和擴張城市邊界，對周邊縣域的虹吸效應強于輻射效應，與縣域存在產業項目、資源要素競爭，導致資金、人才等要素流出縣域，擠壓了縣域富民產業發展的空間；同時，大中城市向縣域轉移的產業項目不多，而且不少項目處于產業鏈前端、價值鏈中低端，縣域在產業轉型升級上缺乏主導權。三是鄉村產業支撐不足。農業發展基礎薄弱，產業鏈條延伸和功能拓展面臨諸多制約，縣鄉產業之間存在斷層、斷檔現象，產業互補性 不強。
五、縣域富民產業發展實踐模式
經過多年發展，我國已經形成了一些具有影響力的縣域富民產業典型，比如廣西橫州茉莉花產業、江蘇丹陽眼鏡產業、湖南邵東打火機產業等。其中，有些產業基于本地優勢資源逐步發展起來，有些產業通過承接產業轉移“從無到有”，有些產業經過長期積累迭代，有些產業借助數字化浪潮快速崛起，有些產業深耕國內市場，有些產業走向國際市場。這些縣域富民產業興起和發展原因各有不同，但具有以市場需求為導向、以比較優勢為基礎、以技術創新 為驅動、以發揮有為政府作用為保障的共性經驗。這些縣域富民產業發展的生動實踐，為全國其他縣域提供了有益借鑒（表1）。
（一）立足資源稟賦，將資源優勢轉化為產品優勢和產業優勢
一些縣域立足當地農業資源、生態資源、文化資源優勢，通過做好“土特產”文章，將資源 優勢轉化為產品優勢、產業優勢，打造形成了特色鮮明的縣域富民產業名片。比如，廣西橫州市是全球最大的茉莉花和茉莉花茶生產基地，茉莉花種植面積超過10萬畝，茉莉花產量占世界總產量的60％以上。通過推進一二三產業融合發展，形成了茉莉花產業集群，當地超過30萬花農因茉莉花增收致富。河南臨潁縣被譽為“中國休閑食品之都”，依托小麥、生豬等種養業資源，構建起從種植養殖、面粉加工、食品生產到研發設計、檢驗檢測、食品包裝、電商物流的完整產業鏈，全縣休閑食品產業年產值已突破400億元，入圍河南省最具競爭力的“百億產業集群”。浙江縉云縣深入挖掘縉云燒餅的黃帝文化、飲食文化、商貿文化，做“鄉愁＋產業”融合文章，大力發展燒餅全產業鏈，2023年全縣燒餅產值達到34.8億元，帶動近5萬人增收致富。上述縣域的產業發展實踐表明，只要適應市場需求變化，用好用活縣域特色資源， 將資源優勢轉化為產業優勢，也能培育出在全國具有重要影響力的縣域富民產業集群。當然，資源優勢并不必然轉化為產業優勢，“土特產”要變成大產業，需要選準產業發展突破口，宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜開發生態旅游則搞生態旅游，探索和創新資源價值轉化渠道。
（二）依托地理區位，融入城市群和都市圈，發展壯大配套產業和優勢特色產業
部分縣域靠近大城市或都市圈，通過發揮要素成本等優勢，積極對接和服務大城市發展需求，承接大城市外溢功能，實現縣域富民產業的快速發展。 比如，安徽南陵縣曾是傳統農業縣，依托地處長三角腹地的區位優勢，搶抓智能快遞物流裝備產業風口，積極發展智能物流裝備產業。目前該縣已經形成智能物流裝備六大系統（攬收揀選、運輸配送、裝卸搬運、存儲輸送、包裝加工、信息處理），快遞業裝備18項核心部件研發設計生產服務鏈全覆蓋，智能分揀設備產能規模居于全國第一，智能倉儲設備、末端配送設備、綠色包裝產品在國內市場占有率位居前列。2021-2023年南陵縣智能物流裝備規上工業產值由35.3億元增長到64.85億元。江西信豐縣立足氣候資源條件，緊盯粵港澳大灣區市場，將蔬菜作為富民農業主導產業來打造，圍繞蔬菜全產業鏈一體化發展，建設了全國蔬菜質量標準中心（贛州）分中心、粵港澳大灣區“菜籃子”產品贛州配送分中心暨冷鏈物流中心、贛南蔬菜配套產業園和現代化蔬 菜育苗中心產業平臺。全縣蔬菜年產量達到60余萬噸，每天供往粵港澳地區蔬菜110噸，成為粵港澳大灣區重要的“菜籃子”生產基地。當然，與上述縣域的成功實踐不同，很多位于大城市周邊的縣域盡管有區位優勢，但面臨大城市的虹吸效應，發展壯大富民產業必須找準專業化定位和職能。
（三）承接產業轉移，打造縣域特色優勢產業集群
隨著我國生產力布局的調整，部分中西部縣域通過承接東部產業轉移，培育形成了新的縣域富民產業，有力帶動了縣域經濟發展。比如，湖南桂陽縣抓住承接產業轉移示范區建設機遇，積極承接廣東家居產業轉移，引進廣東家具協會合作建設家居智造產業園，吸引東莞家具企業抱團轉移，目前該縣家居智造產業產品遠銷亞洲、歐洲、北美及非洲、拉丁美洲等新興市場。河南夏邑縣通過承接東部紡織服裝產業轉移，培育起全國知名的紡織服裝產業集群，從一個農業縣轉變為“中國新興紡織基地縣”“中國棉紡織名城”，年紡紗能力320萬錠，織布能力17萬噸，服裝加工能力1.7億件。河南睢縣積極承接東部沿海制鞋產業轉移，制鞋產業從無到有、從小到大、從散到聚，形成了完整的制鞋產業鏈，目前該縣擁有近600家制鞋企業和配套企業，年產能達3.5億雙，年產值超過150億元，從業人員8萬余人。睢縣休閑運動鞋制造產業產值占國內的30％，被授予“中國制鞋產業基地”稱號。從上述縣域富民產業發展實踐看，產業轉移已經成為我國中西部縣域產業發展的重要路徑，但是承接產業轉移并不是一“接”了之，真正要“接得穩、留得住、發展得好”，需要在提升產業配套能力建設、優化營商環境等方面下功夫。
（四）融入開放格局，內外聯動做大做強縣域富民產業
隨著我國不斷深化對外開放，一些縣域通過建設跨境電商平臺等方式，積極推動產品走向國際市場，加速國際市場布局，為縣域富民產業做大做強注入新動能。 比如，被譽為“中國童車之都”的河北平鄉縣，按照“拓展國際市場、壯大外貿主體”思路，積極推動自行車童車產業提檔升級，該縣年產自行車、童車及玩具1.45億輛（件），童車產業集群年營業收入達300億元，占國內市場的50％、國際市場的40％，產品遠銷俄羅斯、英國、哈薩克斯坦、泰國等60多個國家和地區。福建南安市不是石材主產地，通過融入“一帶一路”建設，大力發展石材產業，目前已經形成集礦山開采、生產加工、設計選材、工程應用、展示貿易、機械輔料等于一體的全產業鏈條，該市石材產量和進出口量均占全國的70％，貿易遍及140多個國家和地區。近年來，隨著西部陸海新通道建設不斷推進，一些中西部縣域逐步從開放末梢走向開放前沿，對外貨物貿易、服務貿易、跨國投資等不斷增長。2013-2022 年，中西部地區外貿占全國的比重從13.5％提升至19.2％，對外投資占比從7.8％提升至14.7％。主動服務和融入“一帶一路”建設，依托對外開放節點優勢承接產業轉移，推動產品走向國際市場，將是一些中西部縣域發展富民產業的重要路徑。
（五）強化技術賦能，依托數字技術推動縣域傳統產業提質升級
隨著新一代信息技術的快速發展和廣泛應用，一些縣域利用互聯網、人工智能、大數據等新技術，改造提升傳統產業，產業實現了較快發展。 比如，江蘇高郵市依托數字化技術，推動特色養殖提質增效，打造了“高郵鴨”等國家級地理標志產品，成為當地重要的特色富民產業。在生產環節，通過“智慧大腦”實時監測鴨舍環境指標，合理安排投放飼料，保障鴨蛋產量穩定；在銷售環節，通過鼓勵企業建立數字化銷售渠道，拓展了產品銷售市場；在服務環節，引進數字普惠金融，通過建立數字風控模型，為農戶、個體工商戶、新型農業經營主體進行數字信貸授信，提供數字貸款服務。目前該市僅鴨蛋生產企業就有100多家，年產鴨蛋13.5億枚，總產值達18.5億元。山東曹縣依托短視頻和直播電商，從產業結構調整、服務載體建設、直播平臺對接、直播人才孵化等著手，聚力打造漢服全產業鏈條，成為全國最大的漢服生產基地。2023年，該縣漢服網絡銷售額超過70億元，占到全國40％的市場份額?？h域富民產業發展實踐表明，傳統產業并不一定是落后產業，利用數智技術、綠色技術改造提升傳統產業還有很大空間，這也是縣域發展壯大富民產業的重要路徑。
六、培育縣域富民產業的主要路徑
培育縣域富民產業是一個長期系統過程，其發展脫離不了我國工業化城鎮化所處的階段，也脫離不了產業轉型升級整體進程。要立足縣域富民產業的特點，按照實現共同富裕的要求，統籌推進新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，促進縣域富民產業高質量發展。
（一）分類施策推進，因地制宜培育發展各具特色的縣域富民產業
我國縣域數量多，縣情差異大，發揮比較優勢，走特色化、差異化道路，是發展縣域富民產業的必然選擇。為此，應依托各地區資源稟賦和產業基礎，以市場需求為導向，主要依靠市場機制，因地制宜培育壯大縣域富民產業。 對于農業資源豐富的縣，依托綠色農產品需求增長牽引，重點做好“土特產”文章，著力推進農業標準化、規?；?、品牌化建設，推動農業生產供應鏈、精深加工鏈、品牌價值鏈“三鏈”同構，發展壯大特色種養殖業、特色食品等產業，著力建設農業富民強縣。對于制造業基礎比較強的縣，重點結合新型工業化建設，打造高能級產業發展載體，深度參與區域產業分工，錯位發展優勢特色制造業集群，提升產業鏈現代化水平，打造工業富民大縣。對于旅游資源比較獨特的縣，重點統籌好保護與開發的關系，提升旅游基礎設施水平，推動旅游與農業、文化、科技等深度融合，開發滿足游客個性化、深度化要求的旅游產品和服務，創響旅游富民名縣。對于文化資源比較獨特的縣，重點以弘揚特色文化和傳承特色技藝為方向，發展戲劇曲藝、傳統工藝產業等，打造文化富民強縣。 一些處于對外開放通道的縣，可以利用擴大高水平開放的機遇，發展壯大外向型富民產業。一些處于交通樞紐節點的縣，可以依靠交通優勢，積極承接產業轉移，做大做強縣域富民產業。
（二）加強制度供給，構建有利于縣域富民產業發展的體制機制和政策體系
充分發揮制度和政策創新的保障作用，提升縣域富民產業基礎能力和發展水平。一是推進配套改革。圍繞提升縣城綜合承載能力，健全推進新型城鎮化體制機制，加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制。推進城鄉要素市場化配置改革，加快打破阻礙城鄉要素雙向流動、平等交換的體制機制，促進優質生產要素向縣域富民產業流動。 二是完善支持政策。引導重大產業項目在有條件的縣域布局，支持中西 部縣域與發達地區加強產業對接，創新“飛地經濟”、托管運營等產業合作模式。 加強縣域產業園區或產業集聚區檢驗檢測認證中心、技術研發轉化中心、智能標準廠房等建設支持，促進縣域產業培育設施提質增效。利用新型城鎮化建設專項債券等，加大對縣域產業平臺配套設施建設等項目的融資支持。 三是強化縣域富民產業要素保障。優化用地保障，探索以縣域為基本單元，有序推進全域土地綜合整治試點，加強閑置土地盤活利用，整治出的建設用地重點用于縣域富民產業發展和公共基礎設施建設。支持縣域重點產業鏈企業與高等院校、職業院校等開展合作，加強產業技能人才培養；探索“周末工程師”“人才飛地”等柔性引才機制；完善企業引才激勵機制，支持重點企業引進急需緊缺人才。強化縣域富民產業鏈融資供給，依托龍頭企業整合上下游企業物流、信息流、資金流等信息，積極開展倉單質押貸款、應收賬款質押貸款等產業鏈金融業務。四是優化縣域營商環境。推進縣域市場化法治化建設，持續深化行政審批制度改革，鼓勵縣域優化“一網通辦”“一窗通辦”工作機制，探索建立標準化惠企服務體系，實施民營市場主體服務事項的清單化管理。
（三）強化技術賦能，著力提升縣域富民產業技術水平
縣域富民產業發展的出路在于科技創新，但過于強調原始創新對多數縣域而言并不實際。應找準縣域產業技術創新著力點，促進技術創新和產業創新深度融合。一是支持縣域圍繞富民產業發展，通過設立“科創飛地”、組建創新聯合體等方式，利用發達地區的技術、知識、人才等科創資源，采取“在外研發＋本地制造”模式，提升產業技術創新水平。增強企業創新主體地位，支持縣域有條件的企業爭創國家級、省級企業技術中心、重點實驗室和新型研發機構。二是支持有實力的“鏈主”企業牽頭搭建行業共性技術平臺，為產業鏈關聯企業提供技術研發與轉化、產品檢驗檢測、試驗驗證、產品質量認證等服務。比如，部分地區探索“開放式共享實驗室”模式，通過大企業實驗室開放檢驗，較好地破解了小微食品企業產品出廠檢驗難問題。三是結合大規模設備更新，支持縣域傳統制造企業進行綠色低碳設備更新，引入智能裝備和自動化生產線，采用高效節能設備、清潔能源利用等，推動生產過程的智能化、數字化和綠色化。四是聚焦富民產業發展需求，依托東西部科技合作機制，加大東西部縣域之間科技合作的政策支持力度，推動資源共享、人才交流、平臺聯建、聯合攻關、成果轉化和產業化，著力提高西部地區縣域創新能力。
（四）提升平臺載體質量，引導縣域富民產業集中集聚發展
產業平臺載體具有創新突破、示范引領作用。 應強化縣域富民特色產業集聚和產業生態培育，高質量建設產業功能載體，提高產業承載能力和集聚化水平。 一是優化縣域富民產業發展布局。 強化縣域統籌，推動規模較大、工業化程度較高、分散布局配套設施成本高的富民產業項目向縣城產業園區集中，具有一定規模的農產品加工流通等項目向縣城或有條件的鎮（鄉）和物流節點集中，直接服務種植養殖業的農產品加工、電子商務、倉儲保鮮冷鏈等產業向中心村集中，形成縣城、中心鎮（鄉）、中心村層級分工明顯、功能有機銜接的格局。二是推動縣域產業園區整合升級。促進縣域產業平臺載體擴能提級，圍繞縣域富民產業發展，提升產業園區設施和服務標準化水平，加強水電路氣信等基礎設施和標準廠房建設，建立投資全周期一站式服務機制，打造城鄉聯動的優勢特色產業集群。三是推動建設中小微企業集聚區、特色產業園區。依托具備條件的中心鎮、中心村，建設專業化的中小微企業集聚區、特色 產業園區，創新實行產權分割、限定最高售價、稅費資金補助等方式，降低企業入園成本，推動同類型企業集中入駐、產業鏈上下游企業配套入駐，共建共享產品研發、技術創新、檢驗檢測等專業性生產配套，實現集中集聚發展。
（五）強化利益聯結，增強縣域富民產業帶動能力和帶動效益
堅持強化帶動效益與提升帶動能力相結合，創新聯農帶農機制，增強縣域富民產業就業增收促進效應。一是建設產業聯合體。支持建立“龍頭企業＋中小微企業＋家庭工場”的產業聯盟，積極整合產業資源，實現產業抱團發展。 比如，有的縣域通過支持龍頭企業建立“共享工廠”，搭建企業資質、設備、市場共享平臺，有效降低了生產管理成本，提高了生產效率。 支持產業化龍頭企業、鄉村作坊、家庭農場、農民合作社、農村集體經濟組織加強合作，建設農業產業化聯合體。二是創新利益聯結形式。支持通過訂單生產、股份合作、農企合股、分紅獎勵等模式，建立緊密型利益聯結機制，讓農民分享產業鏈增值收益。 三是強化聯農帶農激勵機制。加大對緊密型利益聯結模式的激勵，進一步將完善聯農帶農機制作為企業享受優惠政策前提條件、龍頭企業認定前提條件的“兩個掛鉤”機制，對積極采取股份合作、利潤返還、為農戶承貸承還、提供信貸擔保等的經營主體，給予一定的財政激勵或稅收優惠，確保聯農多受益多、聯農緊受益多、聯農穩受益多。
作者系國家發展和改革委員會產業經濟與技術經濟研究所研究員；中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報（社會科學版）》2024年第6期
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