本文基于筆者對縣域經濟運轉和基層治理的十年觀察，就當前縣域經濟運轉邏輯下的基層治理困境與進路問題分享幾點認識。就當前發展階段而言，縣域經濟的發展是基層治理的重要經濟基礎。基層治理特別是鄉村治理必定在縣域經濟的框架下來開展。過去十年，縣域經濟GDP“錦標賽”導致政府投資呈低效化趨勢，加之土地財政不可持續，導致當前縣域經濟在高債務壓力下艱難運轉。與此同時，國家現代化進程的穩步推進又對鄉村治理體系和治理能力現代化提出了更高的要求，這將成為未來發展階段中鄉村基層治理的主要矛盾。
一、當前縣域經濟運轉邏輯
當前縣域經濟的運轉邏輯表現為：競爭效應減弱、土地財政難以為繼、發展陷阱重重、城鄉二元結構強化，特別是中西部大多數縣大都背負著沉重的地方債務，主要特征表現在以下幾個方面。
第一，生產過剩階段縣級競爭的制度推動力逐漸消減。以縣域為基本單元的經濟競爭，在中國經濟發展的不同階段發揮著不同的作用。經濟學家張五常在《中國的經濟制度》指出以縣際競爭為代表的地區間競爭制度是中國經濟增長的制度推動力，是中國改革開放以來經濟迅猛發展的根本原因。同時，國內經濟學者也論證了財政分權帶來的財稅競爭導致地區競爭，以地區經濟增長來考核和提拔地方官員導致了地區間的經濟競爭，從而實現國家整體經濟增長。這些理論和觀點對于解釋20世紀90年代中期以來的地區“經濟增長之謎”是適用的。但是這種縣際競爭制度發揮作用是有前提條件的。改革開放初期，全社會普遍物資短缺、資金短缺，國內國際擁有巨大潛在市場；縣級層面可供調配的土地、礦山和人力資源富足等。如今，縣域經濟發展新階段的條件已然變化。“土地財政”不可持續，地方債務沉重，國內產能過剩，國際貿易受阻；縣級政府可供調度的資源要素有限等。因此，把縣級政府看成一個純粹的商業機構，通過參與市場競爭來實現縣域經濟增長的發展模式，長期看來不可持續。
第二，縣級政府“以地謀財”的時代一去不返。根據財政部公布的數據，2021-2024年，全國土地使用權出讓收益連續三年大幅下滑，從8.71萬億元下降到4.87萬億元。從縣市層面來看，土地出讓收入斷崖式下滑趨勢更加明顯。有些內陸地區地級市本級或縣級甚至一年內未能出讓一宗商業用地。然而，在房地產紅利時代縣級政府公共財政支出高度依賴土地財政。根據測算，2012—2020年，地方政府國有土地出讓金占地方財政收入的比重由20%增長至30.4%，高峰時期土地財政貢獻了縣級政府地方收入的60%-80%。這一趨勢表明，縣級政府“以地謀財”的時代已經一去不復返，但是對土地財政的依賴會導致縣級政府在今后一段時間內陷入運轉困難。作為縣一級面臨更大的困境是土地財政不可持續，新的替代財源尚無著落。原來期待通過平臺公司融資建設縣級產業開發區，支持實體經濟發展來補充新的財源。而現實情況卻是，內陸地區一半以上的縣級產業開發區變成了債務的黑洞。例如，某縣依托平臺公司投入超10億元建成的產業開發區，區內企業年稅收不足2000萬元。
第三，繁重的縣級債務讓縣域經濟落入“發展陷阱”。關于縣一級債務情況，從公開的數據來看，都是一筆糊涂賬。縣級債務被裝進三個筐里：政府債務、隱性債務、城投等平臺公司債務。只有政府債務是明確的，地方政府專項債券從2015年開始發行以來，發行規模是財政預算支出的1/10。據清華大學李稻葵團隊測算，地方債與GDP比例約為1:1，這個測算對于大多數地區來說是基本準確的。但對貴州等一些地方債務更加嚴重地區來說，這個比例達到1:3，也就是說一個GDP百億元左右的縣負債可能是300億元。這些縣的地方收入卻不到10億元，負擔利息都異常艱難。因此，在繁重的地方債務泥潭中，縣域經濟追求增長率就是“帶著鐐銬跳舞”。債務驅動的增長邏輯下形成“投資—債務—再投資”循環。官員任期制的短視效應導債務致循環疊加，五年任期周期與產業發展規律錯配嚴重。于是，“低水平循環陷阱”“中等收入陷阱”“斯蒂格利茨怪圈”等區域發展中可能面臨的陷阱，都可能是當前縣域經濟發展的新陷阱。同時也表明，我們長期信奉的“凱恩斯主義”政策工具在當前縣域經濟發展中的作用有限。
第四，城鄉二元經濟社會結構不斷隱性強化。城鄉二元結構的制度根基源于計劃經濟時代的戶籍、土地、社保等差異化制度設計。國家統計局數據顯示，2024年，城鎮居民人均可支配收入54188元，增長4.6%，農村居民人均可支配收入23119元，增長6.6%。這已經是農民收入增長速度連續第14年領先城鎮居民。盡管城鄉居民收入差距持續縮小，但是反映農業和現代產業生產效率的二元結構系數是不斷擴大的，近年來這一系數表明農業生產效率是現代產業的1/5左右，也反映農業作為國民經濟基礎其應有的功能價值沒有得到應有實現。盡管戶籍改革已取消農業/非農戶口分類，但附著其上的公共服務分配機制仍未徹底剝離。2024年全國農民工總數達到3億，他們為國家的工業化、城鎮化作出了卓越貢獻，但其子女教育和醫療資源的獲取仍與農村戶籍深度綁定。城鄉居民養老保險待遇相差3.8倍，醫保報銷比例差距達20個百分點以上。這種制度性落差形成代際傳遞效應，導致人力資本積累的初始差距被制度性放大。
綜上可知，縣域經濟當前的運轉邏輯就是在沉重債務中艱難運行，僅能維持保工資、保運轉、保民生的底線工作。
二、當前基層治理的主要困境
縣級政府債務繼續積累和縣域經濟發展乏力的雙重壓力下，基層治理既要經受發展條件約束，又要實現治理能力現代化，構成了中國式現代化進程中的獨特治理命題。其困境主要表現在以下幾點。
第一，“村民自治行政化”導致基層治理成本層層疊加。脫貧攻堅以來，為實現精準脫貧對縣鄉村的嚴格考核，確保脫貧攻堅任務完成，村一級逐步呈現出“村治事務政務化，村治行為行政化”趨勢。特別是所有的村干部都已經開始發工資，讓村級事務政務化，村鎮的行為行政化的趨勢越來越嚴重。根據疫情防控期間的對農村常住人口的普查，中西部地區農村常住人口占戶籍人口的比例大概1/5-1/3。但是一個戶籍人口1000人左右的行政村治理成本包括：4-5個財政供養的村支兩委干部，還配備了各種輔警、特崗和臨聘人員。這導致了鄉村基礎治理的成本和代價非常高。在鄉村振興戰略縱深推進的背景下，“村民自治行政化”現象正悄然侵蝕基層治理的根基。某省農業農村廳調研數據顯示，村委會承擔的行政事務從2015年的28項激增至2022年的65項，行政化率攀升至78.6%，直接導致村級組織運轉成本年均增長15.3%。這種制度性異化不僅消解了村民自治的法定功能，更在基層社會形成了“行政吸納自治”的治理困境，成為掣肘鄉村治理現代化的重要梗阻。
第二，“無限責任”工作要求導致基層機會主義行為。“上面千條線、下面一根針”，是鄉村基層工作責任落實的真實寫照。在無限的責任要求下，有限的基層治理能力必然會迫使村干部采取“選擇性執行”策略。對考核指標中的硬任務過度執行，對民生服務等軟任務消極應付。并逐步發展出“臺賬治理”“痕跡管理”等策略性應對手段。例如，某村為應付檢查拍攝超過2000張環境整治照片，實際衛生合格率僅58%。數字化平臺異化為“留痕工具”，某智慧村務系統產生的無效數據占比達73%。這種形式主義治理導致公共政策在“最后一公里”發生嚴重扭曲。村干部月均補貼僅為在崗職工平均工資的43%，但工作基本為全脫產。年輕的村干部依靠工資收入養家糊口尚且困難，如果以村干部身份參加公開招考的通道受阻，則不少年輕村干部會選擇辭職。我調研過的一些村年輕村干部辭職的比例都較高。
第三，目標責任式的村級產業發展導致新一輪村級債務。據農業農村部抽樣調查，截至2019年上半年在全國70萬個行政村中，村級債務總額已達9000億元，村級組織平均負債已達130萬元。據估計，2024年村級債務總額已超過萬億元。近年來，一些地方把村級集體經濟發展和鄉村產業振興作為考核目標。現行條件下大部分村不具備發展集體經濟的條件，盲目投資集體產業導致形成新的村級債務。例如，很多地方政府設立產業扶貧專項資金，村集體借用專項資金進行鄉村產業開發，由于農業本身投資風險大、利潤回報率低，大多數村集體直接經營的農業產業投資失敗，形成巨額村級債務。又例如，某市推出支持鄉村產業振興的“共享貸”，由村集體經濟組織負責借款進行產業開發，要求村干部擔保。然而，村集體種植的果樹三年后才可能掛果、有收益，按照“共享貸”協議村干部代替村集體每個季度都要承擔銀行貸款利息。農村負債在數量和規模上不斷擴大，甚至一些集體資產頗豐的明星村也紛紛出現了債務危機。第四，一刀切式的基層治理背離了實事求是精神。中國廣大農村是具有異質性的農民生產生活空間，在現代化進程中各自所處的階段和發展條件各有不同。“一刀切”的政策執行和治理模式，就會造成部分工作脫離地方實際，導致各級治理目標分離和干群關系對立。近年來，在農業治理方面，“一刀切”都在輿情上形成不同程度的民間與官方對立，給農民和基層干部造成了危害。比如秸稈禁燒、非糧化整治、禁養雞鴨鵝豬等牲畜家禽、土地托管化服務等。在基層治理數字化方面，一些村為了建設基層治理數智化典型樣板，不切實際開發建設鄉村治理數智化平臺導致智慧村務虛化。例如，某村投資上千萬建設鄉村治理現代化智慧平臺，號稱集民生保障、黨建、政務公開、健康服務、數據采集等村級公共服務內容于一體，能夠實現信息收集、處置、反饋工作機制和聯動機制，強化鄉村治理算力支撐。盡管數字化功能得到全面強化，但是在村務管理中經常使用功能的寥寥無幾，村集體全年收入都難以支付日常運營費。各地效仿的樣板村建設，國家累計投入很多，少則過億元，多則上十億元，既造成了投入的不公平，也增加了縣一級的治理成本。
第五，對村民不切實際的道德要求偏離了群眾路線。用理想化道德標準來推動鄉村社會的治理實踐，不僅未能培育出預期的文明鄉風，反而催生出“道德表演”等異化現象。某些省市所有的行政村設有“道德紅黑榜”，將道德評分與福利分配掛鉤。華北某村將“好人好事”與光伏收益分配綁定，引發19戶村民偽造救助記錄騙取積分。當道德成為資源分配工具，反而瓦解了鄉土社會的內生倫理秩序。有些地方為了鄉風文明，官方把個人理解的文明強加給老百姓，不僅破壞了幾千年的傳統民俗，還重創了基層干部和群眾之間的感情。例如，南方某市開展的“移風易俗運動”，未經民主協商即強制取消傳統廟會，引起大部份村民反對。群眾路線的本質要求，不是用抽象道德律令規訓群眾，而是在和美的鄉村生活中升華道德共識，這需要在泥土氣息中理解人性，在煙火人間里認知善惡。
三、基層治理現代化的進路思考
鄉村基礎治理未來的進路在哪里？這些年鄉村治理現代化創造了很多經驗模式，這些典型經驗和治理模式如何讓推廣普及，把盆景變成苗圃、成長成為森林，形成生態。筆者稍微梳理了一下，在全國的確創造了很多典型的模式。比如說新時代的“楓橋經驗”、成都戰旗村經驗，湖南省也創造了很多的經驗，“屋場會”模式、“共商共建”模式、“連片聯創”模式等，有好的地方，也有很多值得我們反思的地方。
筆者覺得基層治理現代化進路要明確以下幾個邊界：
第一，市場與政府的邊界。政府是負責提供公共物品，也就是基礎設施和公共服務等基本民生，以及糧食安全等公共安全領域。經濟發展一定交給市場機制以實現帕累托有效的資源配置。經驗教訓表明，縣級政府或者鄉鎮政府越界干預產業決策甚至直接進行生產經營，最后的結果往往是產業沒有得到應有的發展壯大，卻形成沉重的地方債務。這些年就我所觀察到的現象，就是市縣級政府代替市場決策呈現上升趨勢。脫貧攻堅期間，“村脫貧”都有產業發展和村級集體經濟發展要求，政府主導的農村產業發展少則幾百萬多則上千萬資金投入，能夠形成可持續自生能力鄉村產業的極少。所以，有為政府就是要在法律授權下當好市場主體的“領路人”“守夜人”，做到“法無授權不可為”。凡由市場能解決的問題、配置的資源，政府應堅決不要干預；凡屬于市場失靈、失效的領域，政府應主動補位、積極作為。地方政府要主動退出可以由市場競爭解決的生產經營性領域，專注于服務和保障民生。
第二，行政和自治的邊界。《中華人民共和國憲法》規定“村民委員會是基層群眾自治性組織”。村民自治，就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務。村民自治實施40多年，如今村里常住人口越來越少，而治理的成本卻越來越高，這成為一個“謎題”。這幾年中央多次出臺政策為基層減負，也說明問題的嚴重性。因此厘清行政與自治的邊界非常重要，哪些是屬于縣和鄉鎮政府行政職能，哪些屬于村民自治范疇要有清晰的界限。分清邊界才能精簡?多余的督查、?考核、?流程、?群組、?證明、?簽到打卡和政務App等。政府行政每跨進一步，不僅不能達到預期的治理效果，還會導致治理的邊際成本大幅增加，讓本來已經如履薄冰的縣級財政不堪重負。政府應當嚴格遵守行政行為邊界，不斷創新基層群眾自治制度，實現對基層公共事務和公益事業的有效管理。“成都戰旗村經驗”表明，在鄉村治理中通過村社賦權發揮村民主體作用，構建產村相融的基層治理體系，實現了產業得發展、農村得治理、農民得利益。只有在厘清權責邊界中重建治理成本的合理分擔機制，才能在激活社會力量中培育基層治理的內生動力。唯有如此，方能走出“行政吸納自治”的治理陷阱，真正實現鄉村治理體系的重構與新生。
第三，個體與集體的邊界。集體統一經營和農戶分散經營相結合的“雙層經營體制”，一直是改革后的農村基本經營制度。在改革前，我們是完全的集體化，只有少量自留地自主經營；改革后很長時間過于強調分散經營、解放農村勞動力，集體經營大大弱化。工業化、城鎮化進入新的階段，重新討論這個邊界非常必要。2024年，中國農業占GDP的比重是6.8%，農村常住人口比重為33%。盡管農業的比重不斷減小，但農業作為國民經濟的基礎地位和在政治、經濟、社會、生態領域的多功能沒有改變。因此，提高農業農村的組織化程度，是實現農業農村現代化現實需要。在確保國家糧食安全方面，要在耕地非農化非糧化整治基礎上，用好國家高標準農田建設和“以工代賑”項目，探索建設一批新型集體農場。在發展農業新質生產力方面，推動農業規模化，促進傳統小農融入現代農業，需要提高集體統一經營水平。在應對農村的老齡化方面，需要增強村集體組織功能和社會功能。很多地方也探索了集體主導的農村互助養老模式，如“樂齡互助社”“?時間銀行”“?長者飯堂”等，都是在農村現有條件約束下進行提升社會保障能力的積極探索。
第四，制約與民約的邊界。頂層設計與基層探索的良性互動是改革開放取得成功的一條重要經驗，其中重要的環節就是來自基層探索和創新，以及一定范圍內因地制宜的示范推廣。然而，上級政府層面把制度約束“一刀切”式地強加給每個村落、每個村民，看起來是一個關于文明和道德的制度，最后的結果就可能是不文明不道德。所以，哪些層面是要用法律和制度來制約的，哪些層面是村民自發形成的村規民約來約束的，認清楚這些邊界才能有更好的治理效果。根據民政部的調查，全國98.6%的行政村已制定村規民約，但實際發揮治理效能的不足40%，“墻上制度”現象普遍存在。村規民約一定是在農村生產生活中形成的自發秩序，是村民群眾思想共識，是基層民主的具體形式。重慶“院落議事會”實踐表明，將道德標準制定權交還村民，通過兩千多場院壩會形成的《鄉風文明公約》，條款執行率從政府制定版的37%提升至89%。這種扎根于生活邏輯的倫理共識構建，使高價彩禮等頑疾治理取得實質性突破。江西“祠堂新用”改革將傳統宗祠改造為“家風傳承館”，通過展示革命家書、改革先鋒事跡等新內容，既延續文化血脈又注入時代精神。這種創新性轉化使年輕群體參與率大大提高，實現了道德傳承的代際銜接。這些源自基層因地因時制宜的治理智慧創新，不僅關乎鄉村振興的實踐成效，更是中國特色社會主義治理體系在基層的生動演繹。
作者系懷化開放大學校長、研究員；來源：《鄉村治理評論》2025年1期
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