內(nèi)容提要：黨建引領(lǐng)是黨領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的重要方式，鄉(xiāng)村治理是農(nóng)村黨組織的主要任務(wù)。本文以黨的建設(shè)為主線，結(jié)合黨的農(nóng)村工作體系和農(nóng)村黨組織建設(shè)，分析了在現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理整體框架和總體要求下，地方農(nóng)村工作體系和基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理取得的成就和存在問題，以及這些問題產(chǎn)生的主要原因。文章提出，以全面深化改革為創(chuàng)新動力，加快鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。從地方治理來看，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體謀劃，健全本地區(qū)治理制度和實(shí)施細(xì)則，推動鄉(xiāng)村治理趨于分工合理、規(guī)范有序。從基層治理來看，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村治理聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，以支部制度規(guī)范為重點(diǎn)、黨群服務(wù)中心為陣地，加強(qiáng)基層治理隊(duì)伍建設(shè)，推動鄉(xiāng)村治理實(shí)踐創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞：改革創(chuàng)新；黨建引領(lǐng)；鄉(xiāng)村治理
黨的二十屆三中全會明確了進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)，繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這次全會強(qiáng)調(diào)，把中國式現(xiàn)代化藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，根本在于進(jìn)一步全面深化改革，不斷完善各方面體制機(jī)制，為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供制度保障。鄉(xiāng)村治理體系是國家治理體系的重要組成部分，也是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要抓手。加強(qiáng)黨的農(nóng)村工作體系和引領(lǐng)能力建設(shè)，以黨的自我建設(shè)引領(lǐng)治理體系建設(shè)，推進(jìn)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，更好地把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，是實(shí)現(xiàn)我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本路徑。
一、黨建引領(lǐng)是黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的重要方式
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“引領(lǐng)基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理。黨建引領(lǐng)是指黨的建設(shè)在各項(xiàng)工作中指導(dǎo)作用，這不僅包括黨組織的自身建設(shè)，提升黨員隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力和發(fā)揮先鋒模范作用，而且黨的建設(shè)能增強(qiáng)對其他工作的領(lǐng)導(dǎo)能力和帶動群眾作用。在新的歷史條件下，即在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，黨建引領(lǐng)是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，也是適應(yīng)時代變化和社會變化推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的有效手段，尤其是地域遼闊、遠(yuǎn)離中心城市的農(nóng)村地區(qū)，更要發(fā)揮地方黨委和農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)作用，團(tuán)結(jié)、組織和帶領(lǐng)農(nóng)民群眾共同建設(shè)和諧幸福向上的理想家園。
黨建引領(lǐng)不僅是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治要求，而且是黨的農(nóng)村工作實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。鄉(xiāng)村治理是指在黨和國家確定的治理框架下，以農(nóng)村黨組織為代表的治理主體依據(jù)相關(guān)法律制度規(guī)定，對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行引導(dǎo)、組織、調(diào)控和管理，推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中共中央國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確指出，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，健全基層治理黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。我國農(nóng)村改革開放實(shí)踐表明，堅(jiān)持黨對農(nóng)村基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，確立黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心地位，充分發(fā)揮黨組織建設(shè)引領(lǐng)的功能和作用，才能保證中國式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的正確方向，更好地貫徹落實(shí)黨的“三農(nóng)”政策到農(nóng)村基層，最大程度地發(fā)揮制度優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和綜合優(yōu)勢，科學(xué)有序地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)。
黨建引領(lǐng)是黨的農(nóng)村工作體系的重要環(huán)節(jié)。雖然黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理落實(shí)在農(nóng)村基層，但從系統(tǒng)論觀點(diǎn)看，這與黨的農(nóng)村工作系統(tǒng)整體運(yùn)作緊密聯(lián)系。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確指出，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制。黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作，統(tǒng)一制定農(nóng)村工作大政方針；省級黨委定期研究本地區(qū)農(nóng)村工作，決策農(nóng)村工作重大事項(xiàng)；市級黨委重視和安排農(nóng)村工作，做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、督促檢查工作；縣級黨委處于黨的農(nóng)村工作前沿陣地，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定具體管用的工作措施，建立健全職責(zé)清晰的責(zé)任體系，貫徹落實(shí)黨中央以及上級黨委關(guān)于農(nóng)村工作的要求和決策部署。只有做好黨的建設(shè)每個方面和每個環(huán)節(jié)，才能最大程度地發(fā)揮黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的整體功能。
黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理具有鮮明的時代特征。即在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村社會呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主體多元化、職業(yè)選擇多元化、思想觀念多元化，客觀上要求堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，注重基層工作方式方法轉(zhuǎn)變調(diào)整，要善于聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)群眾，多從群眾的利益和困難考慮，用群眾接受方式開展思想教育，做好新時代黨的群眾工作。因此，在鄉(xiāng)村治理過程中，多用說理引導(dǎo)和示范帶動的方式方法，減少傳統(tǒng)的行政化管理方式方法，更要改變依靠官威壓制群眾的錯誤觀念。同時，鄉(xiāng)村治理是一場社會變革和制度創(chuàng)新，社會實(shí)踐不斷提出新思想、新問題和新要求，并且對黨的建設(shè)不斷提出新的、更高要求，要求黨員干部提升實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新能力，不斷推進(jìn)黨的制度建設(shè)和制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)以黨的建設(shè)引領(lǐng)社會治理，以社會治理加強(qiáng)黨組織建設(shè)。
黨建引領(lǐng)是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)重點(diǎn)內(nèi)容。鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)工程，也是黨的農(nóng)村工作建設(shè)的重要部分。鄉(xiāng)村治理體系包括基層組織體系、村民自治管理體系、信法守法行為體系、崇德向善民風(fēng)體系、鄉(xiāng)村公共保障體系以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系等多重制度體系。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，上述體系建設(shè)納入地方黨委政府的制度安排和工作部署，并投入大量的人力、物力和財(cái)力，其要旨是堅(jiān)持和完善黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，準(zhǔn)確、完整地貫徹落實(shí)黨的大政方針，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)支撐和制度保障。因此，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度優(yōu)勢，通過黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其組織系統(tǒng)，特別是農(nóng)村基層黨組織的核心地位和引導(dǎo)作用，就成為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的重要工作。
二、改革創(chuàng)新是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力
黨提出了進(jìn)一步全面深化改革的新要求。《決定》指出：以調(diào)動全黨抓改革、促發(fā)展的積極性、主動性、創(chuàng)造性為著力點(diǎn)，完善黨的建設(shè)制度機(jī)制。黨中央提出深化黨的建設(shè)制度改革，有其極為深刻的、長遠(yuǎn)的重要含義。為此，習(xí)近平總書記作了說明，他指出：完善中國特色社會主義制度是一個動態(tài)過程，必然隨著實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展，已有制度需要不斷健全，新領(lǐng)域新實(shí)踐需要推進(jìn)制度創(chuàng)新、填補(bǔ)制度空白。黨中央通過全面深化改革完善各方面制度，進(jìn)一步激發(fā)全黨和全國人民的創(chuàng)新動力，用改革創(chuàng)新精神完善黨的建設(shè)等各方面制度機(jī)制，確保黨的先進(jìn)性和長期執(zhí)政能力，以實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。同樣，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理也要以改革創(chuàng)新精神為動力，在新的起點(diǎn)上推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等多方面多層次創(chuàng)新，形成以守正創(chuàng)新、有序推進(jìn)、充滿活力為特征的黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理新局面。
改革創(chuàng)新是新時代制度建設(shè)的動力源泉。改革創(chuàng)新的內(nèi)涵是與時俱進(jìn)、銳意進(jìn)取、勤于探索、勇于實(shí)踐。社會發(fā)展史證明：人類的一切文明進(jìn)步，都是創(chuàng)新思維的豐碩成果。人類進(jìn)步的歷史，就是一部創(chuàng)新的歷史。鄉(xiāng)村治理體系作為黨和國家管理農(nóng)村的制度體系，一方面需要改革不適應(yīng)新時代發(fā)展要求的原有部分，用新的制度規(guī)則滿足社會新變化和人民的新要求。另一方面，新時代社會發(fā)展超越了制度創(chuàng)新，造成了制度缺失或制度不足情況，需要用創(chuàng)新制度來解決制度空白。同樣，黨的建設(shè)制度和鄉(xiāng)村治理也存在上述問題，需要激發(fā)改革創(chuàng)新的內(nèi)生動力和社會力量，汲取和集聚破除體制機(jī)制弊端的強(qiáng)大動能，克服落后觀念、自身惰性、制度障礙和避險(xiǎn)求穩(wěn)等影響因素，推動黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)新進(jìn)展。
制度建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的核心和基礎(chǔ)部分。制度建設(shè)不同于方法創(chuàng)新，制度具有指導(dǎo)性、規(guī)范性和長期性特征，以及不同制度之間協(xié)調(diào)的系統(tǒng)整合特征。無論從社會價(jià)值、政策要求還是實(shí)踐需要，健全治理制度體系都是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵內(nèi)容，也是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的主要著力點(diǎn)。黨和國家頒布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等文件，為鄉(xiāng)村治理構(gòu)建了一個總體性框架。地方黨委需要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，注重政策導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，加強(qiáng)制度建設(shè)頂層設(shè)計(jì)和總體謀劃，深入調(diào)查研究和案例剖析，制定針對性強(qiáng)、可供實(shí)際操作的制度建設(shè)方案，通過以縣帶鄉(xiāng)促村等工作方式，讓干部群眾掌握制度運(yùn)用制度，推動鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)落實(shí)到位。
鄉(xiāng)村治理涉及多個領(lǐng)域和多種社會問題。鄉(xiāng)村治理涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域，鄉(xiāng)村治理體系是上述領(lǐng)域制度集成和相互協(xié)調(diào)的成果。同時，制度建設(shè)面臨根深蒂固的傳統(tǒng)觀念和利益籬笆抵制。這不僅需要深層次體制機(jī)制改革，而且要摒棄落后的傳統(tǒng)觀念和陳規(guī)陋習(xí)，并且觸動某些既得利益群體，這表明治理制度建設(shè)的困難障礙和復(fù)雜程度。鄉(xiāng)村治理既有鞏固根基、發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢的制度建設(shè)，又有彌補(bǔ)短板、強(qiáng)化弱項(xiàng)的制度創(chuàng)新；既有黨組織建設(shè)和自我完善，又有黨組織引領(lǐng)群眾推進(jìn)基層自治；既有改革更新不適應(yīng)新時代要求的管理內(nèi)容，又有滿足新時代新實(shí)踐需要的制度創(chuàng)新。由于黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理不斷破冰前行，需要引入改革創(chuàng)新的強(qiáng)大動力，集聚理論、實(shí)踐、制度、文化等多重改革創(chuàng)新動能，克難攻堅(jiān)不斷推進(jìn)我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)。
三、黨的建設(shè)為鄉(xiāng)村治理提供引領(lǐng)和支撐
黨的建設(shè)為鄉(xiāng)村治理建設(shè)提供支持和引導(dǎo)。黨中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確指出，堅(jiān)持把治理體系和治理能力建設(shè)作為主攻方向，堅(jiān)持把保障和改善農(nóng)村民生、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定作為根本目的。黨建引領(lǐng)就是圍繞鄉(xiāng)村治理的主攻方向和根本目的，發(fā)揮黨組織的先鋒模范和戰(zhàn)斗堡壘作用，為鄉(xiāng)村治理建設(shè)提供示范引導(dǎo)和模范帶動效應(yīng)。根據(jù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的總體要求和主要任務(wù)，黨建引領(lǐng)發(fā)揮作用的主要方面：黨員的先鋒模范作用、規(guī)范村級組織工作事務(wù)、增強(qiáng)村民自治組織能力、豐富村民議事協(xié)商形式、全面實(shí)施村級事務(wù)陽光工程、培育和踐行社會主義核心價(jià)值觀、實(shí)施鄉(xiāng)風(fēng)文明培育行動、發(fā)揮道德模范引領(lǐng)作用、加強(qiáng)農(nóng)村文化引領(lǐng)、推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)、加強(qiáng)平安鄉(xiāng)村建設(shè)、健全矛盾糾紛調(diào)處化解機(jī)制、支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村為農(nóng)服務(wù)能力等。
黨的建設(shè)為鄉(xiāng)村治理提供了組織上支持。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等文件要求，建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟(jì)社會組織為補(bǔ)充的村級組織體系。黨的組織部門提倡“一肩挑”模式，即村黨支部書記兼任村委會主任，部分村兩委交叉任職，加強(qiáng)農(nóng)村黨支部的核心地位和基層治理主導(dǎo)權(quán)。從理論上講，黨的基層組織進(jìn)入農(nóng)村治理體系并直接領(lǐng)導(dǎo)基層治理，這不僅為鄉(xiāng)村治理提供人力資源，確保黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，而且通過治理實(shí)踐培養(yǎng)和鍛煉了基層干部，提升了解決“最后一公里”的工作能力和治理效力，確保黨的農(nóng)村工作體系完整性和各級黨組織負(fù)責(zé)制，更好地貫徹落實(shí)黨的“三農(nóng)”工作政策。基于農(nóng)村黨支部建設(shè)與鄉(xiāng)村治理建設(shè)存在重疊性，黨建引領(lǐng)不僅是基層黨組織的主要工作，而且也成為鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。
黨的領(lǐng)導(dǎo)體系為鄉(xiāng)村治理提供多方面支持。按照我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。并要求把鄉(xiāng)村治理工作擺在重要位置，納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。根據(jù)黨和國家有關(guān)文件，鄉(xiāng)村治理工作納入鄉(xiāng)村振興考核體系，市縣鄉(xiāng)黨委書記要把鄉(xiāng)村治理成效作為抓基層黨建述職考評的重要內(nèi)容，省級黨委和政府要將鄉(xiāng)村治理工作向黨中央、國務(wù)院匯報(bào)。在現(xiàn)有治理體制下，鄉(xiāng)村治理工作不僅獲得國家政策的大力支持，包括黨和政府有關(guān)部門的專項(xiàng)政策，而且得到地方黨委、政府的直接支持，充分發(fā)揮了黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方和調(diào)動資源的功能作用，體現(xiàn)了中國特色社會主義治理的制度優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和綜合優(yōu)勢。
黨提出了鄉(xiāng)村治理總體目標(biāo)和組織實(shí)施。我國鄉(xiāng)村治理總體目標(biāo)：到2020年現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成。到2035年，鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，鄉(xiāng)村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，黨中央、國務(wù)院提出了組織實(shí)施辦法，其中，加強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理工作考評機(jī)制、黨委政府協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制、加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍建設(shè)、保障鄉(xiāng)村治理經(jīng)費(fèi)和干部報(bào)酬機(jī)制、開展鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)活動、開展鄉(xiāng)村治理先進(jìn)典型宣傳交流、加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理分類指導(dǎo)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等。
黨中央領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建鄉(xiāng)村治理整體性框架。這為地方鄉(xiāng)村治理指明了總體目標(biāo)、主要任務(wù)和實(shí)施路徑。根據(jù)黨中央的決策和部署，地方黨委做好謀劃推進(jìn)，即從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的主要任務(wù)，找出具體的難點(diǎn)和障礙問題，分類確定落實(shí)治理方案和實(shí)踐創(chuàng)新；抓住重點(diǎn)問題突出體制機(jī)制改革，充分調(diào)動干部群眾的積極性和主動性，勇于探索創(chuàng)新和開拓進(jìn)取，總結(jié)可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法；借助于科研機(jī)構(gòu)和專家學(xué)者，注重理論、實(shí)踐、政策綜合性研究，推動理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新向政策創(chuàng)新轉(zhuǎn)化。地方鄉(xiāng)村治理能否有效推進(jìn)和創(chuàng)新實(shí)踐，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的關(guān)鍵所在。
四、現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理主要成就與問題
進(jìn)入新世紀(jì)以來，特別是黨的十八大以來，我國鄉(xiāng)村社會面貌發(fā)生了顯著變化，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)得到了明顯加強(qiáng)。尤其是黨的十九大以來，黨中央強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，以黨的政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)黨的建設(shè)各項(xiàng)工作，以黨的建設(shè)引領(lǐng)社會建設(shè)，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制。為此，黨和政府出臺了一系列有關(guān)基層治理的政策文件，加快了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)進(jìn)程。在取得黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理主要成就的同時，與黨和國家對鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)要求相比較，我國鄉(xiāng)村治理仍然存在不少深層次障礙和問題，亟待認(rèn)真研究存在的問題及其根源，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。
（一）黨領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)村治理取得的主要成就
健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制。黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理體制建設(shè)最突出變化，就是從體制機(jī)制上明確了農(nóng)村黨組織在基層治理中的核心地位，并以“一肩挑”方式解決了原有的村兩委矛盾，從而解決了農(nóng)村基層干部內(nèi)耗問題。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)基層各類組織和各項(xiàng)工作,加強(qiáng)基層社會治理。村和社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理。中共中央、國務(wù)院關(guān)于《加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出，加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，健全黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)體制。這種治理體制的顯著優(yōu)勢在于，強(qiáng)化黨的治理體制的系統(tǒng)性和整體性。從理論上講，黨組織系統(tǒng)貫徹落實(shí)黨的方針政策，有助于排除外部干擾和障礙，特別是村級黨組織處于基層末端，有利于黨的“三農(nóng)”政策有效落實(shí)到位。
構(gòu)建了鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的總體框架。黨中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等文件，提出了我國鄉(xiāng)村治理的總體性框架，明確了鄉(xiāng)村治理的主要目標(biāo)、基本要求和工作內(nèi)容，這為各地鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)提供整體性指導(dǎo)，并且提出了工作進(jìn)程要求。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織承擔(dān)宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理等主要任務(wù)，即農(nóng)村黨支部領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理。農(nóng)村黨支部是黨建引領(lǐng)的重要載體，黨的建設(shè)是黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的前提和基礎(chǔ)。上述黨和國家相關(guān)文件出臺，不僅構(gòu)建了黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的工作平臺，而且提供了強(qiáng)有力的政策支持和保障機(jī)制。
進(jìn)一步完善黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體系。習(xí)近平總書記指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務(wù)。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確規(guī)定，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項(xiàng)工作。村級黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)行政村各類組織和各項(xiàng)工作，即從黨中央決策部署直至農(nóng)村基層黨組織具體實(shí)施，形成了一個完整的黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體系。健全這個體系的重要意義在于，把黨中央堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求，具體落實(shí)到黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，形成主線清晰、自上而下、職責(zé)分明、分級管理的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體系，以便推動“三農(nóng)”工作有條不紊開展。黨建引領(lǐng)是黨的農(nóng)村工作的重要部分，實(shí)行黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，不僅為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理提供制度保障，而且推動黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理規(guī)范化持續(xù)發(fā)展。
加強(qiáng)整頓和優(yōu)化農(nóng)村基層干部隊(duì)伍。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把掃黑除惡同反腐敗結(jié)合起來，同基層“拍蠅”結(jié)合起來，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。黨的十九大以來，黨中央領(lǐng)導(dǎo)開展掃黑除惡、整治村霸、宗族惡勢力、基層黑勢力等專項(xiàng)斗爭，解決了多年危害農(nóng)村公共安全的黑惡勢力，特別是摧毀了一批黑惡勢力與基層干部勾結(jié)作案的犯罪團(tuán)伙。據(jù)中央政法委統(tǒng)計(jì)，三年掃黑除惡專項(xiàng)斗爭，全國共打掉農(nóng)村涉黑組織1289個，農(nóng)村涉惡犯罪集團(tuán)4095個，依法嚴(yán)懲“村霸”3727名。組織系統(tǒng)會同有關(guān)部門排查清理受過刑事處罰，存在“村霸”、涉黑涉惡等問題村干部4.27萬名。黨中央持續(xù)開展反腐敗斗爭攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動全面從嚴(yán)治黨向農(nóng)村基層延伸。2023年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案鄉(xiāng)科級干部8.9萬人，立案現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任6.1萬人。黨的組織部門調(diào)整了村干部任職的年齡、學(xué)歷等要求，推動村干部年輕化、知識化和工作經(jīng)驗(yàn)。上述措施優(yōu)化了農(nóng)村基層組織建設(shè)環(huán)境，促進(jìn)基層治理能力明顯提升，黨員干部整體素質(zhì)顯著提高，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加鞏固。
推動黨組織建設(shè)提升黨建引領(lǐng)實(shí)效。習(xí)近平總書記高度重視基層黨組織建設(shè)，他指出，黨中央制定了一系列重大戰(zhàn)略、部署了一系列重大工作，基層黨組織就要在貫徹落實(shí)中發(fā)揮重要作用。根據(jù)黨中央指示精神，省級黨委抓黨建促落實(shí)取得不少實(shí)效。例如，河南省委開展創(chuàng)建“五星”黨支部引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，其重點(diǎn)任務(wù)是：一是聚焦“兩個作用”，建設(shè)支部過硬村；二是聚力“一村一品”，建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺村；三是聚力環(huán)境整治，建設(shè)生態(tài)宜居村；四是聚力“三零”創(chuàng)建，建設(shè)平安法治村；五是聚力為民服務(wù)，建立文明幸福村。同時，探索農(nóng)村有效治理的體制機(jī)制，如建立黨員聯(lián)戶、干部包片、支部會商機(jī)制，建立村報(bào)告、鄉(xiāng)處理、縣辦結(jié)機(jī)制等。通過評星評獎激勵村黨支部干部機(jī)制，讓村干部明方向、鼓干勁、有辦法、能干事，扎實(shí)推動黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理深入發(fā)展。
（二）鄉(xiāng)村治理存在的主要問題及其原因
地方農(nóng)村工作體系有待于完善和調(diào)整。鄉(xiāng)村治理是一個涉及面廣泛、關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的立體型系統(tǒng)工程。從縱向來看，黨中央設(shè)立中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，承擔(dān)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常事務(wù)。但是省（自治區(qū)、直轄市）大都不設(shè)立專門的黨委農(nóng)村工作辦公室，農(nóng)村工作辦公室與省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳合署辦公，但是有的省級農(nóng)村工作辦公室只保留秘書處，黨的農(nóng)村工作體系功能有所弱化。同樣，有些市縣黨的農(nóng)村工作體系也相應(yīng)弱化。這不僅與中央農(nóng)村工作銜接容易出現(xiàn)某些問題，而且地方黨委農(nóng)村工作力量明顯減弱。從橫向來看，有的地方鄉(xiāng)村治理工作主要轉(zhuǎn)發(fā)公文和應(yīng)付情況，其治理工作的前瞻性、主動性、研究性有待加強(qiáng)；有的新成立職能部門不能較快地融入鄉(xiāng)村治理工作之中，部門之間緊密合作與協(xié)調(diào)機(jī)制有待加強(qiáng)，上述情況與機(jī)構(gòu)頻繁調(diào)整、思考謀劃不足和專業(yè)能力缺乏直接相關(guān)。
縣級黨委的治理認(rèn)知與治理能力需提升。治理能力是治理現(xiàn)代化的根本要素，治理能力提升則是關(guān)鍵性變化。有些地區(qū)鄉(xiāng)村治理能力不足顯而易見，有的地區(qū)偏愛形式主義東西，難以抓住治理關(guān)鍵突破難題。雖然鄉(xiāng)村治理集中在行政村，但需要縣鄉(xiāng)村形成聯(lián)動機(jī)制。其中，縣委具有不可替代的重要作用，縣級黨委既在農(nóng)村前沿陣地，熟悉了解全縣農(nóng)村工作，能夠深刻領(lǐng)會中央和上級指示精神，掌握較多的行政資源和工作權(quán)力，實(shí)施統(tǒng)籌、謀劃和組織制度創(chuàng)新，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村基層治理走深走實(shí)。我國農(nóng)村改革創(chuàng)新典型案例證實(shí)，縣委書記主動抓住農(nóng)村社會關(guān)鍵問題，謀劃、探索和推進(jìn)治理制度改革，已成為我國農(nóng)村治理改革發(fā)展不可缺少的重要因素。一些縣級黨委對鄉(xiāng)村治理認(rèn)識不深刻以及不愿承擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)，并把治理工作和責(zé)任推向鄉(xiāng)村基層黨組織，造成“小馬拉大車”現(xiàn)象。增強(qiáng)縣級黨委的治理能力和改革創(chuàng)新決心，是推動農(nóng)村基層治理更上一層樓的關(guān)鍵因素。
農(nóng)村基層干部隊(duì)伍需要進(jìn)一步整頓提升。雖然近10年農(nóng)村基層黨組織有了明顯提升，但是與黨中央和農(nóng)民群眾的要求相比，差距依然非常明顯。現(xiàn)階段還存在一些軟弱渙散的農(nóng)村基層黨組織，部分村黨組織制度不完善或形同虛設(shè)，村兩委工作不規(guī)范或者隨意性較大，村務(wù)財(cái)務(wù)黨務(wù)不公開或不完全公開，村干部“小微腐敗”現(xiàn)象依然存在，鄉(xiāng)村治理不規(guī)范不科學(xué)較為普遍。部分村干部的執(zhí)政理念有明顯問題，他們爭當(dāng)村干部并非為群眾服務(wù)，而是謀取私利或?yàn)橛H屬朋友，這是導(dǎo)致農(nóng)村工作不規(guī)范和進(jìn)展緩慢的主要原因。造成這種情況有農(nóng)村干部自身原因，如不注重學(xué)習(xí)政策和思考工作，不注重自我反思和自覺反腐；又有農(nóng)村社會環(huán)境的影響，鄉(xiāng)村社會的封建思想殘余和不良風(fēng)俗習(xí)慣，熟人社會的特殊環(huán)境和市場經(jīng)濟(jì)負(fù)面作用，它們對農(nóng)村基層干部產(chǎn)生重要影響。
鄉(xiāng)村治理面臨社會力量支持不足的問題。我國農(nóng)村治理進(jìn)展緩慢反映了鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性、長期性，以及制度創(chuàng)新的艱難性。破除鄉(xiāng)村治理的難題不僅需要政策支持和行政力量，而且需要科學(xué)方法和專業(yè)人員參與，即形成理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新和政策創(chuàng)新相結(jié)合，使實(shí)踐創(chuàng)新更有方向感、方法論和成功率，使理論創(chuàng)新更有科學(xué)性、學(xué)術(shù)性和社會價(jià)值，使政策創(chuàng)新更有可復(fù)制性、可操作性和推廣價(jià)值。這需要黨委政府主動爭取研究單位和智庫的支持，避免自身研究能力不足而影響鄉(xiāng)村治理發(fā)展。我國有社會影響力的鄉(xiāng)村治理成功案例，均有權(quán)威性研究機(jī)構(gòu)和知名學(xué)者的參與，這證實(shí)了鄉(xiāng)村治理體系改革創(chuàng)新需要社會知識界支持。
農(nóng)村干部教育培訓(xùn)工作亟待實(shí)質(zhì)性提高。《決定》提出，健全常態(tài)化培訓(xùn)特別是基本培訓(xùn)機(jī)制，強(qiáng)化專業(yè)訓(xùn)練和實(shí)際鍛煉，全面提高干部現(xiàn)代化建設(shè)能力。在新時代新形勢的條件下，提高農(nóng)村干部的政治素質(zhì)、工作能力和創(chuàng)新思維，健全常態(tài)化教育培訓(xùn)是重要路徑。對照黨中央有關(guān)干部培訓(xùn)工作要求，部分市縣黨校和干部學(xué)院有明顯的差距。例如，有的市縣黨校配備年齡較大領(lǐng)導(dǎo)，造成工作主動性和創(chuàng)新思維不足；有的市縣黨校辦學(xué)思路有偏差，尚未認(rèn)真落實(shí)“黨校姓黨”的辦校方針，推行與普通高校相同的制度安排；有些黨校干部學(xué)院缺乏領(lǐng)悟和創(chuàng)新能力，未能及時宣傳闡釋黨的重要方針政策。有些黨校和干部學(xué)院教師缺乏基層鍛煉經(jīng)歷，理論知識與基層實(shí)踐脫節(jié)，造成教學(xué)過程自信心和說服力不足，從而影響干部培訓(xùn)的實(shí)際效果。
五、推進(jìn)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的思考與建議
認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆三中全會精神，深化黨的建設(shè)制度改革，以制度建設(shè)管干部促工作出成效，扎實(shí)推進(jìn)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化建設(shè)。
積極推動深化改革的制度創(chuàng)新。按照《決定》精神和中央部署，以調(diào)動全黨抓改革、促治理的積極性為著力點(diǎn)，推進(jìn)黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新。從地方治理來看，以黨的制度建設(shè)為主線，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體謀劃，完善本地區(qū)治理制度和實(shí)施細(xì)則，推動鄉(xiāng)村治理趨于分工合理、規(guī)范有序和注重實(shí)效。從基層治理來看，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村治理聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，以支部制度規(guī)范為重點(diǎn)、黨群服務(wù)中心為陣地，加強(qiáng)基層治理隊(duì)伍建設(shè)，推動鄉(xiāng)村治理實(shí)踐創(chuàng)新。
發(fā)揮縣委領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的作用。縣級黨委具有承上啟下的特殊作用，縣級黨政部門比較齊全并有各方面資源，可以支持縣域治理制度改革創(chuàng)新。縣級治理制度創(chuàng)新主要有：建立縣鄉(xiāng)村共同推動的治理聯(lián)動機(jī)制，為農(nóng)村基層治理提供可操作方案，厘清各種制度相互關(guān)系及其邊界；健全黨組織建設(shè)與鄉(xiāng)村治理互相融合機(jī)制，發(fā)揮黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的功能；健全黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心的村民自治機(jī)制，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，形成黨組織決議轉(zhuǎn)化為農(nóng)民群眾自覺行動的黨建引領(lǐng)機(jī)制。
營造促進(jìn)改革創(chuàng)新的社會氛圍。針對部分干部想改革又怕風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該采取有針對性的鼓勵性政策措施，消除他們的不正確思想和心理負(fù)擔(dān)。例如，省級黨委牽頭組織調(diào)研和討論會，激發(fā)和釋放改革創(chuàng)新能量；明確治理制度建設(shè)的主要內(nèi)容，確保改革創(chuàng)新不超出邊界；省委省政府劃定鄉(xiāng)村治理試驗(yàn)區(qū)，有針對性出臺免責(zé)政策措施；加大鄉(xiāng)村治理建設(shè)的宣傳報(bào)道，注意收集社會各界的意見建議。
提高干部培訓(xùn)質(zhì)量和受訓(xùn)效果。配強(qiáng)市縣黨校和干部學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)省市黨委和上級黨校指導(dǎo)幫助。多渠道提升和改善教學(xué)培訓(xùn)質(zhì)量，聘請資深學(xué)者提高現(xiàn)有師資水平，組織全國或全省黨校教學(xué)評價(jià)考核，增強(qiáng)黨校教學(xué)的競爭壓力和內(nèi)生動力。嚴(yán)格遵守“黨校性黨”辦校原則，突出黨校辦學(xué)特征和教學(xué)特點(diǎn)。實(shí)行教師下基層掛職鍛煉，促進(jìn)理論與實(shí)踐相結(jié)合，加強(qiáng)政策理解和運(yùn)用能力。
持續(xù)加強(qiáng)基層黨組織隊(duì)伍建設(shè)。黨組織建設(shè)是“引領(lǐng)”治理的基礎(chǔ)和前提，以黨的制度建設(shè)帶動鄉(xiāng)村治理制度化。強(qiáng)化干部定期培訓(xùn)、思想教育和腐敗懲處等制度效能，促進(jìn)農(nóng)村干部素質(zhì)與能力提高。加強(qiáng)鄉(xiāng)村辦事程序規(guī)范性，提高村務(wù)、財(cái)務(wù)工作透明度，糾正農(nóng)村治理隨意性、主觀性，提高群眾滿意度和參與積極性。加強(qiáng)基層巡查工作力度，做好村民群眾監(jiān)督工作，壓縮農(nóng)村小微腐敗生存空間。加強(qiáng)對不合格黨員處理，保持黨組織的先進(jìn)性和純潔性。
作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)村治理評論》2024年第2期
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