【摘 要】本文以典村“賣地”沖突、“烏坎事件”和S村征地沖突3個個案為表述對象，對當(dāng)下土地沖突中公共權(quán)力失范與農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)進(jìn)行了分析。研究表明，在農(nóng)村土地資本化和市場化運作中，特定公共權(quán)力難以受到約束，這激發(fā)了農(nóng)民利用集體行動、村民自治和話語表達(dá)來建構(gòu)權(quán)力的沖動。當(dāng)然，所謂農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)實際上只是一種在法律框架內(nèi)尋求支援的借力行為，表面上看具有“權(quán)力對抗”的性質(zhì)，實則沒有任何反體制屬性，而且往往也難以取得維護(hù)自身合法權(quán)益的效果。本文研究明晰了土地沖突中權(quán)力行動的一般邏輯，并為土地沖突與政治秩序之間包容性方案的設(shè)計提供了理論基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】土地沖突；權(quán)力失范；權(quán)力建構(gòu)；土地政治
通過對土地沖突的歷史進(jìn)行回顧可以發(fā)現(xiàn)，在土地沖突發(fā)生、演化的機(jī)制組合中，有一種因素處于樞紐的地位，即與土地權(quán)力運用相關(guān)的政治力量，這往往構(gòu)成了土地沖突從無到有、從小到大、從局部到整體擴(kuò)散的直接觸發(fā)因素。“曾經(jīng)有人統(tǒng)計了民國時期三千多起農(nóng)民騷亂，絕大部分跟地主地租沒有多大關(guān)系，都是跟國家的行為有關(guān)系，都是跟基層干部的腐敗、敲詐勒索、貪污公款有關(guān)，一直到土改的時候還是這樣。”（秦暉，2012）實際上，當(dāng)前很多土地沖突都呈現(xiàn)出與歷史上類似的樣態(tài)：沖突的確是圍繞利益之爭，但是，利益之爭僅僅是土地沖突的必要條件而非充分條件，利益之爭并不必然帶來沖突；沖突的焦點或許是土地增值收益的分配，但是，其直接的觸發(fā)因素往往是基層政府對權(quán)力的濫用和權(quán)力失范。面對失范的權(quán)力，農(nóng)民也會在現(xiàn)有的權(quán)力框架中尋求對自己有利的權(quán)力支援與之相抗衡。本文即試圖通過對土地沖突中公共權(quán)力失范與農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)之間互動的分析來增進(jìn)對土地沖突一般性特征的理解，同時進(jìn)一步豐富對于土地沖突中權(quán)力因素作用機(jī)制的歷史體認(rèn)。
一、文獻(xiàn)述評及分析進(jìn)路
圍繞土地沖突中權(quán)力因素的作用這一主題，學(xué)界的研究大致可以分為三個方面：
第一，關(guān)于土地沖突是否具有政治性的論爭。在一些學(xué)者看來，土地沖突具有很強(qiáng)的政治性，屬于一種典型的權(quán)力對抗（郁建興、陽盛益，2003；劉剛、王芳，2008）。特別是于建嶸（2005）觀點鮮明地指出，農(nóng)村土地爭議引發(fā)的沖突具有“對抗性和持久性”，同時也具有相當(dāng)大的“政治爆炸性”。但是，學(xué)界也存在一種與之相對的觀點，認(rèn)為土地沖突只是利益之爭，不具有政治或權(quán)力上的對抗性特點，其中的政治意涵或意識形態(tài)因素十分有限（李紅波，2007；孫鶴汀，2009）。實際上，兩種觀點的對立恰恰反映了當(dāng)下中國土地沖突的多元樣態(tài)。土地沖突，還可以細(xì)分為農(nóng)民之間的土地糾紛、農(nóng)民和基層政府之間的征地沖突以及由土地制度的模糊和混亂所引致的土地管理沖突。農(nóng)民之間因為土地經(jīng)界、租金等問題發(fā)生的沖突，一般不具有權(quán)力對抗特征，其政治意涵較弱；但是，由征地問題引發(fā)的農(nóng)民對基層政府的對抗，其中的政治意涵還是很明顯的。
第二，關(guān)于土地沖突中公共權(quán)力失范的討論。Binswanger and Deininger（1997）研究發(fā)現(xiàn)，在一些后發(fā)展國家，土地管理中民主協(xié)商的缺乏、政府行為的失當(dāng)容易造成農(nóng)民利益受損，這往往成為大規(guī)模土地沖突的潛在根源。Peer Ghulam Nabi（2014）在對印度控制（印控）克什米爾私營水電工程土地攫取的研究中發(fā)現(xiàn)了類似的權(quán)力邏輯，在這一過程中，農(nóng)民缺少選擇權(quán)和決策權(quán)，遭受得更多的是被剝奪和被驅(qū)逐。以上研究所形成的一個基本共識是：基層政府公共權(quán)力的失范與濫用成為土地沖突走向政治沖突和權(quán)力對抗的重要誘因。這在中外土地沖突中都得到了充分的驗證。因此，對基層政府公權(quán)力的匡正或?qū)⒊蔀橄纛l發(fā)的土地沖突的一個重要行動方向。
第三，關(guān)于土地沖突中權(quán)力運作內(nèi)在機(jī)理和演化邏輯的研究。典型的文獻(xiàn)（例如柳建文、孫夢欣，2014）通過案例比較得出結(jié)論認(rèn)為，利益損益是土地沖突主要的誘發(fā)因素，沖突時不同主體的應(yīng)對策略和互動方式是決定沖突強(qiáng)度和沖突走向的關(guān)鍵變量。楊磊、劉建平（2014）解釋了基層治理結(jié)構(gòu)和土地沖突之間的邏輯對沖：一是在對土地財政的追逐中城鎮(zhèn)化的成本被轉(zhuǎn)嫁給失地農(nóng)民；二是對土地問題的策略化治理造成了剛性穩(wěn)定的治理格局；三是失地農(nóng)民的貧困化和邊緣化導(dǎo)致沖突因素加速積累并醞釀成“土地風(fēng)險”。看得出來，前一文獻(xiàn)是沿著土地沖突發(fā)酵過程這一時間軸來建構(gòu)分析框架的，而后一文獻(xiàn)則將土地財政、基層治理、社會保障等權(quán)力行動場域的不同作為分析的基本框架，可以說，這兩項研究在論題上、邏輯上和理論發(fā)現(xiàn)上都形成了很好的互補(bǔ)。
總體來看，目前相關(guān)研究對土地沖突中公權(quán)力行動的討論比較充分，但是，對沖突另一方也就是農(nóng)民的權(quán)力抗?fàn)幹蛔悖貏e是對于兩種權(quán)力對抗的性質(zhì)缺乏理論層面的探討。基于以上文獻(xiàn)述評，本文展開分析的一個基本假設(shè)是，盡管土地沖突的目標(biāo)是利益性的，但是，其沖突過程是一個權(quán)力對抗和權(quán)力互構(gòu)的過程。基于這一假設(shè)，本文設(shè)定了四個層面的分析進(jìn)路：一是土地沖突中公權(quán)力呈現(xiàn)出怎樣的行動邏輯？二是為了與之抗衡，農(nóng)民進(jìn)行了何種權(quán)力建構(gòu)？三是農(nóng)民建構(gòu)的權(quán)力具有怎樣的特點？四是這種權(quán)力對抗將帶來哪些社會政治意義？以上分析進(jìn)路在很大程度上受麥克?布洛維（2007）“拓展個案法”的啟發(fā)，即從三個各具特點的案例入手，在個案情境提煉的基礎(chǔ)上，逐步展示土地沖突中公共權(quán)力失范與農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)之間的互動機(jī)制和行動邏輯，并重點討論農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的理論邏輯。
二、土地沖突的一般邏輯：案例與情境
（一）案例描述
案例1：典村“賣地”沖突（祁冬濤，2009）
典村所謂的“賣地”并不是真正意義上的“賣”，實際上是村集體土地的開發(fā)經(jīng)營。村支書王××在位時間長、活動能力強(qiáng)，村里的土地開發(fā)都是在他的主導(dǎo)下進(jìn)行的，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部認(rèn)為，他給村里謀了不少福利。沖突的導(dǎo)火索是1998年的補(bǔ)助款截留事件。當(dāng)時縣里給養(yǎng)殖專業(yè)戶發(fā)放補(bǔ)助款，這筆錢被村會計冒名領(lǐng)走了。于是，養(yǎng)殖戶張××、古××開始到鎮(zhèn)、縣上訪，在多次上訪無果的情況下，他們在別人“指點”下試圖發(fā)動群眾鬧起來，一起反對王××。一次調(diào)整承包地時，王××想把村民自己開墾的荒地作為集體土地分掉，結(jié)果引起糾紛。王××向派出所求助，民警來帶走了一個女性村民。她被送回來時，村民發(fā)現(xiàn)她精神上有些失常。于是，村民扣留了民警、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和縣公安局長，反對王××的行動達(dá)到了高潮。1998年年底，村民通過投票罷免了老一屆村委會的所有成員，鎮(zhèn)里也下文撤換了村支書，古××等抗議積極分子被選進(jìn)了新一屆村委會，古××當(dāng)選為村委會主任。但是，古××上任后發(fā)現(xiàn)，村里賬上的錢都被過去幾任村支書花光了，一分錢都沒留給他；當(dāng)他要求查土地收益的賬目時，也得不到鎮(zhèn)里的支持；村民讓他幫助解決就業(yè)，他沒有辦法；原村支書王××還指使一些人找碴、搞破壞，使他焦頭爛額。在擔(dān)任村委會主任一年半之后，古××被王××利用村委會換屆選舉的機(jī)會趕下了臺，他自己也坦陳，當(dāng)這個村委會主任是“上了他們的套”。2000年11月，王××在鎮(zhèn)里的支持下重新當(dāng)上了村支書，并在2001年村委會換屆選舉中兼任了村委會主任。他之所以能成功兼任，一方面是由于很多村民得了他的恩惠，而另一方面是更多的村民是抱著無所謂的態(tài)度投他的票。重新上臺的王××對典村實現(xiàn)了更為有力的控制。在一次喝酒時，王××公開表示“早晚要把村里的地都賣完！”
案例2：“烏坎事件”
烏坎毗鄰廣東省陸豐市城區(qū)，據(jù)當(dāng)?shù)卮迕穹从常逯Α涟殉执逭?1年，長期操控選舉、非法賣地。村委會在當(dāng)?shù)鼐用癫恢榈那闆r下，將3200畝集體土地陸續(xù)賣給開發(fā)商，賣地款項高達(dá)7億多元人民幣，被占地的村民卻并未得到合理補(bǔ)償。2009年4月，有人化名“愛國者一號”發(fā)布了“致村民的公開信”，痛陳村干部的賣地行為。在此后兩年多中，村民十幾次上訪無果。2011年9月，烏坎村的一塊集體土地又被村委會賣給地產(chǎn)開發(fā)商，幾千名村民前往該企業(yè)、村委會及市政府請愿，9月21日，“烏坎事件”爆發(fā)。第二天，多名特警試圖進(jìn)入村內(nèi)驅(qū)散集會的村民，雙方發(fā)生了激烈沖突，警察最終驅(qū)散群眾并拘留4人，沖突驟然升級。9月24日，全體村民推選15位代表共同向政府請愿。此后兩個多月，村民又組織了多次上訪并自發(fā)成立了“烏坎村村民臨時代表理事會”、“烏坎村婦女代表聯(lián)合會”等組織。11月9日，政府將以上組織認(rèn)定為非法，公安部門將上訪代表莊××、曾××、薛××等羈押。3天后，薛××在關(guān)押中死亡，事件再度激化。12月19日，廣東省委工作組進(jìn)駐烏坎村展開調(diào)查，承認(rèn)“烏坎村村民臨時代表理事會”的合法地位并釋放了被拘留村民，事件得到平息。2012年1月15日，在省委工作組的支持下，烏坎村成立了新的黨總支部。3月3日，烏坎村舉行第五屆村委會重新選舉，此前被地方政府視為鬧事組織者的幾人都當(dāng)選村委會委員。此后，在上級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，新一屆黨總支部和村委會開始就土地、財務(wù)等問題依法維權(quán)，但是，相關(guān)土地問題、財務(wù)問題的解決都還需要一個長期的過程。
案例3：S村征地沖突（馮耀云，2013）
N縣H開發(fā)區(qū)多次征用S村的土地，從2005年開始發(fā)生了持續(xù)性的土地沖突。第一起沖突發(fā)生在2008年9月H開發(fā)區(qū)的一次剪彩儀式上，S村村民打出了“保護(hù)土地就是保護(hù)我們的生命線”的橫幅。時隔不久，便發(fā)生了第二起暴力沖突，村民王×在搬離S村但戶口、土地權(quán)屬未變動的情況下沒有得到征地補(bǔ)償，她爬上塔吊要求給予有關(guān)補(bǔ)償，后來，村支書張××拿出3萬元給她，事件才得到解決。據(jù)圍觀的婦女說，“大隊書記（村支書張××）地分了（筆者按：實際是征用），沒給人家錢，那是人家應(yīng)得的”。第三起暴力沖突的烈度升級了。村民趙××執(zhí)意不同意在征地補(bǔ)償協(xié)議上簽字，開發(fā)商派來幾十人強(qiáng)制推平土地，趙家的兒子、女婿一起上陣，致使對方一人手部被鐮刀砍成重傷、一人被汽油點火燒傷。第二天，趙××被以“打架、影響政府開發(fā)”為名拘留15日，他的兒子、女婿以涉嫌斗毆、傷害被批捕、公訴，分別被判了3年和2年有期徒刑（緩期執(zhí)行）。這一下子讓他徹底服了軟，其余18戶一直沒簽字的村民也簽了字。2012年3月，敬××等村民代表向N縣人民政府提出《訴求復(fù)核》，其中，他們的權(quán)利意識更加明確，補(bǔ)償計算更加精確，政策依據(jù)也更加充分，但是，得到的回應(yīng)仍是“一切訴求不予支持”。2012年下半年，敬××等村民代表多次進(jìn)京，又多次被“騙回”，直到黨的十八大召開前夕，他們被公安部門以擾亂秩序罪行政拘留15日。2013年年初，村民代表開始通過寫信、發(fā)微博等對村支書張××進(jìn)行實名舉報，希望通過扳倒他而推動對前述征地事件的深入調(diào)查。
（二）情境提煉
從以上3個案例中，能夠提煉出當(dāng)前土地沖突發(fā)生、發(fā)展的一些共性特征（見表1）。通過比較可以發(fā)現(xiàn)，沖突的焦點無一例外地是村集體土地未經(jīng)合法程序被征用或租用開發(fā)，利益分配不合理。也就是說，在農(nóng)地非農(nóng)化這一過程中，農(nóng)民對于集體的土地所有權(quán)、農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)等土地權(quán)利問題并不是特別關(guān)注，其關(guān)心的重點是土地增值收益分配這一權(quán)益問題，而土地征用、開發(fā)程序問題也往往是農(nóng)民為了表達(dá)對土地增值收益分配權(quán)益的要求而衍生出來的。當(dāng)然，反過來說，在程序不合理的情況下確實也很難使權(quán)益得到保障。在上述3個案例中，村干部成為濫用權(quán)力侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的先鋒，其中直接或作為地方政府代理人間接侵犯農(nóng)民權(quán)利的都是村支書，明顯地呈現(xiàn)出“農(nóng)民干部反農(nóng)民”的沖突樣態(tài)。面對沖突，人們特別關(guān)注沖突的原因，而實際上沖突的原因至少可以劃分為三個維度：起因、升級原因與持續(xù)原因。沖突的起因通常是土地征占觸及了村民底線，或農(nóng)民覺察了被掩蓋的利益分配不公平情況。比如，3個案例中都有大量土地被征用，在得不到合理補(bǔ)償?shù)那闆r下農(nóng)民的生計受到威脅，這就觸碰到了農(nóng)民的生存底線；而在案例2“烏坎事件”中，因為一封公開信，村民對于利益受損有了更為清醒的認(rèn)識，大量村民被動員起來。經(jīng)過這一過程，雖然沖突已經(jīng)啟動，但通常是比較溫和的。而在3個案例中使得沖突升級的原因無一例外都是公安力量的非恰當(dāng)介入，土地上訪瞬間轉(zhuǎn)換為警民沖突。到了這個階段，地方黨委和政府就不得不出面干預(yù)協(xié)調(diào)了，可是，地方政府恰恰就是征地的動議者，政府官員正是濫用權(quán)力的村干部的幕后支持者，即便不論部分官員的非法獲利，僅就前兩條而言，村民也很難做出地方政府會秉公處理的預(yù)期。而這恰恰是諸多征地沖突持續(xù)發(fā)酵的重要原因。這些共性特征標(biāo)示了土地沖突中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并能夠成為在更大范圍理解土地沖突一般性邏輯的參考框架。
除了共性特征之外，3個案例還呈現(xiàn)出一些關(guān)鍵性的差異（見表2）。通過對3個案例中的關(guān)鍵性差異進(jìn)行比較，可以直觀地發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地非農(nóng)化的具體方式在某種程度上與沖突的范圍、農(nóng)民的行動取向有著密切關(guān)聯(lián)。而這些因素又影響到在沖突發(fā)生后出面的黨委和政府層級，上一級黨委和政府的處置方式在很大程度上決定了沖突的階段性結(jié)果，可見，沖突發(fā)生和演進(jìn)中的一系列重要環(huán)節(jié)帶有很大的關(guān)聯(lián)性。在典村的“賣地”沖突中，土地并非真正被賣掉，而是以出租或聯(lián)合開發(fā)的形式由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地或旅游項目用地，也就是說，土地集體所有的性質(zhì)沒有改變。而這些“賣地”決定在形式上也都是經(jīng)由村黨支部和村委會作出的，所以，典村村民雖然曾到市里甚至中央上訪，但是都沒有取得什么實際效果，沖突的邊界并沒有超越鎮(zhèn)一級，確切地說，這就是村域內(nèi)的沖突（鎮(zhèn)之所以卷入，是因為部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員背后支持村支書王××）。可是，一旦涉及土地征用，沖突的范圍就擴(kuò)大到市甚至省一級，因為征地是政府的土地行政行為，能夠行使這一行政權(quán)力的最低一級政府便是縣政府，村民與縣政府之間的沖突如果要找個說理的地方，最起碼是市一級政府。從以上比較也可以看出，征地沖突的影響范圍一般會擴(kuò)展到更高的政府層級，而假如說上級政府本身已經(jīng)動用行政力量或其他手段進(jìn)行了不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，也就是說，在其作為第三方調(diào)解人和公正裁判人的資格已經(jīng)喪失的情況下，征地沖突還有可能繼續(xù)向更高層級擴(kuò)展。從農(nóng)民的行動策略來看，3個案例也是特點鮮明：典村村民采取了上訪和重新選舉的方式；烏坎村村民采用了上訪、集體行動和重新選舉的方式，當(dāng)然也一度陷入了警民暴力沖突之中；而比較起來，S村村民的策略是最為失當(dāng)?shù)模麄円环矫娌捎昧怂缮⒌慕M織化上訪，另一方面又出現(xiàn)了一些個體性的暴力行動。面對沖突的爆發(fā)和升級，出面協(xié)調(diào)的黨委和政府的層級及其處理方式直接決定了沖突的后果。在典村“賣地”沖突中，由鎮(zhèn)一級出面支持典村重新進(jìn)行了選舉，不過鎮(zhèn)里表面上免去了涉事村支書的職務(wù)，但并不支持新一屆村黨支部和村委會的工作，暗中仍舊支持原村支書，農(nóng)民對于抗?fàn)幨チ诵判模酢痢林匦聯(lián)未逯⒓嫒瘟舜逦瘯魅危罱K以多給村民一點有限的補(bǔ)償款平息了事態(tài)。在“烏坎事件”中，市政府、縣政府的不當(dāng)處置使得事態(tài)擴(kuò)大，省委不得不出面干預(yù)，一方面進(jìn)行公正、深入的調(diào)查（工作組又下設(shè)專門工作組進(jìn)行調(diào)查），另一方面不過分追究涉事村民的責(zé)任（省委副書記多次說“給出路”、“給足出路”）。在省委工作組的支持下，村民重新進(jìn)行了民主選舉并開始依法維護(hù)土地權(quán)益，事態(tài)最終得到很好的平息。而S村雖然也涉及土地征用問題，村民也多次到省里和北京上訪，但是，最終出面干預(yù)的仍只是縣一級政府。縣政府的一些官員既采取多種手段限制農(nóng)民的利益表達(dá)，又沒有滿足農(nóng)民的任何利益訴求，S村的征地沖突一直在持續(xù)，而且積聚了大量的負(fù)能量。
總體上看，以上3個案例所呈現(xiàn)出的共性特征和關(guān)鍵性差異所反映出的乃是土地沖突中公共權(quán)力失范與農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的對沖關(guān)系，深入辨識這一對沖關(guān)系的行動框架和本質(zhì)邏輯，是真正從學(xué)理上闡釋土地沖突必不可少的環(huán)節(jié)。
三、放縱權(quán)力：土地沖突中的公共權(quán)力失范
在上述3個案例中都可以看到，公共權(quán)力失范通常成為土地沖突發(fā)生的催化劑。公共權(quán)力是一個抽象的表述，參與土地沖突中的具體權(quán)力復(fù)雜而多樣，從類型上看，有村級公共權(quán)力和政府公共權(quán)力之分；而從介入時機(jī)上看，有在征地之中、沖突之前介入的公共權(quán)力，也有在沖突發(fā)生之后才介入的公共權(quán)力，還有沖突之前藏于幕后、沖突之后走上前臺的公共權(quán)力。無論是哪個時點發(fā)生的公共權(quán)力失范，都能夠誘發(fā)土地沖突。但是，使土地沖突升級的原因一般來說恰恰是沖突發(fā)生后農(nóng)民在尋求正義支持的過程中又遭遇了公共權(quán)力失范。總的來說，土地沖突正是不同層級的公共權(quán)力在不同時點上失范疊加的結(jié)果。
（一）公共權(quán)力的雙重失范
土地沖突中，村干部成為侵犯村民土地權(quán)益的先鋒，而這背后可能有各級官員的操縱，可能有與上級政府的共謀。失范的村莊公共權(quán)力和基層政府公共權(quán)力常常有著明確的分工，村干部對外負(fù)責(zé)與投資人、開發(fā)商簽訂協(xié)議，對內(nèi)負(fù)責(zé)做好村民的工作；而地方官員負(fù)責(zé)在背后“保護(hù)”村干部，在發(fā)生沖突的時候則從幕后走向臺前做做調(diào)解、仲裁的樣子。在典村，王××負(fù)責(zé)運作土地的出租和開發(fā)，并向鎮(zhèn)里進(jìn)行利益輸送；在烏坎村和S村，村支書更多地是充當(dāng)?shù)胤焦賳T的“馬前卒”。共謀的兩重公共權(quán)力也存在一個誰主導(dǎo)的問題。典村的事件發(fā)生在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要依賴村干部收繳稅費，而且集體土地的出租原則上應(yīng)當(dāng)由村級組織代表村集體來開展，因此，在整個過程中，村干部居于主導(dǎo)地位，基層政府主要從中分成和提供庇護(hù)。而烏坎村和S村的土地沖突發(fā)生在稅費改革之后，地方政府已經(jīng)不需要村干部完成任何稅費征繳任務(wù)，而且征地決定本身是由縣級及以上人民政府做出的，因此，土地沖突中呈現(xiàn)出基層政府主導(dǎo)、村干部受政府驅(qū)使的權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)經(jīng)由這一轉(zhuǎn)換，居于主導(dǎo)地位的公共權(quán)力的性質(zhì)發(fā)生了改變，農(nóng)民尋求支持的范圍也必然要向上移動，這些都將帶來沖突范圍的擴(kuò)大和烈度升級概率的增加。
（二）“公共性”的雙重遮蔽
“公共性”首先要求涉及“他者”的“個”之生活、行動、思想、性格、趣味等敞開至于“公”的空間、“公”的范圍、“公”的監(jiān)督之下（卞崇道、林美茂，2009），由土地權(quán)益引發(fā)糾紛的一個很重要的原因便是“公共”的缺失。從以上案例可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地屬于村集體所有，但是，村干部在處置村集體土地時并未將處置的方式、取向、收益向村民公開，而是想方設(shè)法地采取“偷著”“私下”“欺騙”等各種與“公共性”相對立的手段。在典村，村民最直接的質(zhì)疑就是地“賣”給了誰、是怎么“賣的”、以及“賣地”款到哪里去了（祁冬濤，2009）。在烏坎村，聽到最多的一個字就是“騙”，村民認(rèn)為自己一直是在被騙，對于有多少地被賣、賣地收入的去向，村民毫不知情，如果不是看到“村干部的樓越蓋越好”，并且有人發(fā)布公開信，村民可能還被蒙在鼓里。在一些地區(qū)，集體的山地、林地、草場等被承包給了個人，隨著土地比較收益的變動，農(nóng)民顯然也有利益損失，但是，只要有關(guān)承包決定是公開做出的，并且在面對矛盾時能夠開誠布公地溝通，一般不會引發(fā)劇烈的沖突。在很多時候，引發(fā)沖突的都是由于存在隱瞞、欺騙等“捂蓋子”的情況，這種“私”的行動能夠瞞得了一時，但是，當(dāng)事情敗露之后，隱瞞本身就成為農(nóng)民憤怒的原因之一。同時，在土地沖突中，村級組織和政府不但沒有用其所掌握的公共權(quán)力保護(hù)村民的合法權(quán)益，反而是不斷地以地生財、與民爭利。典村“賣地”收益中拿出來用于改進(jìn)村莊福利的只是賣地款中的很少一部分，因而村民代表才會說村支書王×ד錢用來給自己‘鋪路’了，老百姓沒落著一點好處”。而烏坎村賣地萬畝，每位村民只在1990年與1993年因國家征地修路分兩次共領(lǐng)到了補(bǔ)償款550元。且不論S村的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，村支書張××克扣補(bǔ)償款卻是飽受詬病，一位婦女以自殺相威脅，他才拿出3萬元給她，圍觀的婦女說，“大隊書記（村支書張××）把人家的地分了（征用）但沒給人家錢，那是人家應(yīng)得的”。“公共性”最為根本的要求在于，公共權(quán)力要為公共利益服務(wù)，這也是人類社會創(chuàng)設(shè)公共權(quán)力的旨?xì)w。因此，村莊的公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)是為村民的公共利益服務(wù)的。政府公共權(quán)力的意味就更加深遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)是為了增進(jìn)社會的良善和福祉而存在的，能否實現(xiàn)這一意旨，在抽象意義上關(guān)乎政府存在的必要性，而在具體意義的層面上關(guān)乎政府執(zhí)政的合法性。可見，土地沖突中權(quán)力的運行既難以“公開”又缺少“公正”，構(gòu)成了對“公共性”的雙重遮蔽。
（三）“時機(jī)”和“策略”的雙重失當(dāng)
在此前對土地沖突共性特征的分析中，筆者發(fā)現(xiàn)，土地沖突升級的原因往往是基層政府特別是公安力量的盲目介入，而土地沖突持續(xù)的原因是基層政府難以公開、公正地處理問題。實際上，面對土地沖突，政府行動“時機(jī)”和“策略”的雙重失當(dāng)客觀上催化了土地沖突的發(fā)展。《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府要對村委會的工作給予指導(dǎo)，村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令其改正，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府干預(yù)依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責(zé)令其改正。據(jù)此，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對村委會行為的指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任，最好的干預(yù)時機(jī)是違法、侵權(quán)行為尚未擴(kuò)大之時，以防患于未然。但是，在許多土地沖突事件中，政府經(jīng)常是由于采取了無視、拖延、不作為方式而喪失了處理沖突事件的最佳時機(jī)，而村民維護(hù)土地權(quán)益的集體行動一旦發(fā)生，政府又會直接出動警力進(jìn)行壓制、驅(qū)散，這又容易將事態(tài)擴(kuò)大。“烏坎事件”中，真正使得沖突升級的便是9月22日上午政府動用武警驅(qū)散集會的村民，造成2名兒童受傷；11月9日公安部門將帶頭的幾人拘留，3天后薛××的死亡使得沖突再度升級。農(nóng)民對于警察干預(yù)本身就有很強(qiáng)的抵觸情緒。紀(jì)錄片《烏坎三日》記錄了村民的態(tài)度。一位老者說起集會爭取土地權(quán)益，稱“這是我們自己家的事嘛”。可見，村民認(rèn)為，村委會、村干部與村民之間的爭執(zhí)屬于“自己家的事”；而一旦警察進(jìn)入事發(fā)場域并采取措施，那就是外人干預(yù)家事，他們是不認(rèn)同的。更何況，在村民集體情緒已經(jīng)發(fā)酵、集體行動已經(jīng)開始的情況下盲目地動用警力，可以說是又一次在錯誤的時機(jī)采取了錯誤的策略。站在農(nóng)民的立場上，他們之所以集會、之所以上訪，無非是要政府給出公正的裁決，他們期待政府能夠糾正村干部的不當(dāng)行為。但是，典村案例中鎮(zhèn)政府明里一套、暗里一套，“烏坎事件”中陸豐市政府對農(nóng)民的一味打壓和對責(zé)任的回避，以及S村濫用公安、司法力量秋后算賬的做法，顯然無法滿足農(nóng)民的訴求，也使得原本目的單純的土地利益之爭轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期的持續(xù)性沖突。面對土地沖突，政府行動“時機(jī)”和“策略”的雙重失當(dāng)客觀上催化了土地沖突的發(fā)酵。
四、建構(gòu)權(quán)力：農(nóng)民在土地沖突中的行動取向
面對公共權(quán)力的放縱，土地權(quán)利受損的農(nóng)民不會無動于衷，他們會采取措施維護(hù)自身權(quán)益。關(guān)于農(nóng)民的抗?fàn)幮孕袆樱瑢W(xué)界給予了充分的關(guān)注。例如，斯科特（2011）在對上世紀(jì)七八十年代東南亞的研究中發(fā)現(xiàn)，在日常生活中農(nóng)民會使用偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、暗中破壞等“弱者的武器”對壓迫者進(jìn)行反抗和抗?fàn)帯鴥?nèi)學(xué)者常借此來解釋農(nóng)民的系列抗?fàn)幮袨椤５牵S著更為直接的沖突的發(fā)生，“弱者”和“武器”顯然都已經(jīng)發(fā)生了變化，不過，學(xué)界仍舊避免將其看作一種暴力對抗。例如，O’brien and Li（2006）認(rèn)為，中國農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)幨且环N“依法抗?fàn)帯保挥诮◣V（2010）則將之進(jìn)一步闡釋為“以法抗?fàn)帯薄Ｈ缃瘢耙浴範(fàn)帯币呀?jīng)成為農(nóng)村社會沖突研究中的一種譜系性話語。以上觀點盡管與現(xiàn)實相符，但是，這些研究顯然更關(guān)注沖突中農(nóng)民的行動策略，而沒能揭示農(nóng)民的行動取向，即農(nóng)民集體行動背后的目的、價值判準(zhǔn)和策略選擇等。通過觀察和分析，筆者認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民在土地沖突中的行動取向是一種權(quán)力建構(gòu)，也就是通過在現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)中擴(kuò)大支持自己的力量，來實現(xiàn)與失范的公共權(quán)力的對抗。
（一）以集體行動動員行政權(quán)力
嚴(yán)格說來，“弱者的反抗”和“暴力沖突”這兩種極端在目前的土地沖突中并沒有完全銷聲匿跡，但是，從整體形勢看，兩者都并非土地沖突中農(nóng)民行動的主流，真正對濫用權(quán)力的村干部和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府構(gòu)成威懾的是農(nóng)民在法律框架內(nèi)的權(quán)力建構(gòu)行動。在這些行動中，農(nóng)民借助復(fù)耕、上訪、把問題鬧大、集會、寄舉報信等方式獲得了上級部門足夠的注意，在一定程度上強(qiáng)化了與地方政府進(jìn)行博弈的能力。
復(fù)耕是農(nóng)民在征地沖突中特有的抗?fàn)幨侄危r(nóng)民利用在征而未用的土地上復(fù)耕來對地方政府施加壓力。在S村，很多土地是以“收儲用地”的名義被征用的，但實際上是征而未用，農(nóng)民每年還能收到各級財政對耕種這些土地給予的各項補(bǔ)貼，這使他們意識到這些土地還沒有被“合法”征用。有農(nóng)民說：“大面積土地荒蕪不用、國家繼續(xù)給支補(bǔ)款，說明土地國家沒有批復(fù)啊！”（馮耀云，2013）于是，有農(nóng)民對土地進(jìn)行復(fù)耕，并認(rèn)為這是按照國土資源部下發(fā)的《閑置土地處置辦法》進(jìn)行的，是合法行為。為了凸顯這一行為與國家法律法規(guī)的一致性，他們還在舉報材料中寫道：“開發(fā)區(qū)大片土地荒蕪，……有的荒蕪3年之久，按《中華人民共和國土地管理法》和中華人民共和國國土資源部令第53號《閑置土地處置辦法》規(guī)定（應(yīng)進(jìn)行）復(fù)耕，H鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府堅決抵制農(nóng)民復(fù)耕，任土地荒蕪”（馮耀云，2013）。農(nóng)民不斷強(qiáng)調(diào)自己開展復(fù)耕是合法行為，而地方政府不允許復(fù)耕是非法行為，其核心目的是借用依法行動來增強(qiáng)自己與地方政府博弈的籌碼，這也正是農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的一種策略。
上訪仍舊是農(nóng)民最為常用的權(quán)力建構(gòu)方式，他們期望通過上訪得到上級政府的關(guān)注進(jìn)而對地方政府和村委會施壓，促成問題的解決。在前述3個案例中，農(nóng)民都存在上訪活動，但是，案例反映的事實是，常規(guī)的上訪活動都沒有取得任何效果。典村和烏坎村村民的常規(guī)上訪活動沒能掀起一絲波瀾，而S村村民代表多次到北京上訪的結(jié)果仍舊是“一切訴求不予支持”。就是在常規(guī)上訪活動幾告失敗的時候，農(nóng)民開始意識到“將事情鬧大”更有助于事情的解決。S村上訪代表中為首的敬××不止一次地說，“我不是恨她（指案例3中爬上塔吊要求補(bǔ)償?shù)拇迕裢酢粒┧溃绻鍪铝耍覀兊氖虑橐簿腿鉀Q了。”“如果這次事件打死人了，我們的事也就出頭了。”（馮耀云，2013）之所以會形成這樣的認(rèn)識，是因為他聽說了幾起因為動靜鬧大了而問題得到解決的土地沖突的傳聞。事實上，目前確實存在“事情不鬧大上級政府就不關(guān)心，而事情一旦鬧大就總會出現(xiàn)上級政府采用非常規(guī)手段干預(yù)”的情況。正是這一邏輯的存在，客觀上強(qiáng)化了上訪者在行動中采取將事情鬧大的取向。
以上行動總的來說都屬于間接的權(quán)力建構(gòu)，其基本邏輯是動員文本性的（行政法規(guī)的規(guī)定）或運行中的（上級政府）行政權(quán)力對地方政府的權(quán)力失范行為施加壓力，農(nóng)民在抗?fàn)幹邢Ｍㄟ^這一方式爭取部分土地權(quán)益。不過，事實證明，雖然這一權(quán)力建構(gòu)方式本身是有效的，但是，有效的權(quán)力建構(gòu)并沒能轉(zhuǎn)化為有效的權(quán)益維護(hù)，因此，基于上述邏輯采取的方式并不能算成功。與此同時，農(nóng)民在行政權(quán)力動員方面難以取得成效之后，開始將目光向下移動，注重運用村民自治這一合法的政治武器進(jìn)行維權(quán)。
（二）以村民自治重塑政治權(quán)力
與行政權(quán)力動員這種間接的權(quán)力建構(gòu)方式不同，以村民自治重塑政治權(quán)力乃是一種直接的權(quán)力建構(gòu)手段。所謂以村民自治重塑政治權(quán)力，就是通過規(guī)范程序，充分落實村民選舉、管理、決策、監(jiān)督的權(quán)利，將村莊公共權(quán)力拉回到維護(hù)村莊公共利益的軌道上來，與存在失范行為的地方政府進(jìn)行談判和博弈。而深入地看，盡管在典村和烏坎村都通過重新選舉的方式撤換了村干部，表面上看都達(dá)到了村莊權(quán)力重構(gòu)的目的，但是，兩者在實際的演進(jìn)軌跡和達(dá)成的結(jié)果上仍有著明顯的差異。
烏坎村在這一過程中將村民自治落實得非常扎實，也確實取得了階段性的成功。時任廣東省委書記汪洋在評價“烏坎事件”時說：“我實事求是地講，烏坎民主選舉是嚴(yán)格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》進(jìn)行的，沒有任何創(chuàng)新，只不過把《組織法》和《選舉辦法》的落實過程做得非常扎實，讓這個村子在過去選舉中走過場的現(xiàn)象得到糾正。”相比于烏坎村而言，典村的重新選舉過程實際上仍舊是走了過場。比較兩場選舉，之所以出現(xiàn)差異，有著以下幾個方面的原因：第一，民主是一種良善的價值和理念，但是，如何使之落實，還需要嚴(yán)密、合理的程序設(shè)計。烏坎村在村民數(shù)十年間沒有經(jīng)歷過正常自治選舉的情況下，必須設(shè)計出既能確保公平又方便村民理解、接受的選舉機(jī)制，在這個方面，一些民間智庫給予了烏坎村相當(dāng)大的支持。而典村的選舉是在原有模式下開展的，盡管抗議代表被選進(jìn)了村委會，但是，缺失了程序重新設(shè)計的選舉活動恐難以形成制約權(quán)力失范的長效機(jī)制，后來原村支書王××通過選舉兼任了村委會主任就說明了這一問題。第二，基層民主自治制度不是脫離國家政治而獨立存在的，村民自治的順利運行離不開上級黨委和政府的支持。烏坎村的選舉過程和后續(xù)工作的開展都得到了省委工作組的支持甚至可以說是保護(hù)。但是，典村選舉實際上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“異化”權(quán)力的包圍下進(jìn)行的，其上級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然沒有直接干預(yù)選舉，但是，通過配備與村民離心離德的村支書以及不支持新一屆村委會的工作等手段，嚴(yán)重局限了選舉帶來的可能意義。第三，村莊的公共意識和政治文化也會對村民自治帶來不小的影響。烏坎村村民通過選舉經(jīng)歷了民主的洗禮，同時建立起對程序正義的足夠尊重，“一人一票選明天”深深鐫刻在每位村民心中。但在典村，不但抗議代表古××很大程度上是因為與原村支書的個人恩怨而帶頭“鬧事”的，廣大村民也只是把選舉當(dāng)成了泄憤的工具而沒有當(dāng)成自己的政治權(quán)利，這或許也就是在后來的選舉中村民何以會懷著無所謂態(tài)度投票的原因。案例1中所涉及的兩場選舉一實一虛，體現(xiàn)出重塑村民自治這一權(quán)力建構(gòu)方式也并非那么簡單、直接，而是需要一系列外部條件的配合。
（三）以話語表達(dá)張揚(yáng)象征權(quán)力
無論是間接的行政權(quán)力動員，還是直接的行政權(quán)力重塑，都更多地著眼于進(jìn)行實體性的權(quán)力建構(gòu)，而與這一過程相伴而生的，是農(nóng)民話語表達(dá)的不斷進(jìn)步。或者說，話語表達(dá)本身也是一個建構(gòu)象征權(quán)力的過程：在村民動員的過程中建構(gòu)村莊道義，在集體行動的過程中建構(gòu)行動的合法性，在投訴、舉報的過程中建構(gòu)其話語表達(dá)與法律法規(guī)的一致性。
第一，話語表達(dá)與村莊道義的建構(gòu)。王曉毅（2009）認(rèn)為：“單純的利益受到損害并不足以引起農(nóng)民社會普遍的不滿和抗議，只有當(dāng)某種行為違反了農(nóng)民所公認(rèn)的公正準(zhǔn)則的時候才會引起公開的不滿和抗議。農(nóng)民對自己利益受到損害發(fā)出抱怨時，他們必須要給這種抱怨以理由，沒有理由的行為很難成為一種公開的群體行為。”這種抱怨最常用的理由就是將事件描述為損害公共利益，在均平觀念和集體意識比較強(qiáng)的鄉(xiāng)村，這無疑有著很強(qiáng)的沖擊力。在典村案例中，古××帶頭站出來維權(quán)的直接原因是他的養(yǎng)殖補(bǔ)貼被冒領(lǐng)，但是，他在發(fā)動群眾的過程中，并沒有將補(bǔ)貼款的事放在首位，而是通過村民普遍關(guān)心的“賣地”事情來動員大家。他在串聯(lián)信中首先問：“王××在位24年，有17年的賬沒公布過，賣地那么多，賣地款不知去向，這樣對不對？”（祁冬濤，2009）他這樣做的目的在于表示他并非為了自己的利益來維權(quán)，而是為了“賣地”這一有損村莊公共利益的情況才主動站出來的。通過這一話語表達(dá)，他占領(lǐng)了道德的制高點。一方面，他站出來為大家辦事，得到了大家的同情和擁護(hù)；另一方面，土地權(quán)益受損關(guān)系到每家每戶的利益，村民也更愿意參與到維權(quán)活動中去。
第二，話語表達(dá)與行動合法性的建構(gòu)。農(nóng)民在抗?fàn)幮袆又袝r刻注意不要踩到法律紅線，而且通過各種形式反復(fù)表達(dá)自己對于中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的信任和擁護(hù)。11月21日烏坎村村民到陸豐市政府上訪時，打出了“打倒貪官”“還我耕地”的橫幅；在12月19日的集會中，他們再次打出了“還我民權(quán)”“共產(chǎn)黨萬歲”“中共有青天”等標(biāo)語。可見，農(nóng)民沒有任何反體制的動向，他們反對的只是個別政府官員的濫用權(quán)力和對他們土地權(quán)益的侵犯，而且農(nóng)民一再通過公開的話語表明心跡。
第三，話語表達(dá)與法律一致性的建構(gòu)。農(nóng)民逐步發(fā)現(xiàn)，訴苦與抱怨這類在村莊中能夠建構(gòu)起道義同情的策略在政府部門面前是不適用的。S村村民首次進(jìn)京上訪失敗后改變了策略，在表達(dá)中首先不再強(qiáng)調(diào)自己的利益，而是直陳地方政府的違法行為。主要有這幾個方面：一是化整為零，多批次將基本農(nóng)田400公頃轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；二是少批多征、先征后批，動用司法、公安力量征地；三是400公頃土地荒蕪兩年之久，每年糧食直接損失1200萬公斤；第四才是征地補(bǔ)償太低，村民長遠(yuǎn)生計得不到保障（馮耀云，2013）。可以看出，這里所列舉的前幾條都是明顯的違法行為（補(bǔ)償高低可能還涉及主觀評價）。面對這樣的上訪內(nèi)容，上級政府就必然會給予足夠的重視。同時，相關(guān)話語表達(dá)也在不斷改進(jìn)。在話語表達(dá)中強(qiáng)調(diào)村干部和基層政府行為的非法性有兩個方面的作用：一方面，通過對其非法性的強(qiáng)烈表達(dá)來給上級信訪部門施加壓力，迫使他們不得不查；另一方面，強(qiáng)調(diào)其非法性實際上也就反襯出農(nóng)民自身行為符合相關(guān)法律規(guī)定，客觀上對前述農(nóng)民行動合法性的建構(gòu)形成了一種加強(qiáng)和補(bǔ)充。
五、土地沖突中權(quán)力建構(gòu)的理論邏輯
圍繞以上描述，還有諸多深層次的邏輯問題需要得到進(jìn)一步闡釋：首先，農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的性質(zhì)是什么；第二，農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)究竟是否有效，也就是說，其多種策略的綜合是否有效動員了現(xiàn)有權(quán)力框架中的部分權(quán)力成為自身的支援力量；第三，如果這種建構(gòu)如同“烏坎事件”當(dāng)中的一樣，被認(rèn)為是成功的，那么，新的權(quán)力格局在多大程度上帶來了農(nóng)民利益的增加。
（一）農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的本質(zhì)
從以上分析來看，當(dāng)前的土地沖突根本上講的確是權(quán)利之爭、權(quán)益之爭，但這僅是從沖突起因和訴求的角度來著眼的。如果深入到對沖突過程的分析，將會發(fā)現(xiàn)其中存在著激烈的“權(quán)力之爭”——農(nóng)民通過普遍的權(quán)力建構(gòu)與基層失范的公共權(quán)力展開對抗和博弈。理解農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的本質(zhì)，要把握以下三個方面：
第一，土地沖突中農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)建立在對國家權(quán)力高度認(rèn)可的基礎(chǔ)之上。農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的目的在于通過爭取更高層次和更大范圍的政治支持，獲得能夠壓倒、制約基層行政權(quán)力的力量。這也就意味著，沖突中農(nóng)民對于中央政府的合法性有著根本性的堅持。盡管農(nóng)民的很多行動看上去是在表達(dá)反對意見，但是，若仔細(xì)觀之，就會發(fā)現(xiàn)，這些行動不但不帶有任何反體制的色彩，甚至還與中央保持了高度一致。比如上訪。農(nóng)民的上訪行為事實上是由國家的行政管理制度安排所塑造的：正因為有了信訪制度，農(nóng)民才會上訪；正因為信訪與地方政府考核掛鉤，地方政府才會截訪；正因為地方政府截訪，農(nóng)民才會意識到上訪對于地方政府有制約力，所以就會選擇反復(fù)上訪。再比如復(fù)耕。農(nóng)民是因為意識到土地征用并沒有獲批才去復(fù)耕，農(nóng)民自認(rèn)為復(fù)耕是符合法律規(guī)定的行為，并且反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一點。農(nóng)民要求重新選舉就更不待言了，村民自治作為農(nóng)民的基本權(quán)利被寫進(jìn)了憲法，要求落實村民自治當(dāng)然是無可厚非的。
第二，農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)本身并不帶來任何實體權(quán)力。農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)并不是要打破現(xiàn)有的權(quán)力格局，重新分配權(quán)力，他們的行動取向往往是“借勢”。比如農(nóng)民說的將事情鬧大。實際上，事情鬧大后真正支撐著農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的仍舊是來自社會輿論和高層的對于生存?zhèn)惱砗袜l(xiāng)土公正觀的支持和默許。也就是說，農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)，不意味著農(nóng)民要獲取權(quán)力、要顛覆任何一級政府的統(tǒng)治權(quán)力，當(dāng)前“權(quán)力之爭”的實質(zhì)是：面對村莊公共權(quán)力的失范以及地方政府的放縱，利益受損的農(nóng)民希望得到上級政府直至中央政府的支持，即在現(xiàn)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)中建構(gòu)起能夠支援他們的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)以實現(xiàn)與失范的公共權(quán)力的抗衡。基于此，可以說，土地沖突雖為“權(quán)力之爭”，卻無政治風(fēng)險。
第三，對于土地沖突中農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的目標(biāo)聚焦于土地，不宜也沒有必要作放大的解讀。“烏坎事件”發(fā)生后，很多人或?qū)⑵錃w為民主的進(jìn)步，或?qū)⑵淞腥敫母锏睦锍瘫瑢嶋H上，烏坎人自己也并不認(rèn)同這些說法。林祖鑾說：“烏坎的村民的訴求是土地問題，我們在努力做好自己的工作，不是什么摸索，也不是什么第二個小崗村，更不是什么中國的民主改革，這些提法都不大合理。烏坎的事只是一個小鄉(xiāng)村的事，不能代表整個中國。外媒對烏坎的問題過度讀解、政治化了，我們反對這種炒作。”在當(dāng)前大局穩(wěn)定的情況下，土地沖突中農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)并不構(gòu)成對主流意識形態(tài)和價值觀的沖擊，從嚴(yán)格意義上講也不構(gòu)成對權(quán)利格局的影響，因為農(nóng)民所關(guān)注的權(quán)利并非所有權(quán)、發(fā)展權(quán)、征地法律合法性等抽象意義上的土地權(quán)利，其訴求主要針對征地中利益分配的合理性。
當(dāng)前一些學(xué)者的研究抹去了土地沖突中的政治性成份，很難還原土地沖突的全貌。筆者認(rèn)為，當(dāng)下中國的土地沖突在目的上盡管是利益之爭，但是，在手段上存在政治性的權(quán)力博弈，這是不爭的事實。不過，這種權(quán)力對抗既不是反體制的叛亂或革命，也不是一味使用暴力的破壞或泄憤行為，而是農(nóng)民面對公共權(quán)力失范而采取的一種體制內(nèi)權(quán)力建構(gòu)行動，具體而言便是農(nóng)民采取各種手段希望得到各種社會性權(quán)力特別是高層政治權(quán)力的支持，希望在現(xiàn)有的權(quán)力框架內(nèi)尋求支持自身的力量，最好是能夠?qū)η址杆麄兺恋貦?quán)利的基層政府公共權(quán)力進(jìn)行直接干預(yù)的力量。
（二）農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)的有效性
事實上，在目前大部分地方（包括在“烏坎事件”發(fā)生之前的烏坎村）的土地沖突中，農(nóng)民的策略化行動并沒有建構(gòu)起有效的權(quán)力，或者說，并沒有給失范的基層公共權(quán)力帶來有效的壓力和制衡。在S村的案例中，面對政府違規(guī)征用土地且補(bǔ)償不合理的情況，村民代表們自始至終都在采取同樣的方式進(jìn)行抗?fàn)帲蔷褪巧显L。無數(shù)次的上訪又無不以同樣的方式結(jié)束，那就是村民代表被接回原籍，而他們的訴求則由地方政府復(fù)核，直至信訪終結(jié)，復(fù)核結(jié)果仍舊是“一切訴求不予支持”。實際上，這一結(jié)果可以說是一種常態(tài)，因為無論是按照行政管理的層級還是按照信訪制度的要求，某個問題的具體解決最終還是要落實到所在地的政府。村民上訪所提訴求，最終也是經(jīng)過上級信訪部門按照問題的性質(zhì)批轉(zhuǎn)地方或報送有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門，其中報送有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的信訪件按照常規(guī)程序最終也會交由地方政府具體辦理。這也就意味著，只要拿不出地方政府某些官員違法犯罪的有力證據(jù)，那么，事情不管繞多少個圈也還是會回到原點。“烏坎事件”之所以出現(xiàn)升級，與此前兩年多中農(nóng)民多次上訪無果所造成的情緒積累也不無關(guān)系。
村民自治常有流于形式的可能，在土地沖突導(dǎo)致村民施壓而開展的重新選舉中，暗中也不乏對抗，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的派系究竟能否占到上風(fēng)并不好說。在典村“賣地”沖突中，村民沒有采取什么過激的暴力行動，而是通過對鎮(zhèn)里抗議、施壓撤換了村支書，并通過基層民主自治這一再正當(dāng)不過的政治過程對村委會進(jìn)行了改選。但是，在一些村民努力尋求權(quán)力支援的同時，他們的對手也在暗地里采取手段進(jìn)行權(quán)力的維護(hù)和新的建構(gòu)，而且手段可能更為高明。原村支書王××在位時間長，背后有鎮(zhèn)政府干部支持的賣地行為基本上是在他的操作和主導(dǎo)下進(jìn)行的；而與他對抗的古××等對于村莊政治運作規(guī)則缺少了解，背后也沒有人給予幫襯和指點，雙方力量差距很大。古××等抗議代表一度通過村民自治這一政治和法律武器挫敗了王××，取得了一定成果，但在任期中處處受到對手的掣肘。在再次選舉時，王××做了大量工作，包括在選舉中承諾幫村民找活干、增加養(yǎng)老金等來拉選票，最終王××順利當(dāng)選。“表面上看村民占盡道義上的優(yōu)勢，但是在實際的較量中干部們能調(diào)動更多更有力的資源，甚至村民抗議活動的發(fā)展，都不得不在干部們安排好的框架內(nèi)進(jìn)行。”（王曉毅，2009）
農(nóng)民的話語表達(dá)，盡管有著很強(qiáng)的道德感染力，但道德感染力并不意味著一定能帶來權(quán)力支援。農(nóng)民是有表達(dá)意愿的，但結(jié)構(gòu)性錯位導(dǎo)致其表達(dá)受阻。這種錯位一方面表現(xiàn)為農(nóng)民缺少表達(dá)的渠道，另一方面更為重要地表現(xiàn)為農(nóng)民無法按照自己的邏輯表達(dá)意愿（盡管這種邏輯比如農(nóng)民的公正觀、利益觀實際上支持著他的行為），很多時候，是外部社會的制度和話語規(guī)定了其表達(dá)的方式和范圍（王曉毅，2009）。同時，從表達(dá)邏輯上看，農(nóng)民有一套屬于自己的話語體系，這套話語體系在鄉(xiāng)村社區(qū)很好用，但是一旦超出農(nóng)村社區(qū)，就很難實現(xiàn)與正式話語的邏輯對接。比如烏坎村村民，盡管一再希望表達(dá)自己訴求的合法性，但看看他們打出的橫幅，其表述還是十分樸素和粗糙的。當(dāng)前，農(nóng)民話語表達(dá)由于存在渠道和邏輯上的錯位，在很多時候根本得不到傾聽，更難以獲得認(rèn)同和回應(yīng)，當(dāng)然也就談不上建構(gòu)出多么有效的象征性權(quán)力了。
（三）“權(quán)力”向利益的艱難前行
土地沖突的過程盡管表現(xiàn)為權(quán)力之爭，但正如前文所指出的，土地沖突的核心是利益，權(quán)力之爭的根本目的在于落實利益。因此，農(nóng)民在權(quán)力建構(gòu)上的任何努力，所希望獲得的都是對維護(hù)土地權(quán)利和土地權(quán)益有效的權(quán)力支援。可是，一個嚴(yán)峻的現(xiàn)實就是，不但農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)多歸于無效，偶有的有效權(quán)力建構(gòu)向土地權(quán)益的轉(zhuǎn)換之路也步履維艱。
在典村案例中，村民進(jìn)行了重新選舉，但是，在村內(nèi)外對手的多方掣肘之下，新一屆村委會也沒有能夠查清土地賬目，重新建構(gòu)的村級公共權(quán)力顯然沒有能夠在維護(hù)村民利益上實現(xiàn)承諾。在這個案例中，可以說其村民自治的落實并不到位，也就是說，村級權(quán)力的重構(gòu)并非真實存在，故而出現(xiàn)這種結(jié)果也是必然的。如果說典村的失敗可以歸因于此，那么，在被普遍稱作土地沖突化解之成功典范的烏坎村，新的權(quán)力建構(gòu)應(yīng)該說做得非常扎實，應(yīng)該不會存在這樣的問題了。
但實際上，烏坎村的土地問題解決起來也是困難重重，新的村兩委工作甚至陷入了泥淖。近幾年，作為當(dāng)時爭議焦點的土地利益糾紛的解決并沒有取得什么實質(zhì)性進(jìn)展。當(dāng)時沖突的核心關(guān)切是烏坎村大量土地在村民不知情的情況下被征用或出賣，村民也未得到合理補(bǔ)償。“烏坎事件”后，省委工作組對烏坎村的土地問題進(jìn)行了認(rèn)定，在通報中稱：陸豐市農(nóng)村信用合作聯(lián)社和國土局相關(guān)人員在辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)過程中收受賄賂；烏坎村原黨支部書記薛×、原村委會主任陳××等人侵占村集體資產(chǎn)；村財務(wù)管理存在公款私存、多頭開戶、土地出讓收入中村民直接得益少等問題；一些企業(yè)應(yīng)上繳租金未及時收取；還有村辦企業(yè)在與港方合作結(jié)算中隨意提高港方分紅比例，造成了集體資產(chǎn)流失。面對這一情況，新當(dāng)選的村委會著手開始了挽回土地?fù)p失的行動。然而，隨著工作的深入開展，他們逐漸認(rèn)識到了這其中的困難：第一，烏坎村土地的經(jīng)界不清。新一屆村委會認(rèn)為，該村原有土地2.5萬畝，但是，地方政府只認(rèn)可9000多畝，在這一方面爭議較大。第二，被賣土地已經(jīng)辦理了土地證的怎么辦？林祖鑾就說，有一個人大代表通過各種手段私下取得了28塊地的使用權(quán)，有27塊辦理了土地證，而后將這27塊地到銀行、信用社做了抵押貸款。面對這一既成事實，推動退地還款的難度很大。第三，深入查下去還將牽涉各級干部的違法問題。要深入查究土地問題，就必然要再處理一批違紀(jì)違法干部，地方政府在這方面的態(tài)度并不明朗。
土地問題的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎想象。土地作為一種不可移動的基礎(chǔ)性資源，是通過登記制度進(jìn)行管理的。像烏坎村那些已經(jīng)辦理了土地證的土地，新的持證人就有了合法的使用權(quán)，所謂的“收回”實際上是對新的土地使用權(quán)人合法權(quán)利的挑戰(zhàn)。根據(jù)《廉政瞭望》記者的采訪，截至2013年3月，烏坎村收回土地3500畝，加上分配的宅基地400多畝，收回的有4000畝左右。其他7000多畝已經(jīng)辦理了國土證，想要回來，困難重重。同時，土地管理涉及的部門、環(huán)節(jié)、人員很多，烏坎村的土地問題是積累了幾十年的問題，要從頭去查，涉及時間很長，涉及面很廣，能否推動下去也是個問題。烏坎的困局演繹著“權(quán)力”向利益的艱難前行，盡管烏坎村成為村級權(quán)力重建的典范，但離農(nóng)民土地權(quán)利受侵犯問題的徹底解決還很遙遠(yuǎn)。問題長時期地擱置、發(fā)酵，會不會產(chǎn)生新的沖突，亦難以預(yù)測。
六、結(jié)論與討論
基于本文分析，可以形成兩點基本認(rèn)識：首先，土地沖突中公共權(quán)力與農(nóng)民行動之間充滿了張力，公共權(quán)力的失范往往在一步步催化著沖突的發(fā)生，農(nóng)民行動帶有后發(fā)性和應(yīng)對性；其次，土地沖突內(nèi)含著權(quán)力之爭而不僅僅是利益之爭，盡管在當(dāng)前土地沖突中的確已經(jīng)出現(xiàn)權(quán)力之爭，但是，需要明確的是，這種權(quán)力之爭是在法律和體制框架內(nèi)的權(quán)力爭端，并不帶有任何違法犯罪和反體制的動向。基于以上認(rèn)識，筆者認(rèn)為，土地沖突的化解或者說規(guī)避要從以下兩個方面著力：一方面是加強(qiáng)對公共權(quán)力的約束，另一方面是更好地落實法律賦予的村民自治權(quán)力。前一個方面意在從根本上消除土地沖突產(chǎn)生的根源，而后一個方面如果能夠做好，則意味著即便發(fā)生沖突，也能夠?qū)_突控制在村莊場域和協(xié)商領(lǐng)域的雙重約束之下，從而最大程度地減少上文中所提及的行政權(quán)力動員和象征權(quán)力構(gòu)建，客觀上減少秩序風(fēng)險。
此外，一個潛在的需要討論的問題是，農(nóng)民無效的、無法向利益轉(zhuǎn)化的權(quán)力建構(gòu)雖然不帶有對現(xiàn)實社會秩序的沖擊，卻充滿了對社會秩序的潛在威脅。面對農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)歸于無效的結(jié)論，一些當(dāng)政者或許會松一口氣，然而，比起有效的權(quán)力制衡，農(nóng)民無效的權(quán)力建構(gòu)實際上帶來的影響要大得多。農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)既不沖擊權(quán)力分配格局，也不創(chuàng)制任何新的實體性權(quán)力，他們無非是希望找到權(quán)力支援以對抗失范的基層公共權(quán)力。如果這一效果能夠發(fā)揮出來，農(nóng)民權(quán)力建構(gòu)實際上可以成為權(quán)力監(jiān)督和制約體系中的一個環(huán)節(jié)，假以時日，一旦能夠完成制度化運作，也就離土地沖突的解決為期不遠(yuǎn)了。但是，在目前情況下，土地沖突過程僅僅是行政資源的耗費過程、社會秩序的擾動過程，土地問題中所積聚的爆炸性能量并不會因發(fā)生零星的沖突而減少，相反，在農(nóng)民所謂的權(quán)力建構(gòu)難以使其博弈和談判能力得到實質(zhì)性提升的時候，沖突會形成持續(xù)性，沖突中所蘊(yùn)含的不滿情緒也會持續(xù)發(fā)酵。實際上，這其中潛藏的社會風(fēng)險遠(yuǎn)遠(yuǎn)比農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)（看上去僅存在政治風(fēng)險）要大得多。這一社會風(fēng)險隱藏頗深，而且在一系列表象的掩蓋之下難以被察覺，這在一定程度上契合了風(fēng)險社會的特征。因此，從維護(hù)政治秩序的視野出發(fā)，如何有效化解這一潛在風(fēng)險，成為本文研究所延伸出來的一個重要的開放性議題。
參考文獻(xiàn)和注釋：略
作者系農(nóng)業(yè)部科技教育司政策體系處副主任科員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2016年第3期
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