摘要:精細(xì)化治理是我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要方向，與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略具有內(nèi)在的契合性。作為新時(shí)期我國(guó)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要調(diào)整，精準(zhǔn)扶貧在政策落地的過程中遭遇諸多困境，如扶貧對(duì)象識(shí)別的困難、幫扶舉措的遭冷遇、扶貧管理的粗放化、扶貧考核的形式化等。為此，需要把精細(xì)化的治理理念貫穿于精準(zhǔn)扶貧的全過程，通過建立精細(xì)化的瞄準(zhǔn)機(jī)制、開展精細(xì)化的致貧分析、進(jìn)行精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)等，既切實(shí)破解精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中的困境，又推動(dòng)基層治理向精細(xì)化治理模式轉(zhuǎn)型。
關(guān)鍵詞:精細(xì)化治理；精準(zhǔn)扶貧；實(shí)踐困境
為確保2020年全面建成小康社會(huì)，在十三五期間，我國(guó)要用一套過硬的政策“組合拳”來保證在既定時(shí)間節(jié)點(diǎn)打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，精準(zhǔn)扶貧便是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重大戰(zhàn)略舉措。深入精準(zhǔn)扶貧的具體運(yùn)作過程，發(fā)現(xiàn)這一戰(zhàn)略舉措在實(shí)踐中面臨諸多困境。精準(zhǔn)扶貧的良政如何落地，怎樣才能讓扶貧措施精準(zhǔn)到戶、精確到人？關(guān)鍵取決于基層干部、基層社會(huì)在落實(shí)這一政策時(shí)能否做到工作的細(xì)致化，能否找準(zhǔn)真正的貧困戶、能否找到致貧的根本原因、能否提供對(duì)癥下藥的脫貧措施，而完成這些任務(wù)的過程有賴于基層社會(huì)治理的精細(xì)化。精細(xì)化治理既有助于走出精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐困局，又是實(shí)現(xiàn)基層治理模式創(chuàng)新的重要轉(zhuǎn)變。
一、精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中遭遇的困境
精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，各地的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面展開。但理論與實(shí)踐總是存在差距，由于主觀的或客觀的、無意的或有意的、管理層的或執(zhí)行層的原因，一些地方的精準(zhǔn)扶貧工作陷入困境。比如扶貧對(duì)象識(shí)別的困難、幫扶舉措的遭冷遇、扶貧管理的粗放化、扶貧考核的形式化等，這些問題的存在不僅降低了人們對(duì)精準(zhǔn)扶貧收益的獲得感，也不利于精準(zhǔn)扶貧的繼續(xù)推進(jìn)。
（一）扶貧對(duì)象識(shí)別的困難
精準(zhǔn)扶貧首先要對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精確識(shí)別，然而從當(dāng)前的實(shí)踐來看，識(shí)別真正貧困的對(duì)象本身就是難點(diǎn)，扶貧對(duì)象中“假貧困”的現(xiàn)象依然存在。或者說，為了能夠更快地見到扶貧成效，管理者往往將有限的扶貧資源向經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的村莊傾斜，而在某一村莊內(nèi)部這些扶貧資源又有逐漸向村莊精英集中的趨向，從而出現(xiàn)了“救富不救貧”的怪相亂象。遼寧省2015年以大數(shù)據(jù)核查的方式在已經(jīng)建檔立卡的貧困人口中清理出了14.7萬不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的人口，重新對(duì)真正貧困的3.8萬人進(jìn)行了建檔立卡，扶貧對(duì)象“不精準(zhǔn)”的現(xiàn)象可見一斑。
出現(xiàn)扶貧對(duì)象“假貧困”現(xiàn)象的原因很多。一是貧困指標(biāo)的分配方式有其內(nèi)在矛盾性。2014年，全國(guó)農(nóng)村貧困居民8249萬人是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局根據(jù)全國(guó)7.4萬戶農(nóng)村住戶調(diào)查樣本數(shù)據(jù)推算出來的，而貧困戶的指標(biāo)是上級(jí)扶貧開發(fā)組織根據(jù)貧困人口規(guī)模層層分解直到行政村，再由行政村組織村民申請(qǐng)、入戶調(diào)查、民主評(píng)議，形成貧困戶初選名單，經(jīng)過兩公示（村、鎮(zhèn)兩次公示）一公告（縣級(jí)人民政府公告），形成最后的貧困戶名單。從最后名單的出爐看，確實(shí)是程序嚴(yán)謹(jǐn)，層層公示。但每個(gè)行政村的貧困戶指標(biāo)不是從村莊內(nèi)部產(chǎn)生，而是來自上級(jí)劃撥，這就會(huì)出現(xiàn)某村最后確定的貧困戶與其他村莊的農(nóng)戶相比可能是富裕戶。事實(shí)上，這樣的貧困戶指標(biāo)分配方式在一定程度上已經(jīng)把貧困指標(biāo)變成了一種村莊福利，難以達(dá)到對(duì)扶貧對(duì)象精確識(shí)別的目的。
二是扶貧對(duì)象的篩選機(jī)制和操作方面的原因。村莊內(nèi)部貧困戶的識(shí)別確實(shí)經(jīng)過了嚴(yán)格的層層把關(guān)，但實(shí)際上還是有自由裁量的空間。一些真正貧困的家庭因?yàn)榍优场⒆员昂湍芰Σ蛔悖狈υ捳Z權(quán)，正如阿瑪?shù)賮啞ど赋觯?jīng)濟(jì)的多寡并非是判別貧困與否的唯一指標(biāo)，人們基本行為能力的缺失也常常與貧困者相伴相生。此外，如果基層干部工作浮在面上，不真正深入農(nóng)戶家庭查看和了解，加之人口的流動(dòng)和相對(duì)貧困的難以界定，基層干部再暗箱操作，那么精確識(shí)別就必然流于形式。
三是工作方式簡(jiǎn)單化和粗糙化所致。即便是貧困，村內(nèi)部的貧困程度是有差別的，要真正做到準(zhǔn)確識(shí)別，就需要在村莊內(nèi)部進(jìn)一步識(shí)別不同程度的貧困戶。但實(shí)踐中基層干部往往浮光掠影，簡(jiǎn)化操作，撒胡椒面，結(jié)果是扶貧資源利用效益低下。四川東部某縣一個(gè)行政村被確定為貧困村，2016年春季上級(jí)扶貧組織給該村分配來一批鴨仔苗，干部通知村里凡是愿意飼養(yǎng)的農(nóng)戶都可以1.5元/只的價(jià)格購買，沒有具體數(shù)量限制，這種利益均沾的扶貧資源分配方式不可能做到精確識(shí)別。
（二）扶貧舉措“遭冷遇”
按照政策設(shè)計(jì)初衷，精準(zhǔn)扶貧要通過因地、因村、因戶施策來提高扶貧舉措的針對(duì)性，然而現(xiàn)實(shí)卻是政府推行的扶貧舉措屢遭冷遇。比如，政府提倡一窩蜂式的養(yǎng)兔或養(yǎng)羊，或要求片山片坡地種植獼猴桃或核桃，老百姓卻熱情不高。再比如，2016年1月5日，陜西省岐山縣蒲村鎮(zhèn)魯家莊村一位八旬殘疾老翁領(lǐng)到了一件特殊的扶貧物資——超短裙，這種“超短裙式”式的扶貧拷問著扶貧舉措的“精準(zhǔn)性”。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧要為廣大貧困戶提供金融貸款、安全農(nóng)宅、產(chǎn)業(yè)打造等多項(xiàng)具有造血功能的措施，但這些舉措在有些地區(qū)卻并未收到應(yīng)有的效果。例如，部分農(nóng)民以發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)為幌子貸款購買小轎車，更有甚者索性貸款為子女償還房貸。部分區(qū)縣還存在扶貧資金不加區(qū)分的“平均”分配現(xiàn)象，這種“大水漫灌式”的資金使用方式實(shí)質(zhì)上仍是傳統(tǒng)粗放扶貧思維的延續(xù)，并無助于扶貧資金的高效和精準(zhǔn)使用。
扶貧舉措在實(shí)踐中“遭冷遇”的原因也是多方面的，一方面，傳統(tǒng)粗放扶貧的管理思維仍在一定程度上延續(xù)。“一窩蜂式”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、“超短裙式”的扶貧物資發(fā)放和“大水漫灌式”的扶貧資金使用所折射的不僅僅是扶貧資源的不當(dāng)使用，更是傳統(tǒng)粗放式扶貧觀念的延續(xù)和承襲。另一方面，扶貧政策舉措的設(shè)計(jì)仍然不夠精細(xì)、針對(duì)性不強(qiáng)。精準(zhǔn)扶貧要求針對(duì)貧困地區(qū)實(shí)際和致貧原因的差異制定相應(yīng)舉措，但部分地區(qū)在實(shí)踐中卻較多地采取“一刀切”的做法，甚至想當(dāng)然地出臺(tái)一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉措。此外，扶貧開發(fā)的主角——貧困農(nóng)民對(duì)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中政策舉措的知曉度、認(rèn)可度和參與度都有待提升，社會(huì)組織參與扶貧開發(fā)的氛圍也未形成。農(nóng)民是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主體之一，社會(huì)組織是扶貧脫貧的重要參與者，打贏扶貧脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要充分發(fā)揮他們的主動(dòng)性。
（三）扶貧管理“粗放化”
精確管理是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要保障。然而，在各地精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中管理粗放化、不規(guī)范的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其一，扶貧資金的使用管理不規(guī)范。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，出現(xiàn)了扶貧資金被擠占挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、平均使用、閑置未用等現(xiàn)象。國(guó)家審計(jì)署2016年第3號(hào)文件顯示，2015年吉林和遼寧兩省中4個(gè)縣（市）共有684萬元扶貧資金閑置，未能發(fā)揮其功效。其二，扶貧項(xiàng)目管理不規(guī)范。國(guó)家為了保障扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)落地，建立了一系列扶貧項(xiàng)目的管理制度，然而這些制度的落實(shí)不夠到位，項(xiàng)目施工進(jìn)度遲緩、工程質(zhì)量低劣、項(xiàng)目資源采購價(jià)格偏高等問題層出不窮。其三，扶貧信息管理不規(guī)范。不少地區(qū)仍然沿用“指令+動(dòng)員”的信息搜集方式，其弊端在于制度化程度低、隨意性強(qiáng)，無法做到科學(xué)的信息采集和管理。同時(shí)，各地仍然視貧困指標(biāo)為一種福利和資源，想方設(shè)法保住貧困戶指標(biāo)，導(dǎo)致貧困戶的退出和進(jìn)入信息難以及時(shí)更新。
造成扶貧管理“不規(guī)范”的原因主要在于：一是扶貧管理的制度設(shè)計(jì)仍然不夠細(xì)致。管理的有序規(guī)范需要精細(xì)而靈活的制度來保障。不少扶貧管理制度設(shè)計(jì)過于籠統(tǒng)，過于強(qiáng)調(diào)原則性，對(duì)實(shí)踐中可能出現(xiàn)的問題缺乏靈活的應(yīng)對(duì)機(jī)制。比如，對(duì)特困戶“三無”條件（無勞動(dòng)能力、無住房、無子女贍養(yǎng)）的硬性規(guī)定，實(shí)踐中的界定就可能陷入困境，如果當(dāng)?shù)卮迕穸颊J(rèn)為所謂住房就是指有樓房或至少有磚瓦平房，那么有一處茅草房的住戶在當(dāng)?shù)厝丝磥砭褪菬o房之人，但茅草房也是房，不同于露宿街頭或野外，那么這算是有房還是無房呢？如果管理中為了防止自由裁量權(quán)過大而死守原則規(guī)定，或考核中機(jī)械照搬規(guī)則，好的政策也會(huì)被人詬病。
二是扶貧管理的運(yùn)行機(jī)制建設(shè)相對(duì)滯后。在我國(guó)，實(shí)踐中參與扶貧的機(jī)構(gòu)比較龐雜，僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部，參與的部門有各級(jí)政府的扶貧辦、民政部門、農(nóng)業(yè)部門；此外，一些國(guó)有企事業(yè)單位，如銀行、國(guó)有企業(yè)、高等學(xué)校等都要參與對(duì)口扶貧。更為復(fù)雜的是，一些跨國(guó)公司、私營(yíng)企業(yè)、慈善組織、民間機(jī)構(gòu)等也參與到了扶貧工作之中。但這些扶貧參與者往往各自為政，在扶貧項(xiàng)目的組織實(shí)施以及扶貧對(duì)象的選擇上缺少溝通與協(xié)調(diào)，沒有建立有效的協(xié)商扶貧機(jī)制。同時(shí)，扶貧管理的監(jiān)督機(jī)制相對(duì)乏力，在不少地區(qū)的扶貧管理中，更多是審計(jì)部門、司法部門的監(jiān)督，來自社會(huì)的監(jiān)督嚴(yán)重不足。
（四）扶貧考核“形式化”
精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，扶貧考核“形式化”的現(xiàn)象仍然在一定范圍內(nèi)存在。一是指標(biāo)考核重量輕質(zhì)。精準(zhǔn)扶貧要求的是扶真貧，注重的是脫貧指標(biāo)的質(zhì)，但實(shí)踐中卻往往停留在考核指標(biāo)完成的數(shù)量而非每一指標(biāo)的具體指向?qū)ο蟮拿撠殞?shí)態(tài)。二是對(duì)扶貧駐村干部的考核流于形式。職能部門對(duì)駐村干部的職責(zé)以及考核辦法不明、任務(wù)籠統(tǒng)，結(jié)果導(dǎo)致對(duì)減貧的任務(wù)與責(zé)任監(jiān)督和考核往往被其他工作任務(wù)所遮蔽而虛化；一些駐村干部下村也是出于應(yīng)付差事，成為“跑通學(xué)”干部，具體工作更是浮光掠影。三是“數(shù)據(jù)脫貧”現(xiàn)象頻發(fā)。一些地區(qū)為了完成上級(jí)下達(dá)的扶貧任務(wù)，便“閉門造車”編造數(shù)據(jù)以彰顯其脫貧成效，而能蒙混過關(guān)的也不在少數(shù)。
扶貧考核流于形式究其原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，考核的指標(biāo)設(shè)置不夠具體。精準(zhǔn)扶貧要求精確考核，但具體的扶貧考核辦法過于籠統(tǒng)，特別是指標(biāo)設(shè)置不夠具體，無形中使一些考評(píng)難以量化開展。第二，扶貧考核的配套制度建設(shè)滯后。“數(shù)據(jù)脫貧”背后不只是考核效果的失真，也是責(zé)任追究制度和對(duì)扶貧效果的后續(xù)觀察制度缺乏的體現(xiàn)。第三，扶貧考核的主體與辦法都較為單一。扶貧考核既應(yīng)有官方內(nèi)部的評(píng)定，也應(yīng)有社會(huì)組織、公眾的參與和評(píng)價(jià)。然而，多數(shù)地方的扶貧考核實(shí)踐中并未建立第三方參與的平臺(tái)和機(jī)制，下級(jí)部門只要單方面應(yīng)付上級(jí)的考核即可。
二、精細(xì)化治理：破解精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的路徑選擇
面對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)的上述困境或難題，需要具體的扶貧工作更為精心細(xì)致，從理念到行動(dòng)、從政策出臺(tái)到落地執(zhí)行、從資源籌集到分配利用、從過程監(jiān)管到效益評(píng)估，均要從傳統(tǒng)的粗放治貧走向精細(xì)治貧。通過樹立精細(xì)化的理念、建立精細(xì)化的瞄準(zhǔn)機(jī)制、立足精細(xì)化的致貧分析、構(gòu)建精微的運(yùn)行機(jī)制和進(jìn)行精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)以破解精準(zhǔn)扶貧的困境。
（一）將精細(xì)化的理念貫穿于精準(zhǔn)扶貧工作全過程
理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。扶貧工作要切實(shí)做到精準(zhǔn)，就需要遵循精細(xì)化的治貧理念，并將其貫穿于精準(zhǔn)扶貧工作的全過程。
第一，不斷強(qiáng)化服務(wù)理念。精準(zhǔn)扶貧工作是一項(xiàng)充滿人文關(guān)懷的“民心工程”，要求在具體工作中不斷強(qiáng)化服務(wù)理念。強(qiáng)化服務(wù)理念首先要把“以貧困人口為本”作為扶貧工作的出發(fā)點(diǎn)；其次要對(duì)“官本位”思維保持清醒的認(rèn)識(shí)并自覺抵制，切忌高高在上。唯有如此，才能在精確識(shí)別過程中更加注重傾聽多方的聲音，在精確幫扶過程中更加注重立足當(dāng)?shù)貙?shí)際選擇措施，并在精確考評(píng)過程中以對(duì)黨和人民負(fù)責(zé)的態(tài)度確保考評(píng)實(shí)效。
第二，培育精細(xì)文化。形成這種文化需要注意兩點(diǎn)：一方面，精細(xì)文化的形成和發(fā)展離不開生活化的實(shí)踐。扶貧工作人員要以“精益求精”的態(tài)度落實(shí)扶貧政策，以“細(xì)致入微”的要求對(duì)待具體工作，通過日常工作與生活實(shí)踐養(yǎng)成精細(xì)化的思維和工作習(xí)慣。另一方面，“精細(xì)”成為一種文化習(xí)慣和氛圍需要不斷強(qiáng)化和有意引導(dǎo)。既要在微觀實(shí)踐中踐行，也要宏觀的制度設(shè)計(jì)來保障，進(jìn)而在宏觀政治生態(tài)中形成精細(xì)化的文化和價(jià)值認(rèn)同。
第三，樹立正確的政績(jī)觀。如何評(píng)價(jià)扶貧效果？是重脫貧指標(biāo)還是脫貧質(zhì)量、是看眼前還是長(zhǎng)遠(yuǎn)、是看經(jīng)濟(jì)收入還是綜合經(jīng)濟(jì)、文化等因素來評(píng)價(jià)，什么樣的脫貧政績(jī)觀就會(huì)產(chǎn)生什么樣的脫貧成績(jī)。為此，要形成對(duì)扶貧效果多元、綜合考評(píng)的價(jià)值認(rèn)同，轉(zhuǎn)變扶貧工作的方式和方法，以貧困人口致富能力的提升為終極價(jià)值追求。唯有如此，才能順利實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作既定的戰(zhàn)略目標(biāo)，才能切實(shí)改善貧困地區(qū)和貧困人口的現(xiàn)實(shí)窘境，才能真正提高扶貧工作的實(shí)際成效。
（二）建立精準(zhǔn)化的瞄準(zhǔn)機(jī)制來確保扶貧對(duì)象的精確性
“扶真貧”是精確識(shí)別的核心要求，是做好扶貧工作的第一步。為此，必須建立精準(zhǔn)化的瞄準(zhǔn)機(jī)制，將真正貧困的人群精確地識(shí)別和篩選出來。
第一，轉(zhuǎn)變扶貧思路，讓多元主體參與識(shí)別和篩選。扶貧工作不能成為政府部門的“獨(dú)角戲”。要以包容的態(tài)度讓社會(huì)組織和公眾參與到扶貧對(duì)象的識(shí)別和篩選中來。同時(shí)，還要?jiǎng)?chuàng)造條件、搭建平臺(tái)，不斷拓寬多元主體參與扶貧對(duì)象篩選工作的渠道。
第二，完善識(shí)別機(jī)制和程序，提高瞄準(zhǔn)對(duì)象的精準(zhǔn)程度。做到對(duì)扶貧對(duì)象的精確識(shí)別，需要在識(shí)別的機(jī)制和程序上下功夫。從機(jī)制上看，需要建立責(zé)任追究制度和退出的正向激勵(lì)機(jī)制，堅(jiān)決追究在扶貧對(duì)象的識(shí)別上弄虛作假、張冠李戴或以權(quán)謀私者的責(zé)任；同時(shí)，一旦脫貧就要通過正向激勵(lì)鼓勵(lì)其及時(shí)退出貧困人口信息庫。從程序上看，首先對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)要做因地制宜、實(shí)事求是的理解，然后進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)查走訪，準(zhǔn)確無誤地搜集整理相關(guān)數(shù)據(jù)，初步確定貧困對(duì)象的范圍；其次以地域相近的原則在自然村成立相應(yīng)的貧困工作理事會(huì)，充分發(fā)揮群眾的民主參與、民主評(píng)議與民主決策作用，確定貧困農(nóng)戶的名單，并經(jīng)過多輪比選和公示，對(duì)最終評(píng)議的結(jié)果予以張榜公布。最后考慮到貧困狀況的相對(duì)性，盡量在一定行政或地域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用貧困指標(biāo)。
第三，細(xì)化多元標(biāo)準(zhǔn)，尤其是讓原則性的標(biāo)準(zhǔn)變得可操作。貧困的標(biāo)準(zhǔn)不是唯一的，收入的高低固然是貧困的重要依據(jù)，但健康狀況、教育水平、家庭負(fù)擔(dān)、突發(fā)災(zāi)害、家庭變故等都是致貧的重要原因，獲取財(cái)富的能力也是貧困與否的重要參考。因此，對(duì)貧困盡可能做多維考察，原則性與靈活性相結(jié)合，讓老百姓對(duì)比選出來的貧困戶心服口服，增強(qiáng)民眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的信任度。
（三）立足精細(xì)化的致貧分析來增強(qiáng)扶貧舉措的針對(duì)性
精準(zhǔn)扶貧旨在通過精確的幫扶措施讓真正貧困的人群脫貧，看似良好的政策愿景在實(shí)踐中卻遭到了冷遇，根本原因是扶貧舉措的不對(duì)癥。美國(guó)學(xué)者詹姆斯.C.斯科特曾以國(guó)家為視角對(duì)那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目最終失敗的原因做了精辟解釋，“這些項(xiàng)目是如此巨大，如此忽視生態(tài)和社會(huì)生活的基本事實(shí)，甚至當(dāng)其致命的結(jié)果已經(jīng)顯現(xiàn)出來以后，仍然被不顧一切地繼續(xù)執(zhí)行。”可見，提高幫扶措施的針對(duì)性，關(guān)鍵在于立足貧困地區(qū)的發(fā)展實(shí)際，對(duì)致貧原因進(jìn)行精細(xì)化分析。
一是致貧原因的分析要細(xì)致入微且形成協(xié)同效應(yīng)。每一貧困戶的情況各不相同，致貧原因往往也不是單一的，找準(zhǔn)窮根既考量扶貧干部的真功夫，也是單靠扶貧干部難以完成好的艱巨任務(wù)。為此，既要充分聽取貧困戶及其鄰居的意見，又要借用社會(huì)力量和專業(yè)分析，協(xié)同尋找致貧之因。
二是形成幫扶措施的合力效應(yīng)。幫扶措施的制定要立足于差異化的致貧原因分析，既然致貧的原因是多元的，那么脫貧措施也就不可僅憑政府部門單一發(fā)力。當(dāng)由政府、基層村社、社會(huì)組織乃至個(gè)人多管齊下，形成幫扶措施組合拳，充分發(fā)揮幫扶舉措的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
三是精準(zhǔn)選擇一對(duì)一幫扶主體，切忌草率應(yīng)付和一刀切。精準(zhǔn)幫扶要求從“人”、“錢”兩個(gè)方面細(xì)化，定人、定措施。為此，多地采取了一對(duì)一幫扶的做法，機(jī)關(guān)事業(yè)單位定點(diǎn)幫扶某村，單位職工與貧困戶結(jié)成幫扶對(duì)子，一旦結(jié)成一對(duì)一幫扶關(guān)系，就認(rèn)為定人、定措施工作完成了。但這種做法在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了令人啼笑皆非的現(xiàn)象，筆者在四川某縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別被幫扶的貧困戶因?yàn)榧依锏闹心旮改负湍贻p子女都外出務(wù)工，務(wù)工收入加起來竟然比幫扶他的機(jī)關(guān)干部家庭年收入還高。這就要求在確定幫扶主體時(shí)需要精準(zhǔn)選擇，不能不加分析地平均分配任務(wù)指標(biāo)。
（四）利用現(xiàn)代技術(shù)手段和精微的運(yùn)行機(jī)制來保障扶貧管理的規(guī)范性
精確管理是精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)有之義。實(shí)踐中，扶貧管理的不規(guī)范現(xiàn)象已經(jīng)成為制約精準(zhǔn)扶貧效果的突出問題，需要建立精微的運(yùn)行機(jī)制、利用現(xiàn)代技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)扶貧管理的精準(zhǔn)。
首先，信息的準(zhǔn)確和動(dòng)態(tài)管理。要建立起準(zhǔn)確的貧困戶信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將扶貧對(duì)象的基本資料、動(dòng)態(tài)情況錄入系統(tǒng)，并實(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)整，確保扶貧信息真實(shí)、可靠、管用。
其次，管理過程的陽光運(yùn)行機(jī)制。公開篩選扶貧對(duì)象的全過程；建立扶貧資金信息披露制度和扶貧項(xiàng)目公告公示制度，避免暗箱操作和治理資金的“跑冒滴漏”現(xiàn)象。同時(shí)，引入第三方監(jiān)督，嚴(yán)格扶貧資金管理，確保扶貧資金用準(zhǔn)用足。
再次，權(quán)責(zé)明晰的事權(quán)管理機(jī)制。為改變?cè)瓉硎 ⑹小⒖h三級(jí)職責(zé)不明的現(xiàn)象，明確規(guī)定省、市兩級(jí)政府主要負(fù)責(zé)扶貧資金和項(xiàng)目監(jiān)管，實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金和權(quán)責(zé)“四到縣”制度。但實(shí)踐中省市部門留戀分資金、批項(xiàng)目，不甘于從事監(jiān)管，對(duì)監(jiān)管什么也不明確。為此，要厘清各級(jí)政府的權(quán)限，建立責(zé)任下放、權(quán)責(zé)明晰的管理機(jī)制，按照自身事權(quán)推進(jìn)工作。
最后，資源整合機(jī)制。扶貧工作絕不可由政府一家獨(dú)大，既需要各級(jí)政府的縱向整合，也需要整合住建、交通、民政、教育、衛(wèi)生等部門的項(xiàng)目資金，還需要吸納社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人加入，同時(shí)通過“賦權(quán)予能”培育貧困人群自我脫貧的能力，提高幫扶對(duì)象的自我發(fā)展能力。
（五）借助精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)以提高扶貧考核的實(shí)效性
精確考評(píng)是確保扶貧效果的重要環(huán)節(jié)，實(shí)踐中的扶貧考核有些流于形式，這就需要從制度設(shè)計(jì)方面做精細(xì)規(guī)劃，讓考核落到實(shí)處。
其一，考評(píng)指標(biāo)的精細(xì)設(shè)計(jì)。2016年2月印發(fā)的適用于中西部22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中提出了四項(xiàng)考核內(nèi)容、五個(gè)考核步驟以及六條處理意見，各個(gè)地方也隨即出臺(tái)了本省的考核辦法。但這些仍是比較原則和粗略的規(guī)定，需要進(jìn)一步細(xì)化明確。首先考核指標(biāo)要全面，既要看貧困人口收入增長(zhǎng)和生活水平提高狀況，也要看其文化、生活質(zhì)量提升狀況；既要看當(dāng)下脫貧人口數(shù)量，也要看返貧人口數(shù)量，還要看貧困人口致富能力的提升狀況。同時(shí)考核指標(biāo)要因地制宜，易于操作。
其二，考評(píng)主體和方法的多樣化。扶貧效果的考核不能政府系統(tǒng)自己說了算，要引入多元主體，建立多元主體的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，上級(jí)政府、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、扶貧對(duì)象都可以參與評(píng)價(jià)。尤其是第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的介入，讓扶貧效果的評(píng)價(jià)更加客觀公正，更具公信力。從考評(píng)方法看，定性與定量評(píng)價(jià)、單項(xiàng)與綜合評(píng)價(jià)、年度與連續(xù)評(píng)價(jià)要兼顧使用。
其三，配套制度建設(shè)的跟進(jìn)。要讓考評(píng)結(jié)果起到應(yīng)有的作用，就需要精心設(shè)計(jì)相關(guān)的配套制度。例如獎(jiǎng)懲制度和追責(zé)機(jī)制，對(duì)沒有完成年度減貧計(jì)劃、弄虛作假搞數(shù)字脫貧等問題要有明確的懲戒措施，完成任務(wù)的要有清晰的獎(jiǎng)勵(lì)辦法和激勵(lì)機(jī)制。還有要從根本上杜絕“數(shù)字脫貧”等怪相，就需要形成正確的績(jī)效觀，綜合評(píng)價(jià)基層干部的實(shí)績(jī)。再比如，貧困對(duì)象的篩選、扶貧措施的對(duì)路都與基層民眾能否有效參與密切相關(guān)，要通過基層民主制度的完善來充分保障他們的話語權(quán)和參與渠道。
綜上所述，精準(zhǔn)扶貧要走出實(shí)踐中的困境，就需要引入精細(xì)化治理的理念，通過精微的制度設(shè)計(jì)和機(jī)制建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理和精確考評(píng)的目標(biāo)，直至徹底打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。
三、精細(xì)化治理：社會(huì)實(shí)踐與創(chuàng)新
精細(xì)化治理不僅是當(dāng)前破解精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐困境的應(yīng)急之策，而且是基層社會(huì)治理的變革，是社會(huì)治理模式的創(chuàng)新。
（一）精細(xì)化治理與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在契合性
黨的十八屆五中全會(huì)在談到社會(huì)治理時(shí)指出：要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局。”由此，“精細(xì)化治理”成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的發(fā)展方向，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的重要舉措。與此同時(shí)，如前文所述，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐過程中面臨諸多困境，而破解這些困境仰仗于精細(xì)化治理的推進(jìn)。且治理貧困本是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，從這意義上講，精細(xì)化治理的意蘊(yùn)與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和價(jià)值高度契合。
1.精細(xì)化治理與精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵解讀
精細(xì)化治理與精準(zhǔn)扶貧在基層社會(huì)實(shí)踐中的一致性，可以通過對(duì)二者內(nèi)涵的解讀來揭示其在價(jià)值意蘊(yùn)上的契合。
（1）精細(xì)化治理的多元解讀
對(duì)精細(xì)化治理內(nèi)涵的界定，學(xué)術(shù)界主要有以下兩種代表性觀點(diǎn)。其一，以陸志孟、蔣源為代表的微觀解讀。陸志孟主張將精細(xì)化理念與原則嵌入到社會(huì)治理過程中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的精細(xì)化與高效化。蔣源主張從“技術(shù)—服務(wù)”兩個(gè)維度、“政府—社會(huì)”兩個(gè)層次來理解精細(xì)化治理的內(nèi)涵，認(rèn)為“既要在行政管理的程序與機(jī)制上多做努力，做到以科學(xué)管理促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，又要在增強(qiáng)社會(huì)訴求回應(yīng)性方面下功夫，以社會(huì)參與提升治理的靈敏度與細(xì)致化程度。”（其二，以趙孟營(yíng)為代表的宏觀解讀。趙孟營(yíng)提出了宏觀視野下的精細(xì)化治理內(nèi)涵，即“從社會(huì)治理領(lǐng)域中公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和主體關(guān)系的維度來研究社會(huì)治理精細(xì)化、實(shí)踐社會(huì)治理精細(xì)化。”實(shí)際上，精細(xì)化治理的內(nèi)涵需要做多元解讀。本文傾向于從較為綜合的角度來界定精細(xì)化治理，所謂精細(xì)化治理首先是一種治理價(jià)值觀、一種治理理念；其次是要把這種價(jià)值和理念貫穿到宏觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)、中觀的運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建和多元主體關(guān)系的厘定中；再次是把精細(xì)化的理念、原則落實(shí)到微觀實(shí)踐中的具體制度、措施、操作手段和治理技術(shù)之中，達(dá)成高效能、強(qiáng)回應(yīng)的治理效果。
進(jìn)一步理解精細(xì)化治理的豐富內(nèi)涵，可以從以下這些要素來把握：第一，治理理念的服務(wù)化。“治理的終極價(jià)值是‘服務(wù)’而非‘管控’。”精細(xì)化治理也必須首先立足于“以人為本”的服務(wù)取向。在具體的治理實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)在指導(dǎo)思想、制度設(shè)計(jì)、技術(shù)運(yùn)用上從傳統(tǒng)“政府中心”的管控思維轉(zhuǎn)向“社會(huì)本位”的服務(wù)取向。第二，治理主體的多元化。精細(xì)化治理要求在發(fā)揮政府組織、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等多元主體作用的基礎(chǔ)上，清晰厘定多元主體之間的關(guān)系，進(jìn)而構(gòu)建多元主體合作治理的體制機(jī)制。第三，治理技術(shù)的信息化。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，精細(xì)化治理要求充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等多種技術(shù)資源，建立一個(gè)精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)追蹤、集成共享的信息資源數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息資源的整合與共享。第四，治理方式的協(xié)作化。精細(xì)化治理不能僅憑政府的單兵作戰(zhàn)，而應(yīng)突出政府、社會(huì)與公眾的多元協(xié)作，不能過于強(qiáng)調(diào)政府的科層指令，而應(yīng)適當(dāng)引入社會(huì)的參與和監(jiān)督。第五，治理標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化。在微觀實(shí)踐領(lǐng)域，制度化和程序化是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的重要保障。精細(xì)化治理過程應(yīng)當(dāng)按照人崗匹配、職責(zé)明確、考核合理的基本要求精心設(shè)計(jì)制度體系和運(yùn)作機(jī)制，使精細(xì)化治理實(shí)踐有章可循、有據(jù)可依。
（2）精準(zhǔn)扶貧的完整詮釋
自2013年10月習(xí)近平總書記在湘西考察提出“精準(zhǔn)扶貧”概念后，2014年1月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中首次界定了“精準(zhǔn)扶貧”的基本內(nèi)涵，且明確提出要“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。”2015年11月出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中進(jìn)一步提出，“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，加快貧困人口精準(zhǔn)脫貧。”“精準(zhǔn)扶貧”成為了新時(shí)期我國(guó)扶貧開發(fā)的重要戰(zhàn)略部署，對(duì)于實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)至關(guān)重要。
一般把“精準(zhǔn)扶貧”理解為“通過對(duì)貧困戶和貧困村精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理和精確考評(píng)，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”完整理解其內(nèi)涵，涉及精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核四個(gè)維度。
一是精準(zhǔn)識(shí)別。是指要能精確地識(shí)別誰是真正的貧困戶或貧困人口。這是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，同時(shí)也是難點(diǎn)所在。實(shí)踐中，貧困的內(nèi)涵是極為豐富的、致貧的原因也是極其多元的，要做到扶貧工作識(shí)別環(huán)節(jié)中的“精準(zhǔn)”，就必須突出識(shí)別程序的公開透明、嚴(yán)謹(jǐn)合理，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的因地制宜和科學(xué)規(guī)范。
二是精準(zhǔn)幫扶。是指要立足于貧困地區(qū)和貧困家庭的實(shí)際，切實(shí)找準(zhǔn)貧根，進(jìn)而制定有針對(duì)性的幫扶措施。精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)所在，也是關(guān)系到貧困地區(qū)、貧困人口能否順利脫貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。精準(zhǔn)幫扶既指扶持項(xiàng)目、扶持資金以及其他配套措施必須突出“精”與“準(zhǔn)”，還指從過去單純的“輸血”轉(zhuǎn)向更加注重“造血”的精準(zhǔn)，“形成外部多元扶貧與內(nèi)部自我脫貧的互動(dòng)機(jī)制”。
三是精準(zhǔn)管理。意指對(duì)扶貧過程中的政策落實(shí)、項(xiàng)目選擇、資金使用、信息資源共享、貧困人口進(jìn)入與退出等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行精確把握，權(quán)責(zé)明晰，動(dòng)態(tài)有序。精準(zhǔn)管理是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的重要保障。
四是精準(zhǔn)考核。是指通過設(shè)置合理的考核指標(biāo)、考核措施，對(duì)扶貧全過程、全方位、深層次、多維度予以考核和評(píng)價(jià)。精準(zhǔn)考核是精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)有之義，也是檢驗(yàn)扶貧成效的重要試金石。
2.精細(xì)化治理與精準(zhǔn)扶貧的契合
透過上文的分析，精細(xì)化治理與精準(zhǔn)扶貧在價(jià)值意蘊(yùn)、制度體制、技術(shù)運(yùn)用、具體操作等層面都存在某種程度的契合。準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握兩者之間的這種契合所在，對(duì)農(nóng)村社會(huì)依憑精細(xì)化治理來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。
第一，精細(xì)化治理所突出的服務(wù)取向乃是精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的價(jià)值指向。精細(xì)化治理在價(jià)值理念上強(qiáng)調(diào)社會(huì)本位的服務(wù)取向，其核心關(guān)切乃是以人為本。而精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出有兩個(gè)宏觀背景，一是實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)主義本質(zhì)的根本要求，二是近期的2020年全面建成小康社會(huì)的必然要求。值得注意的是，無論是走向共同富裕的理想追求抑或是實(shí)現(xiàn)全面小康的近期目標(biāo)，都離不開貧困地區(qū)、貧困人口的脫貧致富。因而，在理念層面，精準(zhǔn)扶貧亦是實(shí)現(xiàn)全民共享發(fā)展、關(guān)切每一個(gè)群體、每一個(gè)家庭、每一個(gè)人的利益，依然是以人為本的價(jià)值訴求。這與精細(xì)化治理的理念不謀而合。
第二，精細(xì)化治理所強(qiáng)調(diào)的多元主體間合作治理格局的建構(gòu)為精準(zhǔn)扶貧工作的順利開展提供了多元主體支撐。精細(xì)化治理關(guān)注多元主體關(guān)系的厘定以及主體間合作機(jī)制的構(gòu)建，而這對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的開展無疑具有重要意義。眾所周知，長(zhǎng)期以來的“輸血式”扶貧過程中，政府扮演著至關(guān)重要的角色，甚至是長(zhǎng)期唱獨(dú)角戲，社會(huì)組織力量孱弱、市場(chǎng)主體和個(gè)人被排斥在外，多渠道、多主體合作治貧的格局遠(yuǎn)未形成。而精細(xì)化治理正是要在細(xì)分權(quán)責(zé)、細(xì)化任務(wù)的基礎(chǔ)上，通過資源的有效整合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的合力效應(yīng)。這與精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中統(tǒng)合社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、公民大眾等力量，形成全社會(huì)參與、共謀脫貧致富的方略一脈相承。
第三，精細(xì)化治理所要求的制度創(chuàng)建與程序設(shè)計(jì)為精準(zhǔn)扶貧工作的開展提供了體制機(jī)制保障。新制度主義學(xué)派認(rèn)為制度能夠穩(wěn)定人的預(yù)期，從而規(guī)范和引導(dǎo)人的行為。精細(xì)化治理必須依托科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫纫?guī)范和程序設(shè)計(jì)，從而為社會(huì)治理實(shí)踐的精細(xì)化、高效化運(yùn)行提供必要的制度保障。同樣，精準(zhǔn)扶貧要實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象、項(xiàng)目安排和資金使用等精準(zhǔn)的目標(biāo)，就必須在扶貧對(duì)象的篩選、幫扶措施的出臺(tái)以及扶貧效果的考核等環(huán)節(jié)進(jìn)行科學(xué)的制度和程序設(shè)計(jì)。對(duì)貧困的治理是社會(huì)治理的應(yīng)有之義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的制度建構(gòu)和程序設(shè)計(jì)自然成為精準(zhǔn)扶貧順利推進(jìn)的保障。
第四，精細(xì)化治理所重視的信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)為精準(zhǔn)扶貧提供了技術(shù)支持。一方面，信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)尤其是治理對(duì)象的信息資料對(duì)于精細(xì)化治理至為關(guān)鍵，它既是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理的基礎(chǔ)，也是精細(xì)化治理實(shí)踐順利推進(jìn)的必要條件。另一方面，信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)是精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，尤其是貧困戶數(shù)據(jù)庫的建設(shè)是精準(zhǔn)扶貧的先決條件，關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧整個(gè)工程是否能有的放矢地推進(jìn)。作為兩者共有的基礎(chǔ)性資源，信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)成為精細(xì)化治理實(shí)踐和精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略之間的重要紐帶。
（二）基層治理創(chuàng)新：從粗放向精細(xì)化模式的轉(zhuǎn)變
精細(xì)化治理與精準(zhǔn)扶貧在價(jià)值取向、制度體制、技術(shù)手段和實(shí)踐操作等層面的高度契合，說明精細(xì)化治理是推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧良政落地的路徑選擇；同時(shí)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略目標(biāo)為基層治理機(jī)制創(chuàng)新、從傳統(tǒng)的粗放治理轉(zhuǎn)向精細(xì)化治理模式提供了契機(jī)和制度創(chuàng)新空間。
貧困治理乃為公共治理的應(yīng)有之義，公共治理的關(guān)鍵要素包括行動(dòng)者（政府、私人企業(yè)、第三部門等）、關(guān)系（政府與市場(chǎng)的關(guān)系、集體行動(dòng)與私人目標(biāo)的關(guān)系等）、過程（協(xié)調(diào)、談判、決策與執(zhí)行）、制度（正式于非正式的制度）。從公共治理本身的要素出發(fā)，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，相較于傳統(tǒng)的治理模式，精細(xì)化治理模式表現(xiàn)出如下轉(zhuǎn)變：
治理主體從一元化走向多元化和廣泛性。傳統(tǒng)治理模式中政府是主要的甚至是唯一的主體，自上而下的治理往往演化為自上而下的管理以致管控，基層社會(huì)的活力沒有得到有效釋放，社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人的參與受到限制或缺乏參與的機(jī)會(huì)和渠道。結(jié)合精準(zhǔn)扶貧的多元參與，基層治理需要激發(fā)基層社會(huì)相關(guān)主體的內(nèi)在活力，吸納私人企業(yè)、非政府組織和個(gè)人的廣泛參與；同時(shí)由一元權(quán)力中心向多元權(quán)力中心轉(zhuǎn)型，分解政府的責(zé)任，變?nèi)艿臒o限政府為有限責(zé)任政府。
治理目標(biāo)從整體走向個(gè)體化和差異性。傳統(tǒng)治理追求權(quán)力的滲透和縱向擴(kuò)散，把基層社會(huì)納入國(guó)家整體，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的統(tǒng)馭，確保國(guó)家一體和社會(huì)的穩(wěn)定。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，脫貧的總目標(biāo)雖然一致，但每戶貧困戶的致貧原因和脫貧舉措都各不相同，必須實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)滴灌，由一個(gè)個(gè)千差萬別的脫貧小目標(biāo)匯聚成全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。基層社會(huì)治理也是如此，千變?nèi)f化的基層社會(huì)千差萬別，一刀切、整齊劃一的治理目標(biāo)難免走向“國(guó)家視角”的宏大規(guī)劃，會(huì)因脫離基層社會(huì)的實(shí)際而陷入困境。為此，應(yīng)對(duì)差異化的現(xiàn)實(shí)，需制定凸顯個(gè)體化和差異性的多元目標(biāo)。
治理機(jī)制從粗放、固化走向精細(xì)化和靈活性。傳統(tǒng)治理基于整齊劃一的理念和目標(biāo)追求，治理機(jī)制的運(yùn)行往往機(jī)械、固化，進(jìn)而陷入被動(dòng)回應(yīng)或“救火式”治理困境。就如貧困戶和低保戶的識(shí)別一樣，基層社會(huì)實(shí)踐中一律采用收入標(biāo)準(zhǔn)，脫貧也簡(jiǎn)單采用收入標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)字化的評(píng)判看似準(zhǔn)確實(shí)際上并不精準(zhǔn)。精細(xì)化治理則要求治理機(jī)制的靈活和變通，在合理的自由裁量空間內(nèi)因地制宜地執(zhí)行政策，把冷冰冰的原則、標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為符合人性、充滿溫情的協(xié)商尺度，制度和體制富有彈性和權(quán)變空間。
治理過程從結(jié)構(gòu)化走向協(xié)作化和體驗(yàn)化。傳統(tǒng)治理沿襲科層制的體系，任務(wù)層層分解，形成一種結(jié)構(gòu)化的壓力型體制，看似權(quán)利和責(zé)任細(xì)化，實(shí)則過程單一，方式粗糙和簡(jiǎn)單。社會(huì)治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要縱向到底與橫向到邊形成一個(gè)治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，既有多元主體的橫向合作，又有多層機(jī)構(gòu)的縱向協(xié)調(diào)；既有政策的制定和執(zhí)行，也有政策運(yùn)行的反饋和調(diào)適；既有統(tǒng)一的原則和制度，還有參與主體的個(gè)體體驗(yàn)和經(jīng)驗(yàn)感知；既是資源的制度化配置，還是利益各方的談判和妥協(xié)過程，由此形成多元互動(dòng)、競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作交織、正式規(guī)則與非正式規(guī)則相互補(bǔ)充的治理過程。
治理效果從單一走向多面相和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。治理效果往往與治理目標(biāo)一脈相承，自上而下規(guī)劃的治理目標(biāo)和過程自然走向由政府導(dǎo)向的效果評(píng)判，其評(píng)判的基本價(jià)值取向是社會(huì)的穩(wěn)定、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、上級(jí)政府的任務(wù)等政績(jī)指標(biāo)。而現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐中面對(duì)傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的社會(huì)變革時(shí)期，治理對(duì)象和情境的差異性與復(fù)雜性、治理過程的多樣性與變化性、參與主體和利益訴求的多元，要求治理效果的考量從單一維度專向多面相、多維度、多層次的評(píng)價(jià)，由追求剛性穩(wěn)定轉(zhuǎn)向基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的重塑、內(nèi)在秩序、規(guī)則的建構(gòu)和文化的培育，重建生活共同體和精神共同體，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。
總之，精細(xì)化治理作為治理轉(zhuǎn)型的路徑選擇，就是要秉持精細(xì)化的理念，通過精巧的制度設(shè)計(jì)、細(xì)致的過程推進(jìn)和運(yùn)用精微的治理技術(shù)，實(shí)行基層治理從傳統(tǒng)的一體化、一元化、整體化、結(jié)構(gòu)化向多元化、差異化、個(gè)體化、體驗(yàn)化的轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)適應(yīng)，達(dá)成治理的精準(zhǔn)、精細(xì)和精致目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。
原載于：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2016年第6期
作者系重慶師范大學(xué)教授
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