摘要：農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策是歐盟CAP的重要組成部分, 是歐盟干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的重要手段。本文從政策目標(biāo)、框架和具體政策措施等方面, 總結(jié)了2013年歐盟CAP改革中農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的調(diào)整動(dòng)向。研究發(fā)現(xiàn), 本輪改革延續(xù)了促使農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)調(diào)整生產(chǎn)的改革方向, 強(qiáng)化了市場(chǎng)政策在市場(chǎng)危機(jī)中的“安全網(wǎng)”作用, 并主要通過(guò)調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求、改善競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和引導(dǎo)消費(fèi)需求等政策措施來(lái)實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)業(yè)市場(chǎng)有效穩(wěn)定運(yùn)行的目標(biāo)。其主張解決農(nóng)業(yè)市場(chǎng)調(diào)節(jié)“失靈”問題、加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)支持力度、重視防范和降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、積極營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境等特征, 對(duì)中國(guó)相關(guān)農(nóng)業(yè)政策調(diào)整具有重要借鑒意義。
農(nóng)產(chǎn)品對(duì)居民生活和農(nóng)民生計(jì)具有特殊重要性, 如何調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)是各國(guó)農(nóng)業(yè)政策需要共同面對(duì)的重要課題。農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策是歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 (Common Agricultural Policy, 以下簡(jiǎn)稱CAP) 的重要組成部分**2, 盡管經(jīng)過(guò)此前兩輪的CAP改革其預(yù)算已經(jīng)下降到歐盟CAP總預(yù)算的5%左右, 本輪改革之前也經(jīng)歷了是否需要保留的激烈討論, 但市場(chǎng)政策最終還是作為CAP一個(gè)獨(dú)立政策領(lǐng)域在經(jīng)過(guò)調(diào)整后得以延續(xù)。
由于直接或間接干預(yù)市場(chǎng)的特性, CAP改革中市場(chǎng)政策的調(diào)整不僅直接關(guān)系到歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)穩(wěn)定和農(nóng)民收入問題, 而且也會(huì)對(duì)世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與貿(mào)易、WTO農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則談判產(chǎn)生重要影響。因此, 本文主要根據(jù)2013年歐盟議會(huì)通過(guò)的2014—2020年共同農(nóng)業(yè)政策改革法案, 從政策目標(biāo)、政策框架、具體政策措施等方面, 總結(jié)歐盟新一輪CAP改革中農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的調(diào)整動(dòng)向, 并簡(jiǎn)要探討其對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的啟示。
一、政策目標(biāo)與框架的調(diào)整
(一) 歷史演變
1992年以前, CAP主要通過(guò)價(jià)格支持政策來(lái)保障農(nóng)民收入水平, 但長(zhǎng)期實(shí)施的價(jià)格支持政策導(dǎo)致歐盟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對(duì)過(guò)剩和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格居高不下, 迫使歐盟不得不配套實(shí)施公共干預(yù)、出口補(bǔ)貼和生產(chǎn)限制等市場(chǎng)干預(yù)措施, 以處理相對(duì)過(guò)剩的產(chǎn)品, 彌補(bǔ)歐盟內(nèi)外價(jià)差。其結(jié)果不僅增大了歐盟財(cái)政壓力, 還因?yàn)閲?yán)重的貿(mào)易扭曲引發(fā)了美國(guó)及凱恩斯集團(tuán)的不滿。迫于財(cái)政預(yù)算和GATT烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判的雙重壓力, 歐盟開始調(diào)整其農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策。
1992年歐盟構(gòu)建了以直接支付政策來(lái)確保農(nóng)民收入的CAP政策新框架。并在隨后的2000年議程和2003年的CAP改革中, 將掛鉤直接支付政策轉(zhuǎn)變?yōu)槊撱^直接支付政策*1, 強(qiáng)調(diào)促使農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)調(diào)整生產(chǎn), 發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)業(yè)中的調(diào)節(jié)作用。在這樣的背景下, CAP中市場(chǎng)政策的目標(biāo), 從原來(lái)的主要保障農(nóng)民收入轉(zhuǎn)向保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的有效運(yùn)行。隨著CAP整體框架的調(diào)整和目標(biāo)的變化, 市場(chǎng)措施的預(yù)算在CAP總預(yù)算中的比重顯著下降, 1992年以前包括出口補(bǔ)貼在內(nèi)的市場(chǎng)措施預(yù)算占CAP總預(yù)算的90%以上, 而到2009年這一比重下降到10%左右**2 (見圖1) 。
歐盟CAP改革中農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的調(diào)整與啟示
(二) 本輪改革的調(diào)整方向
本輪改革并沒有改變CAP的基本框架, 其市場(chǎng)政策目標(biāo)仍然是保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的有效運(yùn)行。但是, 2008年CAP的“健康檢查”認(rèn)為, 由于全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈波動(dòng)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格持續(xù)走高以及食品供應(yīng)鏈中農(nóng)民地位持續(xù)惡化等問題的出現(xiàn), 因此要求農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策必須考慮如何應(yīng)對(duì)這些新挑戰(zhàn)。
在全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈波動(dòng)的背景下, 隨著歐盟與世界一體化程度的提高, 歐盟內(nèi)部市場(chǎng)受世界市場(chǎng)沖擊的可能性和程度也在加大。而從市場(chǎng)危機(jī)處理的效果看, 市場(chǎng)政策在穩(wěn)定歐盟內(nèi)部市場(chǎng)價(jià)格上仍然發(fā)揮重要作用。以牛奶為例, 2009年歐盟實(shí)施的公共干預(yù)等市場(chǎng)政策, 在一定程度上減緩了世界牛奶價(jià)格劇烈波動(dòng)的影響, 使歐盟牛奶價(jià)格漲跌波動(dòng)幅度低于世界平均水平 (European Commission, 2011) 。近年來(lái), 歐盟農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格總體呈上漲趨勢(shì), 而同期農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格卻持續(xù)下降, 對(duì)農(nóng)民收入造成負(fù)面影響。雖然接受收入補(bǔ)償后, 農(nóng)民的收入水平下降幅度有所緩和, 但依然呈下降趨勢(shì) (European Commission, 2011) 。這也說(shuō)明歐盟仍然有必要通過(guò)構(gòu)建以市場(chǎng)政策為基礎(chǔ)的“安全網(wǎng)”來(lái)降低農(nóng)民收入的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn) (European Parliament, 2011) 。
因此, 本輪CAP改革中農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的調(diào)整方向?yàn)檠永m(xù)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的價(jià)格形成機(jī)制、促使農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)調(diào)整生產(chǎn), 同時(shí)繼續(xù)采取公共干預(yù)、私人儲(chǔ)備等市場(chǎng)干預(yù)措施, 并將從對(duì)產(chǎn)品的支持逐步轉(zhuǎn)向?qū)ιa(chǎn)者的支持, 明確將市場(chǎng)政策作為構(gòu)建“安全網(wǎng)”的重要組成部分。具體調(diào)整方向主要包括以下方面: (1) 延續(xù)消費(fèi)者支持, 強(qiáng)化學(xué)校食品計(jì)劃; (2) 鼓勵(lì)共同行動(dòng), 提高農(nóng)民在食品供應(yīng)鏈中的地位; (3) 在保障市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮有效調(diào)節(jié)作用的同時(shí), 通過(guò)構(gòu)建“安全網(wǎng)”防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn); (4) 加強(qiáng)對(duì)研究和創(chuàng)新的資助, 發(fā)揮食品供應(yīng)鏈的功能 (見圖2) 。
歐盟CAP改革中農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的調(diào)整與啟示
資料來(lái)源:根據(jù)European Commission Directorate-General for Agriculture and Rural Development和相關(guān)法案整理得到
(三) 本輪改革后的政策框架
2013年CAP改革根據(jù)上述調(diào)整方向調(diào)整了歐盟農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的部分措施和支持對(duì)象, 但并沒有改變歐盟農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的目標(biāo)和基本框架。
改革后的歐盟農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的目標(biāo)仍然是保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的有效運(yùn)行, 具體包括: (1) 通過(guò)儲(chǔ)備計(jì)劃和邊境措施保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行和有效調(diào)控; (2) 通過(guò)支持生產(chǎn)者組織、干預(yù)合同和制定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的有序合理競(jìng)爭(zhēng); (3) 通過(guò)生產(chǎn)保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)基金和特殊產(chǎn)品援助計(jì)劃分擔(dān)生產(chǎn)者的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn); (4) 通過(guò)對(duì)低收入群體的食品援助計(jì)劃和學(xué)校食品援助計(jì)劃擴(kuò)展需求和分擔(dān)消費(fèi)者的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
其政策框架主要包括三部分: (1) 國(guó)內(nèi)市場(chǎng)干預(yù)政策, 主要包括儲(chǔ)備計(jì)劃和特殊產(chǎn)品援助計(jì)劃; (2) 營(yíng)銷與生產(chǎn)者組織政策, 包括營(yíng)銷標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)者組織支持等政策; (3) 邊境措施, 包括關(guān)稅、關(guān)稅配額、進(jìn)出口許可證等 (見圖3) 。
改革后, 歐盟農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的預(yù)算每年保持在27億歐元左右, 2014—2020年累計(jì)為190.02億歐元, 占同期歐盟CAP總預(yù)算的4.65%。此外, 歐盟用于危機(jī)儲(chǔ)備的預(yù)算每年維持在4.5億歐元左右, 7年累計(jì)為31.56億歐元。
二、市場(chǎng)供求調(diào)節(jié)類政策的調(diào)整
為了保障內(nèi)部市場(chǎng)的有效運(yùn)行和平穩(wěn)調(diào)控, 歐盟主要通過(guò)儲(chǔ)備計(jì)劃和邊境措施的有效結(jié)合, 調(diào)節(jié)部分農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供求, 以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的目的。政策實(shí)施的主要對(duì)象是其價(jià)格主要由歐盟內(nèi)部市場(chǎng)供求決定的農(nóng)產(chǎn)品和較容易產(chǎn)生周期性波動(dòng)的畜產(chǎn)品。本輪CAP改革延續(xù)了此類政策的基本框架, 但朝著促使農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)信號(hào)調(diào)整生產(chǎn)、構(gòu)建市場(chǎng)“安全網(wǎng)”的方向做了部分調(diào)整, 決定從2015年4月1號(hào)起取消牛奶、從2017年9月30號(hào)起取消糖的生產(chǎn)配額管制;取消對(duì)飼料、亞麻、蠶以及用于動(dòng)物飼料或加工成酪蛋白的脫脂牛奶和奶粉的援助計(jì)劃;取消對(duì)共同體煙草基金*1的援助;并隨同生產(chǎn)配額管制的取消而同時(shí)取消生產(chǎn)退還計(jì)劃**2;調(diào)整葡萄授權(quán)種植計(jì)劃;繼續(xù)實(shí)施儲(chǔ)備計(jì)劃、邊境措施和特殊干預(yù)措施。
歐盟CAP改革中農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的調(diào)整與啟示
資料來(lái)源:根據(jù)European Commission Directorate-General for Agriculture and Rural Development和相關(guān)法案整理得到
(一) 改進(jìn)了公共干預(yù)與私人儲(chǔ)備支持計(jì)劃
公共干預(yù)和私人儲(chǔ)備支持計(jì)劃是歐盟CAP中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)干預(yù)最直接的政策措施, 公共儲(chǔ)備制度設(shè)立于1964年, 私人儲(chǔ)備制度設(shè)立于1968年, 其前身是為保障內(nèi)部市場(chǎng)穩(wěn)定和農(nóng)民穩(wěn)定增收而實(shí)施的價(jià)格支持政策。歐盟CAP中的價(jià)格支持政策主要由目標(biāo)價(jià)格、干預(yù)價(jià)格和門檻價(jià)格***3組成 (錢鈺, 2004) 。1992年CAP改革后, 價(jià)格支持政策中保障農(nóng)民收入的部分被新設(shè)立的直接支付政策取代, 而保障市場(chǎng)穩(wěn)定的部分被調(diào)整為公共干預(yù)和私人儲(chǔ)備支持計(jì)劃。此項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施的法律基礎(chǔ)是2007年頒布的單一共同市場(chǎng)規(guī)則*1 (European Parliament, 2011) 。為了應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng), 保障市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行, 2013年CAP改革決定繼續(xù)實(shí)施以公共干預(yù)為主、結(jié)合私人儲(chǔ)備支持的儲(chǔ)備制度, 但部分調(diào)整了對(duì)象產(chǎn)品的支持范圍、干預(yù)期間、干預(yù)類型及啟動(dòng)條件 (見表1) 。
注: (1) 私人儲(chǔ)備支持的產(chǎn)品還包括亞麻、奶酪和羊肉。 (2) *根據(jù)歐盟的牛肉分級(jí)標(biāo)準(zhǔn), 根據(jù)外觀和肌肉狀況, 從好到差分為S、E、U、R、O、P六個(gè)等級(jí), 同時(shí)根據(jù)脂肪含量從低到高劃分為1~5五個(gè)等級(jí);R3表示外觀與肌肉、脂肪含量都處在中等的牛肉。 (3) **根據(jù)歐盟的豬肉分級(jí)標(biāo)準(zhǔn), 凈重是指每頭的胴體重, 同時(shí)按照瘦肉率劃分為S (大于等于60%) 、E (55%~60%) 、U (50%~55%) 、R (50%~45%) 、O (40~45) 、P (小于40%) 等六個(gè)等級(jí)。資料來(lái)源:Council Regulation (EC) No.1234/2007和Council Regulation (EC) No.1308/2013
公共干預(yù)措施的主要調(diào)整包括: (1) 支持范圍上, 2013年CAP改革取消了對(duì)豬肉、糖和高粱的公共干預(yù), 保留了對(duì)普通小麥、硬麥、大麥、玉米、水稻、牛肉 (包括小牛肉) 、黃油和脫脂奶粉的公共干預(yù)。 (2) 干預(yù)期間上, 取消了2007年法案針對(duì)希臘、西班牙、意大利、葡萄牙和瑞典關(guān)于谷物產(chǎn)品的特殊干預(yù)期間規(guī)定*2, 而統(tǒng)一調(diào)整為11月1日到次年5月31日;黃油和脫脂奶粉的干預(yù)期間延長(zhǎng)1個(gè)月至9月份;其余產(chǎn)品的干預(yù)期間不變。 (3) 干預(yù)類型上, 將硬麥、大麥、玉米和水稻調(diào)整為適時(shí)干預(yù), 將黃油調(diào)整為強(qiáng)制干預(yù), 即2013年CAP改革后普通小麥、黃油和脫脂奶粉為強(qiáng)制干預(yù), 硬麥、大麥、玉米、水稻和牛肉為適時(shí)干預(yù)。 (4) 參考價(jià)格方面, 取消了允許谷物產(chǎn)品的參考價(jià)格按照不同月份設(shè)定不同上漲幅度的規(guī)定**2, 而統(tǒng)一確定為101.31歐元/噸。 (5) 啟動(dòng)條件方面, 取消了黃油市場(chǎng)價(jià)格低于參考價(jià)格92%而啟動(dòng)干預(yù)的規(guī)定, 將牛肉的啟動(dòng)條件從代表期間內(nèi)市場(chǎng)平均價(jià)格低于1560歐元/噸提高至低于1890.6歐元/噸 (即參考價(jià)格的85%) , 其他產(chǎn)品則視市場(chǎng)情況而定。
私人儲(chǔ)備支持政策的實(shí)施產(chǎn)品為白糖、橄欖油、亞麻、牛肉、黃油、奶酪***3、脫脂奶粉、豬肉和羊肉產(chǎn)品, 其中, 亞麻****4為新增產(chǎn)品。干預(yù)類型上, 取消了對(duì)奶油、黃油和奶酪的強(qiáng)制私人儲(chǔ)備支持規(guī)定, 而統(tǒng)一設(shè)置為可選擇的私人儲(chǔ)備支持。私人儲(chǔ)備支持不再設(shè)置觸發(fā)價(jià)格, 而改為要求根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格、參考價(jià)格以及生產(chǎn)成本, 同時(shí)考慮特殊的市場(chǎng)條件而決定是否啟動(dòng)。
(二) 微調(diào)了邊境管理措施
為了監(jiān)測(cè)和控制進(jìn)出口貿(mào)易, 防止進(jìn)口劇增沖擊歐盟內(nèi)部市場(chǎng), 2013年CAP改革繼續(xù)執(zhí)行與第三國(guó)貿(mào)易的基本措施, 包括進(jìn)出口許可證、進(jìn)口關(guān)稅、部分產(chǎn)品的關(guān)稅配額管理、部分產(chǎn)品的特殊進(jìn)口規(guī)定、特殊保障措施、來(lái)料加工 (Inward Processing) 、出料加工 (Outward Processing) 以及出口返還等****5*, 但小幅度調(diào)整了部分政策措施的覆蓋范圍。
進(jìn)出口許可證管理方面, 新增了對(duì)進(jìn)口水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒和出口種子、亞麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒及活植物的許可證管理措施。調(diào)整后歐盟實(shí)施進(jìn)出口許可證管理的產(chǎn)品包括谷物、糖、種子、橄欖油和食用橄欖、亞麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒、活植物、牛肉、牛奶和奶制品、豬肉、羊肉、雞蛋、禽肉以及以農(nóng)產(chǎn)品為原料的乙醇。
進(jìn)口特殊保障措施方面, 新增了水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄汁及未發(fā)酵葡萄汁的特殊保障措施。調(diào)整后歐盟實(shí)施進(jìn)口特殊保障措施的產(chǎn)品包括谷物、糖、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、牛肉、牛奶和奶制品、豬肉、羊肉、雞蛋、家禽肉、香蕉、葡萄汁及未發(fā)酵葡萄汁。
特殊進(jìn)口規(guī)定方面, 新增了對(duì)葡萄酒的進(jìn)口品種和質(zhì)量的特殊規(guī)定, 廢除了對(duì)谷物進(jìn)口品種和質(zhì)量的特殊規(guī)定。調(diào)整后歐盟實(shí)施特殊進(jìn)口規(guī)定的產(chǎn)品包括亞麻、啤酒花、葡萄酒和糖。
(三) 擴(kuò)展了市場(chǎng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的特殊支持措施
為了有效應(yīng)對(duì)重大市場(chǎng)波動(dòng), 2013年CAP改革擴(kuò)展了市場(chǎng)危機(jī)應(yīng)對(duì)的特殊支持措施。法案規(guī)定, 當(dāng)內(nèi)部或外部市場(chǎng)面臨巨大波動(dòng)或威脅而導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格劇烈波動(dòng)時(shí), 歐盟可采取修改一般市場(chǎng)干預(yù)措施的支持范圍和執(zhí)行期間、提供出口返還支持、全部或部分暫停進(jìn)口關(guān)稅等特殊支持措施****6**。
其中, 針對(duì)由于動(dòng)物疾病和消費(fèi)者信心喪失等突發(fā)事件導(dǎo)致市場(chǎng)劇烈波動(dòng)的特殊干預(yù)措施, 是指當(dāng)由于動(dòng)物疾病沖擊歐盟內(nèi)部市場(chǎng)或與第三國(guó)貿(mào)易, 以及由于公眾或動(dòng)植物疾病的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致消費(fèi)者信心喪失, 進(jìn)而影響市場(chǎng)穩(wěn)定時(shí), 歐盟委員會(huì)可采取特殊的市場(chǎng)支持措施。涉及的產(chǎn)品主要包括牛肉、牛奶及其制品、豬肉、羊肉、雞蛋和家禽肉。對(duì)于動(dòng)物疾病的特殊干預(yù)措施, 有關(guān)成員國(guó)必須已采取衛(wèi)生和獸醫(yī)指定措施迅速撲滅疾病。根據(jù)成員國(guó)的申請(qǐng), 歐盟委員會(huì)可支持相關(guān)費(fèi)用的50%, 而針對(duì)牛肉、牛奶及其制品、豬肉和羊肉部門的口蹄病防治, 可支持相關(guān)費(fèi)用的60%。
同時(shí), 為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或重大市場(chǎng)擾動(dòng), 歐盟新建了危機(jī)儲(chǔ)備基金 (Crisis Reserve Fund) 。危機(jī)儲(chǔ)備基金將獨(dú)立于MAFF (Multiannual Financial Framework) , 其年度預(yù)算達(dá)4.5億歐元。對(duì)于當(dāng)年剩余的危機(jī)儲(chǔ)備將在下一年通過(guò)直接支付返還給農(nóng)民。
三、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境改善類政策的調(diào)整
2007年以來(lái)世界農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的高起高落使歐盟越來(lái)越關(guān)注食品供應(yīng)鏈中市場(chǎng)力量及農(nóng)民的談判能力問題。為了提高農(nóng)民的市場(chǎng)談判能力, 保障食品供應(yīng)鏈利益的合理分配, 促使市場(chǎng)有序合理競(jìng)爭(zhēng), 本輪改革歐盟不僅加強(qiáng)了對(duì)食品供應(yīng)鏈的監(jiān)測(cè), 而且強(qiáng)化了對(duì)生產(chǎn)者組織的支持力度、完善了產(chǎn)品交易合同系統(tǒng)以及明確規(guī)定了合理的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。
(一) 強(qiáng)化了對(duì)生產(chǎn)者組織的政策支持
為了提高農(nóng)民在食品供應(yīng)鏈中的談判地位, 歐盟將經(jīng)濟(jì)合作組織的認(rèn)定范圍從原有的水果和蔬菜部門擴(kuò)大到所有農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)者組織和縱向一體化組織*1, 對(duì)涉及加工的水果和蔬菜、橄欖油和食用橄欖、蠶和啤酒花部門的生產(chǎn)者組織, 以及橄欖油和食用橄欖、煙草部門的縱向一體化組織執(zhí)行強(qiáng)制性認(rèn)定制度。
不同組織類型的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同。以生產(chǎn)者組織為例, 其共同標(biāo)準(zhǔn)是要求認(rèn)定的主體必須是一個(gè)明確的法律主體, 且滿足其由生產(chǎn)者自發(fā)形成、符合最少成員數(shù)量 (或最小產(chǎn)量、價(jià)值) 限定要求、具有其成員可以民主監(jiān)督組織運(yùn)行的規(guī)則以及須提供足以證明其有能力開展相應(yīng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的材料等。除了上述的共同標(biāo)準(zhǔn)外, 不同產(chǎn)品還有特殊的認(rèn)定要求。以水果和蔬菜生產(chǎn)者組織為例, 其必須銷售成員的所有產(chǎn)品 (包括直銷) , 且必須追求下述目標(biāo)之一:根據(jù)需求調(diào)整生產(chǎn)、優(yōu)化生產(chǎn)成本、穩(wěn)定價(jià)格。
生產(chǎn)者組織提出認(rèn)定申請(qǐng)后, 各成員國(guó)需在4個(gè)月內(nèi)決定是否批準(zhǔn), 并且應(yīng)不定時(shí)檢查其是否遵守相應(yīng)要求。對(duì)于違反規(guī)定的組織可適當(dāng)處罰, 若有必要可撤銷其認(rèn)定。各成員國(guó)應(yīng)于每年3月31日前通知?dú)W盟委員會(huì)關(guān)于上一年的批準(zhǔn)、拒絕及撤銷認(rèn)定的情況。歐盟委員會(huì)支持經(jīng)過(guò)認(rèn)定的經(jīng)濟(jì)合作組織的各類發(fā)展援助計(jì)劃、原產(chǎn)地名稱保護(hù)和地理標(biāo)識(shí)保護(hù)等活動(dòng), 且經(jīng)過(guò)認(rèn)定的組織可不受部分壟斷性競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的限制**2。
為了保障生產(chǎn)者組織和縱向一體化組織等經(jīng)營(yíng)組織的利益, 歐盟制訂了各成員國(guó)對(duì)具有原產(chǎn)地名稱保護(hù)或地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品的調(diào)控規(guī)則。不同產(chǎn)品的調(diào)控規(guī)則有所差異。以奶酪為例, 制訂的調(diào)控規(guī)則必須由該地區(qū)有關(guān)各方事先協(xié)商并達(dá)成一致, 且參與事先協(xié)商的范圍必須包括至少2/3的牛奶生產(chǎn)者, 或是覆蓋2/3用于制作奶酪的原奶。調(diào)控規(guī)則必須符合以下要求: (1) 僅適用于相關(guān)產(chǎn)品的供給調(diào)整, 且此供給調(diào)整是為了適應(yīng)奶酪的需求變化; (2) 規(guī)則適用期不得超過(guò)3年, 3年后可重新協(xié)商制訂; (3) 執(zhí)行的規(guī)則不得損害其他產(chǎn)品的利益; (4) 不得限制相關(guān)奶酪產(chǎn)品第一次銷售后的任何其他交易; (5) 不得進(jìn)行任何價(jià)格管制, 包括設(shè)定指導(dǎo)價(jià)或者建議價(jià); (6) 不得歧視或?qū)κ袌?chǎng)新進(jìn)入者造成障礙或?qū)е滦∩a(chǎn)者受到不利影響; (7) 應(yīng)當(dāng)有利于維護(hù)產(chǎn)品的質(zhì)量和促進(jìn)產(chǎn)品的發(fā)展。
(二) 完善了對(duì)生鮮農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷合同的規(guī)定
基于非加工農(nóng)產(chǎn)品特別是生鮮農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷雙方的市場(chǎng)勢(shì)力不對(duì)等的現(xiàn)實(shí), 本輪改革歐盟制定了規(guī)范產(chǎn)品交易合同以保護(hù)生產(chǎn)者權(quán)益、降低交易成本和防止食品供應(yīng)鏈中的不公平交易的政策措施。規(guī)定除牛奶及奶制品和糖外***3, 其他產(chǎn)品的購(gòu)銷交易必須簽訂書面合同, 且簽訂的書面合同必須包括以下內(nèi)容:簽訂時(shí)間, 產(chǎn)品交付的價(jià)格、數(shù)量、質(zhì)量、地點(diǎn)與時(shí)間, 有效期限, 付款方式和程序的細(xì)節(jié)及不可抗力等。
農(nóng)作物、牛肉和橄欖油的生產(chǎn)者組織, 有權(quán)代表其成員與供應(yīng)鏈其他利益主體進(jìn)行談判, 談判的內(nèi)容包括價(jià)格、數(shù)量、代表權(quán)限等方面。但為了防止壟斷, 歐盟對(duì)生產(chǎn)者組織的產(chǎn)量規(guī)模做出了限定。對(duì)牛奶及其制品來(lái)說(shuō), 作為談判代表的生產(chǎn)者組織所控制的原奶產(chǎn)量不得超過(guò)歐盟總產(chǎn)量的3.3%, 也不得超過(guò)成員國(guó)產(chǎn)量的33%, 且通過(guò)談判達(dá)成的交易量不得超過(guò)成員國(guó)產(chǎn)量的33%*1;牛肉和農(nóng)作物則不得超過(guò)全國(guó)產(chǎn)量的15%, 橄欖油則不得超過(guò)相應(yīng)市場(chǎng)份額的20%。
(三) 明確了防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則
為了保證歐盟內(nèi)部市場(chǎng)的合理競(jìng)爭(zhēng), TFEU (Treaty on the Functioning of the European Union) 第101條至106條明確禁止對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)具有預(yù)防、限制或扭曲作用的協(xié)議、決定及實(shí)踐的行為, 特別是各利益主體之間的共謀行為和產(chǎn)業(yè)鏈壟斷主體的權(quán)力濫用行為。這些行為主要包括設(shè)置不公平的交易條件, 限制或控制產(chǎn)量、銷售、技術(shù)開發(fā)或投資導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損, 針對(duì)相同標(biāo)的物采用不同交易條件, 從而導(dǎo)致與其他交易商利益受損等。該競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則適用于包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易在內(nèi)的所有部門, 但為了實(shí)現(xiàn)CAP基本目標(biāo)**2而采取的必要措施, 或是經(jīng)過(guò)認(rèn)定的生產(chǎn)者組織或生產(chǎn)者組織協(xié)會(huì)所采取的不危及CAP目標(biāo)的有關(guān)生產(chǎn)、加工、銷售及儲(chǔ)存等活動(dòng)可不受此約束。
四、產(chǎn)業(yè)發(fā)展援助類政策的調(diào)整
為了保障生產(chǎn)者的利益, 提高產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力, 歐盟通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展援助、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與管理等政策支持生產(chǎn)者組織、協(xié)會(huì)及縱向一體化組織的各項(xiàng)行動(dòng)。2013年CAP改革通過(guò)設(shè)立生產(chǎn)保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)基金、創(chuàng)新與研發(fā)支持及特殊產(chǎn)品援助計(jì)劃等措施分擔(dān)生產(chǎn)者的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn), 提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
(一) 調(diào)整了葡萄授權(quán)種植計(jì)劃和葡萄酒援助計(jì)劃
為了應(yīng)對(duì)葡萄種植的結(jié)構(gòu)性過(guò)剩問題, 促進(jìn)葡萄酒產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展, 歐盟決定繼續(xù)實(shí)施從20世紀(jì)末開始的葡萄種植限制計(jì)劃, 將在2015年底到期的葡萄種植權(quán)延續(xù)到2030年底。新法案規(guī)定, 對(duì)規(guī)定的葡萄品種***3實(shí)行種植授權(quán), 授權(quán)有效期為3年。成員國(guó)可按上年7月31日的實(shí)際種植面積為基礎(chǔ)申請(qǐng)授權(quán), 每年新增的授權(quán)不超過(guò)占實(shí)際種植面積的1%。
各成員國(guó)應(yīng)自動(dòng)授權(quán)給那些自愿進(jìn)行葡萄栽種更新的種植授權(quán)申請(qǐng)戶, 但具有原產(chǎn)地名稱保護(hù)或地理標(biāo)志保護(hù)的區(qū)域, 成員國(guó)可依據(jù)專業(yè)組織的建議限制原種植戶的更新種植。對(duì)沒有葡萄種植授權(quán)的區(qū)域, 種植戶需在4個(gè)月內(nèi)自動(dòng)退出種植, 否則成員國(guó)須在兩年內(nèi)強(qiáng)制其退出種植。沒有遵守授權(quán)規(guī)定的種植戶將面臨減少或取消補(bǔ)助、暫停或收回已有的授權(quán)、認(rèn)證或許可等處罰。
為了平衡市場(chǎng)供給、提高葡萄酒的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力, 2008年開始?xì)W盟委員會(huì)對(duì)葡萄酒行業(yè)進(jìn)行了一系列改革, 主要包括采取了無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力葡萄園自動(dòng)及強(qiáng)制栽種更新計(jì)劃、明確了釀酒品種、制定了更靈活的釀造規(guī)則、簡(jiǎn)化了產(chǎn)品分類****4、明晰及簡(jiǎn)化了商品標(biāo)簽及展示規(guī)則、葡萄園注冊(cè)以及國(guó)家支持計(jì)劃等。2013年CAP改革基本保持了上一輪的改革措施, 僅微調(diào)國(guó)家支持計(jì)劃。法案規(guī)定各成員國(guó)應(yīng)制訂為期5年的國(guó)家支持計(jì)劃, 支持計(jì)劃的內(nèi)容包括:產(chǎn)品促銷、葡萄園重建與品種更新、綠色收成法****5*的采納、互助基金的建立、生產(chǎn)保險(xiǎn)支出、設(shè)備與營(yíng)銷投資、葡萄酒產(chǎn)品創(chuàng)新以及副產(chǎn)品的蒸餾利用。
(二) 調(diào)整了橄欖油與食用橄欖援助計(jì)劃
為了提高橄欖油及食用橄欖的公眾形象和產(chǎn)品質(zhì)量、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)力, 2012年歐盟委員會(huì)啟動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃, 該計(jì)劃主要包括質(zhì)量控制、產(chǎn)業(yè)重組、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促銷、與第三國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)等。2013年CAP改革基本延續(xù)該計(jì)劃, 資助由生產(chǎn)者組織和縱向一體化組織制訂的三年工作計(jì)劃, 主要資助以下領(lǐng)域: (1) 橄欖油及食用橄欖的市場(chǎng)跟蹤和管理; (2) 改善橄欖種植的環(huán)境影響; (3) 以提高競(jìng)爭(zhēng)力為目的的橄欖種植現(xiàn)代化; (4) 提高橄欖油和食用橄欖的產(chǎn)品質(zhì)量; (5) 推進(jìn)建立橄欖油和食用橄欖的可追溯系統(tǒng)和質(zhì)量認(rèn)證保護(hù), 特別加強(qiáng)對(duì)直接銷售給最終消費(fèi)者的橄欖油的質(zhì)量監(jiān)控; (6) 生產(chǎn)者組織或協(xié)會(huì)、流通組織關(guān)于提高橄欖油和食用橄欖質(zhì)量的信息宣傳。其中 (3) 為新增領(lǐng)域。
各項(xiàng)資助額應(yīng)符合成員國(guó)的預(yù)算要求, 且對(duì)領(lǐng)域 (1) 、 (2) 、 (3) 的資助不得超過(guò)實(shí)際成本的75%;對(duì)于領(lǐng)域 (4) 的資助, 固定資產(chǎn)投資部分不得超過(guò)投資總額的75%, 其他部分不得超過(guò)實(shí)際成本的50%;對(duì)于領(lǐng)域 (5) 、 (6) 的資助, 跨成員國(guó)的生產(chǎn)者組織在至少三個(gè)第三國(guó)或非生產(chǎn)成員國(guó)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的不得超過(guò)實(shí)際成本的75%, 其他情況下不得超過(guò)實(shí)際成本的50%。
(三) 延續(xù)實(shí)施了水果和蔬菜援助計(jì)劃
為了提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力, 1996年開始?xì)W盟通過(guò)生產(chǎn)者組織和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃支持水果和蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對(duì)市場(chǎng)的頻繁波動(dòng)和其他國(guó)家的激烈競(jìng)爭(zhēng), 2007年CAP改革擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)管理和預(yù)防措施, 除了原有的產(chǎn)品撤出 (Product Withdrawal) 措施外, 新增了綠色收成法、危機(jī)時(shí)的促銷和宣傳、培訓(xùn)、收獲保險(xiǎn)等工具。由于生產(chǎn)者組織在平衡購(gòu)銷雙方談判權(quán)利、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格和提高農(nóng)民收入等的出色表現(xiàn), 2013年CAP改革延續(xù)了基于生產(chǎn)者組織和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃運(yùn)作框架的水果和蔬菜援助計(jì)劃。認(rèn)定的生產(chǎn)者組織和生產(chǎn)者組織協(xié)會(huì)可建立經(jīng)營(yíng)基金 (Operational Funds) , 用于資助未經(jīng)加工的生鮮產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)計(jì)劃。
法案規(guī)定, 經(jīng)營(yíng)計(jì)劃須至少包含以下兩個(gè)目的:生產(chǎn)和消費(fèi)預(yù)測(cè)與跟蹤監(jiān)測(cè)、提高生鮮或加工產(chǎn)品質(zhì)量、提高產(chǎn)品商業(yè)價(jià)值、新鮮或加工產(chǎn)品的促銷、環(huán)境保護(hù)措施 (特別是水資源環(huán)境保護(hù)措施和包括有機(jī)農(nóng)業(yè)在內(nèi)的環(huán)境友好型生產(chǎn)方式) 、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理。經(jīng)營(yíng)計(jì)劃應(yīng)獲得成員國(guó)的批準(zhǔn), 而各成員國(guó)必須保證其經(jīng)營(yíng)計(jì)劃至少包括兩項(xiàng)環(huán)境保護(hù)行動(dòng):耕作方式、廢棄物管理、水質(zhì)保護(hù)、生物多樣性保持和鄉(xiāng)村維護(hù)等, 或是保證環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的支出至少占總支出的10%。
歐盟財(cái)政對(duì)經(jīng)營(yíng)基金的補(bǔ)貼, 應(yīng)等于生產(chǎn)者組織或者各種生產(chǎn)協(xié)會(huì)的自有資金, 且一般不得高于經(jīng)營(yíng)計(jì)劃實(shí)際發(fā)生費(fèi)用的50%和每個(gè)生產(chǎn)者組織產(chǎn)品市場(chǎng)銷售額的4.1%。但經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的內(nèi)容包括跨國(guó)經(jīng)營(yíng)、建立縱向一體化經(jīng)營(yíng)組織和生產(chǎn)有機(jī)食品之一或者主體為新合并的生產(chǎn)者組織 (僅限首次提出) 、正式登記的生產(chǎn)者協(xié)會(huì)、供應(yīng)量不超過(guò)成員國(guó)水果和蔬菜產(chǎn)量20%的生產(chǎn)者組織、邊緣地區(qū)*1生產(chǎn)者組織之一的, 補(bǔ)貼占經(jīng)營(yíng)計(jì)劃實(shí)際發(fā)生費(fèi)用的份額可提高到60%;經(jīng)成員國(guó)批準(zhǔn)、產(chǎn)品不經(jīng)過(guò)市場(chǎng)銷售而免費(fèi)提供給慈善機(jī)構(gòu)、公益基金會(huì)和各類學(xué)校的, 其上述補(bǔ)貼限額可提高到100%;經(jīng)營(yíng)計(jì)劃主要內(nèi)容為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和管理措施時(shí), 補(bǔ)貼占生產(chǎn)者組織產(chǎn)品市場(chǎng)銷售額的份額可提高到4.7%。
經(jīng)歐盟委員會(huì)的許可, 成員國(guó)可對(duì)組織化程度特別低的生產(chǎn)者組織的經(jīng)營(yíng)基金提供額外的財(cái)政補(bǔ)貼, 最高補(bǔ)貼額度不得超過(guò)生產(chǎn)者組織自有資金的80%, 補(bǔ)貼資金可從歐盟農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)基金 (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD) 支出。如果接受上述額外補(bǔ)貼的生產(chǎn)者組織的蔬菜和水果供應(yīng)量不超過(guò)成員國(guó)蔬菜和水果市場(chǎng)銷售額的15%, 且其水果和蔬菜產(chǎn)量占所在地區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量的15%以上時(shí), 成員國(guó)可要求歐盟財(cái)政對(duì)此額外補(bǔ)貼進(jìn)行補(bǔ)償。
(四) 延續(xù)實(shí)施了蜂業(yè)援助計(jì)劃
為了改善蜂業(yè)生產(chǎn)和營(yíng)銷條件, 提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力, 1997年歐盟開始支持蜂業(yè)的國(guó)家發(fā)展計(jì)劃。2004年的發(fā)展計(jì)劃新增了針對(duì)蜜蜂疾病及害蟲預(yù)防和治理的支持, 2007年新增了針對(duì)瓦羅亞虱 (Varroa) 防治的支持。2013年CAP改革延續(xù)該計(jì)劃, 規(guī)定各成員國(guó)可制訂為期3年的蜂業(yè)發(fā)展計(jì)劃, 并提供不超過(guò)該計(jì)劃各成員國(guó)支出50%的財(cái)政援助。援助的內(nèi)容包括:對(duì)蜂農(nóng)和蜂農(nóng)生產(chǎn)者組織的技術(shù)支持, 蜂巢入侵及蜜蜂疾病防治, 養(yǎng)蜂場(chǎng)的季節(jié)性遷移, 以促進(jìn)銷售和提高產(chǎn)品價(jià)值為目的的實(shí)驗(yàn)研究, 蜂巢擴(kuò)大及蜂群繁殖, 養(yǎng)蜂和蜂產(chǎn)品領(lǐng)域與專業(yè)機(jī)構(gòu)的應(yīng)用性研究合作, 蜂產(chǎn)品的市場(chǎng)監(jiān)測(cè), 開發(fā)潛在市場(chǎng)的產(chǎn)品品質(zhì)改良。
(五) 新增了啤酒花援助計(jì)劃
2013年法案將啤酒花納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展援助計(jì)劃, 支持注冊(cè)登記的生產(chǎn)者組織*1的行動(dòng)計(jì)劃, 以改善啤酒花生產(chǎn)者組織的計(jì)劃安排, 提高依據(jù)需求進(jìn)行生產(chǎn)調(diào)整的能力, 促進(jìn)啤酒花的集中供應(yīng), 應(yīng)對(duì)環(huán)境和動(dòng)物福利標(biāo)準(zhǔn)的變化和穩(wěn)定生產(chǎn)者價(jià)格。
五、消費(fèi)需求引導(dǎo)類政策的調(diào)整
為了引導(dǎo)和促進(jìn)食品消費(fèi), 改善特殊群體的營(yíng)養(yǎng)健康問題, 歐盟主要通過(guò)食品援助計(jì)劃引導(dǎo)和培養(yǎng)消費(fèi)者健康的消費(fèi)意識(shí)和習(xí)慣。本輪CAP改革基本延續(xù)了原來(lái)的援助計(jì)劃, 特別關(guān)注了兒童飲食習(xí)慣問題, 繼續(xù)實(shí)施了對(duì)最貧困人口的食品援助計(jì)劃和學(xué)校食品營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃, 以改善貧困人口的生活水平和培養(yǎng)兒童健康飲食習(xí)慣。
(一) 擴(kuò)展了最貧困人口的食品援助計(jì)劃
為了改善最貧困人口的生活水平, 解決由于公共干預(yù)儲(chǔ)備帶來(lái)的產(chǎn)品庫(kù)存, 1987年歐盟開始實(shí)施了最貧困人口的食品援助計(jì)劃 (Food Distribution Programme for the Most Deprived Persons, MDP) , 該計(jì)劃通過(guò)免費(fèi)發(fā)放食品援助最貧困人口, 僅2010年受益人口達(dá)1800萬(wàn)人。其發(fā)放的食品主要來(lái)自公共干預(yù)儲(chǔ)備的庫(kù)存。由于CAP改革逐漸弱化市場(chǎng)干預(yù)支持力度, 為了保證MDP計(jì)劃產(chǎn)品供應(yīng)的可持續(xù)性, 歐盟委員會(huì)于20世紀(jì)90年代中期采取了短期的產(chǎn)品購(gòu)買措施, 并于2008年提出了從公共市場(chǎng)購(gòu)買產(chǎn)品的提案, 但遭到部分成員國(guó)的反對(duì)。2011年歐盟委員會(huì)提出了以反應(yīng)社會(huì)凝聚力為目標(biāo)的援助計(jì)劃, 經(jīng)過(guò)多輪談判, 決定延續(xù)該計(jì)劃至2013年。
2013年CAP改革在市場(chǎng)公共干預(yù)儲(chǔ)備提出了繼續(xù)將庫(kù)存產(chǎn)品無(wú)償分配給最貧困人口的援助計(jì)劃。但是由于公共干預(yù)的產(chǎn)品庫(kù)存量幾乎為零, 為了維持對(duì)最貧困人口支持, 歐盟決定將新成立的FEAD援助計(jì)劃 (Fund for European Aid to the Most Deprived, FEAD) 替代原由EAGF (European Agriculture Fund, EAGF) 支持的MDP援助計(jì)劃。其主要內(nèi)容包括:2014-2020年共計(jì)38億歐元的預(yù)算, 且成員國(guó)需提供至少15%的配套資金;FEAD計(jì)劃支持成員國(guó)對(duì)最貧困人口提供非金融性物質(zhì)援助的行為, 不僅可免費(fèi)發(fā)放食品, 而且允許分配衣物以及其他供個(gè)人使用的基本物品等。
(二) 延續(xù)了學(xué)校食品援助計(jì)劃
為了有效解決兒童營(yíng)養(yǎng)不良問題, 提高兒童健康飲食習(xí)慣的意識(shí)以及防止肥胖問題, 歐盟委員會(huì)分別于1977年和2009年開始執(zhí)行學(xué)校牛奶、水果和蔬菜計(jì)劃。2013年CAP改革基本延續(xù)了上述學(xué)校食品援助計(jì)劃。學(xué)校水果和蔬菜計(jì)劃將與學(xué)校牛奶計(jì)劃成為學(xué)校兒童飲食的最主要支持計(jì)劃。為了更有效推進(jìn)學(xué)校水果和蔬菜及牛奶計(jì)劃和減少管理成本, 歐盟委員會(huì)將這兩個(gè)支持計(jì)劃納入統(tǒng)一的管理框架。根據(jù)預(yù)算, 這兩個(gè)計(jì)劃的每年預(yù)算支出達(dá)2.30億歐元 (其中水果和蔬菜計(jì)劃的預(yù)算從0.9億歐元增至1.5億歐元, 牛奶計(jì)劃為0.8億歐元) 。2013/2014年共有25個(gè)成員國(guó)參與水果和蔬菜計(jì)劃, 所有成員國(guó)均參與學(xué)校牛奶計(jì)劃, 受益的兒童達(dá)3000萬(wàn)人 (其中, 牛奶計(jì)劃超過(guò)2000萬(wàn)人, 水果和蔬菜計(jì)劃約900萬(wàn)人) 。
法案規(guī)定, 歐盟將向成員國(guó)主管部門認(rèn)定的托兒所、幼兒園和中小學(xué)等教育機(jī)構(gòu)的6~10歲兒童提供指定的牛奶和奶制品、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品, 并對(duì)提供這些產(chǎn)品所涉及的運(yùn)輸、流通、設(shè)備、公共宣傳、評(píng)價(jià)以及其他必要的相關(guān)支出給予財(cái)政援助。歐盟根據(jù)各成員國(guó)6~10歲兒童的比例向各成員分配此項(xiàng)計(jì)劃的財(cái)政援助額。
參加學(xué)校食品援助計(jì)劃的成員國(guó), 必須預(yù)先制訂國(guó)家或者地區(qū)層次的實(shí)施方法, 提出包括健康飲食習(xí)慣、地區(qū)性食物鏈和反對(duì)糧食浪費(fèi)等教育內(nèi)容在內(nèi)的相關(guān)必要措施以保障計(jì)劃的有效執(zhí)行;列明可用于計(jì)劃的具體產(chǎn)品清單, 并確保所列產(chǎn)品經(jīng)過(guò)其衛(wèi)生主管部門認(rèn)可的。成員國(guó)應(yīng)根據(jù)健康和環(huán)境友好、季節(jié)性、產(chǎn)品可得性和多樣性等原則選擇計(jì)劃所用的產(chǎn)品, 并應(yīng)盡可能地優(yōu)先選擇歐盟自產(chǎn)的產(chǎn)品, 特別是可在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)采購(gòu)的短鏈產(chǎn)品或者環(huán)境友好型產(chǎn)品。
學(xué)校食品營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃不得用于替代資助成員國(guó)向?qū)W校提供牛奶和奶制品、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品等同類產(chǎn)品的現(xiàn)有計(jì)劃。若成員國(guó)要將現(xiàn)有計(jì)劃納入歐盟學(xué)校食品援助計(jì)劃, 則必須在計(jì)劃對(duì)象、實(shí)施期限和計(jì)劃適用產(chǎn)品等方面根據(jù)要求進(jìn)行擴(kuò)展或限定, 并在制訂的國(guó)家計(jì)劃實(shí)施辦法中明確擴(kuò)展或限定的具體措施, 以保證計(jì)劃有效實(shí)施, 且所獲資助額應(yīng)符合歐盟規(guī)定的成本限定要求。當(dāng)然歐盟學(xué)校食品營(yíng)養(yǎng)援助計(jì)劃并不妨礙各成員國(guó)單獨(dú)設(shè)立符合歐盟法律規(guī)定的學(xué)校牛奶計(jì)劃、學(xué)校水果與蔬菜計(jì)劃等相關(guān)計(jì)劃。
六、結(jié)論與啟示
本文通過(guò)梳理歐盟2013年CAP改革中關(guān)于農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的政策目標(biāo)、框架及其措施的調(diào)整情況, 發(fā)現(xiàn)本輪改革延續(xù)以市場(chǎng)為導(dǎo)向, 促使農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)調(diào)整生產(chǎn)的總體方向, 保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)有效合理運(yùn)行的基本目標(biāo), 并且主要通過(guò)市場(chǎng)供求調(diào)節(jié)、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展援助及消費(fèi)引導(dǎo)四個(gè)方面的政策措施保障市場(chǎng)的平穩(wěn)有效合理運(yùn)行。據(jù)此, 可得到以下結(jié)論和啟示。
(一) 主張解決農(nóng)業(yè)市場(chǎng)調(diào)節(jié)“失靈”問題
自導(dǎo)入直接支付政策以來(lái), 農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策在CAP預(yù)算中的比重顯著下降, 其政策目標(biāo)由保障農(nóng)民收入轉(zhuǎn)向保障農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的有效合理運(yùn)行, 也就是說(shuō)要在保障市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時(shí), 主要從以下四個(gè)方面解決“市場(chǎng)失靈”問題: (1) 通過(guò)儲(chǔ)備計(jì)劃和邊境措施保障歐盟內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行和有效調(diào)控; (2) 通過(guò)干預(yù)合同、支持生產(chǎn)者組織和制定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則保障歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的有序合理競(jìng)爭(zhēng); (3) 通過(guò)生產(chǎn)保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)基金和特殊產(chǎn)品援助計(jì)劃等分擔(dān)生產(chǎn)者的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn); (4) 通過(guò)對(duì)低收入群體的食品援助和學(xué)校食品援助計(jì)劃等引導(dǎo)需求和分擔(dān)消費(fèi)者的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。作為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的公共政策, 歐盟農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策在調(diào)整中一直秉持的這種政策理念和政策目標(biāo), 對(duì)中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)調(diào)控政策的調(diào)整具有參考價(jià)值。在中國(guó)面臨糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格倒掛、進(jìn)口劇增、庫(kù)存積壓嚴(yán)重等嚴(yán)峻形勢(shì)下, 調(diào)整農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策勢(shì)在必行 (程國(guó)強(qiáng), 2016;農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)中心課題組, 2016) 。為此, 中國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策的調(diào)整方向, 應(yīng)盡可能減少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的直接價(jià)格干預(yù), 而將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向解決農(nóng)產(chǎn)品的“市場(chǎng)失靈”問題。
(二) 強(qiáng)調(diào)支持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展
歐盟農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策通過(guò)設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展援助計(jì)劃的方式, 重點(diǎn)支持葡萄酒、橄欖油、水果與蔬菜、蜂業(yè)、啤酒花等產(chǎn)業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力。特別是在葡萄酒、橄欖油等歐盟傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展援助計(jì)劃中, 形成了覆蓋生產(chǎn)、流通、加工、貿(mào)易等各個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié), 涉及農(nóng)民、生產(chǎn)者組織、加工商和貿(mào)易商等各類經(jīng)濟(jì)主體, 包括種植授權(quán)與生產(chǎn)方式改進(jìn)、互助基金和生產(chǎn)保險(xiǎn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)志使用、供銷合同管理與競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、產(chǎn)品市場(chǎng)供求調(diào)控、市場(chǎng)開拓與營(yíng)銷促銷等各方面的綜合支持政策體系。在新一輪改革中, 又特別新增了對(duì)葡萄酒的創(chuàng)新支持, 補(bǔ)貼生產(chǎn)者針對(duì)開發(fā)新產(chǎn)品、新工藝的有形和無(wú)形投資。中國(guó)諸如水果、蔬菜等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平還較低, 傳統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)還大大依賴于低廉的勞動(dòng)力成本, 但隨著中國(guó)人口紅利的逐漸消失, 傳統(tǒng)勞動(dòng)力密集型優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將受到極大約束。在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)越來(lái)越開放的趨勢(shì)下, 如何成功轉(zhuǎn)型成為關(guān)鍵。為此, 可考慮建立專項(xiàng)發(fā)展援助計(jì)劃的方式, 加大對(duì)水果、蔬菜等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、研發(fā)、市場(chǎng)營(yíng)銷等方面的支持力度, 逐漸形成覆蓋各主體各方面的綜合支持體系, 提高產(chǎn)業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。
(三) 重視防范和降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)
歐盟農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策十分重視防范和降低農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。一方面, 通過(guò)域內(nèi)儲(chǔ)備措施和邊境管理措施調(diào)控市場(chǎng), 降低價(jià)格劇烈波動(dòng)帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。本輪改革歐盟繼續(xù)保持了對(duì)牛奶、糖、牛肉、黃油、奶粉等重要農(nóng)產(chǎn)品的公共干預(yù)與私人儲(chǔ)備支持措施, 并結(jié)合這些產(chǎn)品的邊境管理措施, 通過(guò)儲(chǔ)備調(diào)節(jié)以穩(wěn)定市場(chǎng)。另一方面, 歐盟通過(guò)對(duì)生產(chǎn)者支持措施來(lái)降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民收入的影響。本輪改革保留了對(duì)水果與蔬菜、葡萄酒的生產(chǎn)保險(xiǎn)和互助基金的支持, 還在歐盟MFF (Multiannual Financial Framework) 之外專門新設(shè)了危機(jī)儲(chǔ)備基金, 以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件帶來(lái)的巨大影響。由于農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性和供求彈性相對(duì)較低等原因, 價(jià)格波動(dòng)成為農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)運(yùn)行的重要特征。中國(guó)農(nóng)民組織化程度低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱, 農(nóng)民的收入水平及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受到國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)波動(dòng)的影響。因此, 防范和降低農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策調(diào)整的努力方向, 且應(yīng)重視進(jìn)一步完善中國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)制, 加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)保險(xiǎn)的支持力度, 并探討建立重要農(nóng)產(chǎn)品互助基金的可能性。
(四) 關(guān)注營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境
本輪CAP改革重點(diǎn)關(guān)注了農(nóng)民談判能力及食品供應(yīng)鏈利益分配惡化等問題, 為此提出完善購(gòu)銷合同系統(tǒng), 要求特定產(chǎn)品的購(gòu)銷必須簽訂書面合同, 并且明確規(guī)定了合同的基本內(nèi)容;為了提高農(nóng)民的談判能力和競(jìng)爭(zhēng)力, 歐盟對(duì)生產(chǎn)者組織、縱向一體化組織的強(qiáng)制認(rèn)定擴(kuò)大到所有部門, 并提供政策支持, 但同時(shí)也制定了可能帶來(lái)壟斷影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的限制條件。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn), 農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈中所處的相對(duì)地位呈現(xiàn)不斷惡化的趨勢(shì), 在具有小規(guī)模細(xì)碎化生產(chǎn)特點(diǎn)的中國(guó)更是如此。因此, 如何營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境, 從而保障相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民利益, 也必將成為中國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)政策不得不面對(duì)的重要問題。而目前中國(guó)對(duì)此問題尚沒有任何政策規(guī)定, 為此應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)政策研究, 為制定有關(guān)政策提供必要條件。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題2017年07期
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