【摘要】本課題組通過對汨羅市、寧鄉市、宜章縣、雙峰縣等湖南省“飛地經濟”試點實地調研，在較全面的了解我省“飛地經濟”試點現狀、成效、問題的基礎上，經過綜合分析比較，提出充分發揮嘉禾縣的資源優勢和鑄鍛造產業優勢，采用“園中園”、“園中園”、“飛出園”等模式，全面推進嘉禾“飛地經濟”的發展對策。
【關鍵詞】湖南省“飛地經濟”試點 現狀 嘉禾縣 對策
8月1-4日，《嘉禾發展“飛地經濟”問題研究》課題組一行5人赴汨羅市、寧鄉市、宜章縣、雙峰縣等我省“飛地經濟”試點，就“飛地經濟”試點推進情況進行了調研、學習。本次調研的目的是較全面的了解省“飛地經濟”試點現狀、成效、問題，為我縣發展“飛地經濟”提供決策依據。為此，我們分別與試點園區就發展“飛地經濟”進行了座談，并實地參觀了試點園區“飛地經濟”的企業。具體匯報如下:
一、湖南省“飛地經濟”試點現狀
（一）“飛地經濟”概念與由來
“飛地經濟”是在區域發展非均衡條件下，打破行政區劃限制，以生產要素的互補和高效利用為直接目的，在特定區域合作建設開發各種經濟產業園區，通過規劃、建設、管理和利益分配等合作和協調機制，實現互利共贏、協同發展的區域經濟發展模式。
近年來，這一發展模式在東部沿海地區獲得了快速發展。以江蘇省為例，在20世紀末、21世紀初，江蘇省政府就在區域協調發展戰略指導下，積極推進蘇北蘇南的跨區域飛地合作，先后建設了“江陰-靖江工業園區”“蘇州-宿遷工業園區”等。其中，“江陰-靖江工業園區”作為首個跨江聯動開發的共建園區，截至2016年年底，已經完成規模以上工業生產總值120.79億元，累計推進重點重大項目22個，總投資達到85.39億元。蘇州、宿遷作為江蘇省經濟發展水平的“兩極”，在2015年就已經建成了6個共建園區，累計完成固定資產投資800多億元，業務總收入854.6億元。【1】今年6月2日，國家發改委、國土資源部、商務部等八部委聯合出臺《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，將會推動全國范圍內“飛地經濟”的發展，促進生產要素全國流動和統一市場的形成。
（二）湖南省“飛地經濟”試點工作基本情況
省委全面深化改革領導小組《2014年先行先試的15項改革試點事項》的通知明確“飛地經濟”模式為改革內容，省級層面的政策支持為推動湖南“飛地經濟”發展奠定了良好工作基礎。2014年12月24日，湖南省發展改革委發布《關于推動“飛地經濟”試點工作的指導意見》，決定自2015年1月起，在我省長沙市寧鄉縣（金玉工業集中區）、衡陽市（衡山工業集中區）、益陽市赫山區（龍嶺工業集中區）、常德市漢壽縣（漢壽高新技術產業園區）、岳陽市汨羅市（汨羅循環經濟產業園）、郴州市宜章縣（宜章經濟開發區）、婁底市雙峰縣（雙峰經濟開發區）、永州市祁陽縣（祁陽經濟開發區）、懷化市（懷化工業園）、張家界市慈利縣（慈利工業集中區）、湘西土家族苗族自治州（湘西經濟開發區）等11個園區開展“飛地經濟”試點工作。2015年7月7日在寧鄉召開了湖南省“飛地園區”試點建設現場會。目前經過三年“飛地經濟”試點建設進展順利，已在中部地區處于領先地位，全省11家飛地試點園區漸成氣候，示范效應初步顯現，飛地半徑也由剛開始的跨鄉鎮發展到跨縣市、跨省、跨國合作。【2】本課題組首先根據網絡新聞媒體的關注度確定了長沙市寧鄉縣（金玉工業集中區）、岳陽市汨羅市（長沙經開區汨羅循環經濟產業園、汨羅循環經濟產業園）、郴州市宜章縣（宜章經濟開發區）、婁底市雙峰縣（雙峰經濟開發區）為重點調查對象。然后圍繞兩個方面實地考察調研：一是“飛地經濟”試點工作方案、園區建設推進情況、項目引進成效等內容，包括取得的成效、做法；二是就“飛地經濟”園區發展中遇到資金、政策、管理體制機制、創新平臺建設等問題與解決辦法。
（三）“飛地經濟”試點園區現狀
1.長沙市寧鄉縣（金玉工業集中區）百度“湖南省 飛地經濟 試點 寧鄉”找到相關結果約5,130個。
寧鄉縣一直是湖南的鄉鎮企業“孵化器”。盡管企業遍地開花，卻難以形成影響力。鄉鎮外出招商，要不就是因為優惠政策力度不夠，企業不愿意來；要不就是企業來了，因為基礎設施配套落后等原因，發展非常受限。從2013年3月起，寧鄉縣打破行政區劃限制，通過創新規劃、建設、管理和稅收分成等合作機制，啟動了總體規劃20平方公里、核心區12平方公里、啟動區2.5平方公里的金玉鄉鎮工業集中區建設，作為寧鄉經開區主體園區的延伸，推出“飛地經濟”發展模式，實現鄉鎮之間優勢互補、互利共贏，僅用半年時間，寧鄉就“冒”出多個千萬級產業鄉鎮。至2014年底，該縣金玉工業集中區飛地發展模式被評為湖南省新型工業化十大亮點之一，列為湖南“飛地經濟”試點。
金玉鄉鎮工業集中區的定位是縣內“飛地經濟”，主要采用跨鄉(鎮)模式，進入集中區的項目與進入寧鄉經開區和金洲新區的項目享受同等優惠政策。寧鄉全縣33個鄉鎮中，5個設有工業園區，另外28個鄉鎮將所有工業項目集中在這里投資，達產后30%稅收留在園區作為基礎設施投資，另外70%稅收返還給載體鄉鎮。截至日前，金玉工業集中區圍繞打造產業梯度轉移承接園、返鄉人士創業園，進一步明晰產業主線，不斷加大自主招商引資力度和項目落地建設力度。園區12家規模企業，1-5月完成規模工業總產值5.6億元，環比增長157%，其中規模工業增加值1.5億元；實現固定資產投資5.8億元，其中工業投資5.8億元，環比增長45%。1-5月完成國地兩稅407萬元，同比增加180萬元，增長70%。招商引資方面，園區1-5月共簽訂招商合同11個，其中投資2億元的大禹防水、投資1.2億元的永輝消防、投資1.2億元的銘凱紙制品等重大項目順利簽約，合同總投資達7.8億元，共用地185畝，達產后預計可實現產值11.8億元，稅收2130萬元。其中園區除簽訂11個正式投資合同外，在聯在談項目50個以上，項目方均有較強的投資意向。據金玉工業集中區相關負責人介紹，下階段將繼續加大招商引資力度，堅持把項目作為發展的源泉，突破項目引進。同時，強力推進項目建設，優化項目施工環境，堅持用最少的投入撬動更多的建設，按照共享、共建、共興的原則，完善道路、水電氣等基礎設施建設。另外，積極對企業開展幫扶，采取量身定制、一企一策的原則，為投產企業在市場推廣、科技創新、員工招聘、資金保障等方面制定個性化的幫扶方案。
存在的問題：一是前期鄉鎮招商時的項目門零類散，融合度低。有些“僵尸項目”亟待消化。二是專業人才緊缺，尤其是缺少能拍板的招商專業人才。三是交通設施建設還要加強。
2.岳陽市汨羅市（長沙經開區汨羅循環經濟產業園、汨羅循環經濟產業園）百度“湖南省 飛地經濟 試點 汨羅”找到相關結果約1,190個。
2013年8月15日，擁有豐富的汽車整車生產、工程機械設備制造技術和相關政策支持的長沙，與擁有優越的區位條件和一定的產業基礎的汨羅雙方簽署戰略合作協議，共建湖南第一個跨市州合作的“飛地”工園區。汨羅“飛地”工業園定位為全省創新發展、兩型生態的“飛地經濟”示范園區。“飛地”工業園(全稱為國家級長沙經開區汨羅產業園) 位于弼時鎮汨羅市，總體規劃面積17平方公里，主要承接長沙經開區先進制造業、新型材料業、電子信息產業，是汨羅循環經濟產業園“一區兩園”的重要組成部分。
弼時鎮位于汨羅市最南端，距國家級長沙經濟開發區28公里，距長沙市區35公里，距汨羅市區40公里，屬于省會長沙“經濟半小時輻射圈”范疇，是長株潭兩型社會試驗區政策核心區。“飛地”工業園的落戶，讓弼時鎮迎來良好發展機遇。按照規劃，未來5-10年內，園區將跨越式地發展成百億、千億產業園區，帶動10萬人就業，建成為一個經濟繁榮、綠色環保的宜工宜商宜居園區，成為汨羅市的副中心，又一個經濟發展極。2014年，長沙經開區與汨羅市選派29名干部組建園區建設指揮部，按照“規劃一張藍圖、開發一千畝土地、建設一批基礎設施、建好一個安置小區、組建一家管理公司、簽約5個項目、引進三家企業”的工作目標，積極探索全省首家“飛地經濟”發展模式。
汨羅市普樂投資開發有限公司是由長沙經開區、汨羅市政府合資成立，注冊資金2億元。采取公司化運作模式經營共同開發長沙經開區汨羅產業園，合作雙方采取組建股份制公司負責統籌全盤事物，不再設管委會等相應行政機構。雙方按照6:4的比例出資，園區建設、管理、經營、投融資等均由開發公司負責，包含園區規劃設計、項目招商引進、公司投融資、基礎設施投資建設、土地成片綜合開發、房地產開發與經營、工程管理、物業管理及市政建設、咨詢服務等，兼營實業投資。產業園內的文化教育、醫療衛生、人口計生、綜治維穩、社會保障等各類社會公共事務管理均由“飛入地”汨羅市政府負責。
長沙經開區和汨羅市認為，當前最大的優勢，除長沙經開區的國家級品牌優勢、管理優勢、招商渠道外，飛地工業園應注重主打“服務”牌——盡可能在基礎設施、道路管網上做努力，在優化經濟環境上做努力。對于新落戶企業，除有關證照、在建工程報建手續全程代辦外，國土、工商、稅務等服務窗口前移至園區。在融資方面，園區擬引進咨詢公司，包裝項目，廣泛開展PPP合作模式，開發基金、理財產品、發行債券、股權融資等，探索吸引民營資本參與園區建設。目前，已有湖南興旺集團、科盛新材、中聯重科、盼盼門業、海爾集團、美國杜邦油漆等知名企業前來洽談，表達了強烈的投資意向。
汨羅“飛地”工業園的誕生，既能升級調優汨羅循環經濟產業園結構，壯大縣域經濟實力，又將填補岳陽產業空白，成為岳陽市域經濟發展的重要增長極，還能為全省“飛地經濟”探索模式、積累經驗。
湖南汨羅循環經濟產業園是省級重點工業園，按“一區兩園”布局規劃，其中新市片區整體規劃面積18平方公里，2015年調擴區核準面積689.19公頃，弼時片區即飛地園區整體規劃面積19平方公里（含弼時鎮集鎮4平方公里），2012年調擴區核準面積301.3公頃。目前全區已建成面積10平方公里。2005—2014年，園區先后獲批國家首批循環經濟試點、國家首批“城市礦產”示范基地、國家循環經濟標準化試點單位、省特色縣域經濟特色制造業園區、省新型工業化示范基地。產業園區現已集聚各類企業256家，其中規模企業141家，從業人員近40000人。園區一直秉承循環經濟理念，大力發展再生資源產業，形成了從回收、粗加工向中、高端產品轉變的循環化體系，收購網點達5000多個，遍布全國30多個省市，再生資源年回收量達到200多萬噸。再生銅、鋁、塑料、不銹鋼、碳素等再生產品產量達到240萬噸，成為全國影響較大的原材料產品生產基地。當前，園區正主動適應經濟發展新常態，加快供給側改革，一是借靠臨近岳陽城陵磯港口優勢，在園區建設岳陽公路口岸及固廢物進口后續監管區，實現國外廢舊物資直接運抵園區，掌握資源控制主動權。二是運用“互聯網+”，將電子商務、互聯網金融、供應鏈金融、企業信用融資等逐步滲透到再生資源領域，建立再生資源回收與交易平臺。三是促進區內企業轉型升級、科技創新、打造資源循環利用升級版。2015年，全區實現工業總產值352億元，同比增長13%；實現稅收5.6億元；其他主要經濟指標均以兩位數增長。今年一季度，園區規模工業增加值同比增長16.9%，增速居全岳陽市第一。“飛地經濟”猶如一股強心劑，將助力循環經濟產業升級，壯大汨羅縣域發展實力。
存在的問題：一是主要領導變更后，“飛地”園區缺乏新引進項目。二是當前在招商引資中，縣市區之間對于優質項目競爭非常激烈，導致部分優質項目落地時間延后。二是內資落戶項目產業單一，在建項目受規劃調整、產業政策限制、企業投資方向調整、手續辦理難度大、招商時間長等因素影響，進度緩慢。
3.郴州市宜章縣（宜章經濟開發區）百度“湖南省 飛地經濟 試點 宜章”找到相關結果約676個。
2014年10月，宜章獲批全省11個、全市唯一的“飛地經濟”試點后，縣委、縣政府高度重視，積極搶抓發展機遇，創新推動飛地經濟試點工作，2015年2月起相繼制定并出臺了《宜章縣加快推進“飛地經濟”試點工作方案》、《關于進一步加快宜章經濟開發區發展的意見》、《宜章縣2015年度“飛地經濟”工作目標管理考核實施細則》，實施方案中充分考慮到宜章現有園區這一基礎，創造性的提出跨省“飛地經濟”模式試點可分跨鄉模式和跨省模式“兩步走”，以湘粵開放合作試驗區建設為紐帶，以跨鄉“飛地”模式帶動跨省“飛地”模式。明確了“飛地經濟”建設主要工作任務分解表、重大項目責任表；修訂編制園區總體規劃，研究制定“飛地經濟”示范區跨省建設發展規劃；加大力度推進產業承接園三期1200畝土地征收工作，保障飛地經濟示范區項目用地。同時抓好項目建設、招商引資等園區重點工作。推進“飛地經濟”示范區招商引資及項目建設。
第一步跨鄉（鎮）模式，縣內符合產業政策、發展潛力大的企業逐步進入園區發展，適美手袋廠（白石渡鎮）、天翔、永利不銹鋼（玉溪鎮）、紅炮科研中心（一六鎮）、百捷利包裝印刷（笆籬鄉）等項目均已從鄉鎮擴大轉移至園區，歐奕爾電器、愛沃家家居等項目也有望飛入園區，跨鄉建立“飛地經濟”產業園區效果漸顯。
存在的問題：一是認識不足，縣鄉合力欠缺，尤其是專業人才緊缺。二是“飛地經濟”產業園區用地緊，規劃難。三是投資與招商瓶頸阻礙大，缺少重大項目。
4.婁底市雙峰縣（雙峰經濟開發區）百度“湖南省 飛地經濟 試點 雙峰”找到相關結果約4,61個。
2013年以來，雙峰經開區緊緊圍繞“五個率先戰略”、“工業四年倍增”，堅持“轉型升級，項目攻堅，招商選資”為抓手，強力推進“征地拆遷攻堅年”、“項目服務優化年”、“干部作風提升年”三項主題實踐活動。開發區經濟總量創新高，招商選資傳捷報，項目建設強推進，質量和效益雙提升。園區擴區經省政府批準，由1平方公里擴展到6.37平方公里，被省政府評定為我市唯一的“湖南省循環經濟示范園區”和首批省級“農機產業園”。2014年實現工業總產值75億元，規模以上工業總產值63億元，固定資產投資完成26億元，招商引資實際到位資金19億元，財稅收入1.18億元，出口貿易3200萬美元；園區累計落戶企業達60家，其中產值過億元企業23家。
近年，雙峰經開區依托婁底佛山友好城市和佛山雙峰商會平臺，探索跨省“飛地經濟”模式，重點承接佛山市不銹鋼產業，已建立跨省“飛地經濟”不銹鋼產業園；依托雙峰縣“中國碾米機械之鄉”優勢，探索與長沙市建立“飛地經濟”產業園區，對接長沙汽車工業，發展汽車零部件。目前，以定園機械為龍頭，鞏固廣汽三菱、比亞迪、長豐獵豹的小車半軸業務，拓展上海大眾等知名企業的汽車零部件業務。
存在的問題：一是《加快推進“飛地經濟”試點工作方案》還沒正式出臺。二是“飛地經濟”產業園區地址仍未落實。三是創辦的“飛地經濟”示范企業經營不佳，難以為繼。
二、經驗與啟示
（一）經驗
經過三年的試點探索，全省“飛地經濟”呈現良好發展勢頭，充分彰顯了湖南省“飛地經濟”自上而下的湖南特色。正在逐步發展成為一種優勢互補、互利共贏、可持續發展、可復制推廣的經濟模式，對推進區域協調發展、加快生產力布局調整、促進要素向條件適宜地區聚集和集中，形成符合省情實際、帶動能力強的增長極起到了十分重要的作用。【2】
1、湖南省“飛地經濟”是在湖南省委、省政府的積極推動下開展的。試點探索的實踐已證明，“飛地經濟”的模式，有效地解決了產業轉移方利益固守的矛盾心理，很好地糅合了長遠利益與近期利益，加速了產業轉移的進程，彰顯了產業轉移的規模效應。
2、需求導向是催化湖南省發展“飛地經濟”的原動力。在經濟新常態的當前，“飛地經濟”更是印證了時代的主題。共建“飛地”要求合作雙方擁有開放共贏的信念，基于發揮雙方優勢的“飛地”園區也是雙方調優結構、轉變方式、提升水平的動力引擎。
3、從“內飛”走向“外飛”是湖南省“飛地經濟”發展的主要路徑。由于涉及到稅收、GDP、工業產值等指標的分成，采用縣市域內鄉鎮“內飛”推動生產要素在縣市區域內的合理流動和優化配置，重點為域內鄉鎮拓展新型工業的發展空間，為區位、環境優勢不明顯的鄉鎮提供公平競爭的發展平臺，引進一批符合兩型發展、市場前景較好的中小微企業、主導產業鏈上下游配套企業，加快形成主導產業的聚集效應，推動鄉鎮工業由分散型向集中型、粗放型向集約型、污染和破壞型向環保和生態型發展，最大限度節約基礎資源、降低環境污染、減少生態破壞、放大項目效應，實現全縣工業產業的轉型升級。形成一定的規模后，走向“外飛”，即跨省地市之間的合作，才能確保合作的順暢開展和深入。
（二）存在的主要問題
1.思想上重視不夠。未充分認識“飛地經濟”建設的戰略性地位，未真正把“飛地經濟”作為湖南縣市實施對外開放的一個重大發展平臺，對上向省爭取政策支持不主動，對外與外省市互動配合不足，對下給予縣（市）的支持力度不夠。特別是“一把手”變更后，繼任者對“飛地經濟”推進工作缺乏具體有效的抓手，導致簽署的合作協議大部分難以取得實質性進展。
2.地區封鎖和行政壁壘仍然存在。“飛地經濟”在經濟社會發展規劃編制和銜接、行政管理體制以及產業、金融、財稅、土地、人才、市場政策等方面仍然存在差異，信息共享方面還不夠順暢，區域深度融合障礙仍未消除。
3.雙邊合作機制不完善。自“飛地經濟”的試點工作展開后，省里雖有關注，但卻一直未能真正建立起一套協調機制特別是高層次的合作磋商協調機制，自上而下尚未成立必要的領導機構和協調議事機構，更缺乏良好對接平臺和有力抓手，合作雙方間的互動交流仍然偏少，地區與地區之間，部門與部門之間的溝通不夠順暢，難以形成工作合力。盡管省里明確了加快深入合作的共同目標、重點領域和合作范圍，簽訂了系列合作協議，但是尚未形成省級層面協調一致的推進體制機制。
4.試點工作進展緩慢，效果不明顯。“飛地經濟”試點工作實施至今已逾三年，但還有些試點處于觀望狀態，未開展實質性工作。很多設想仍停留在理論層面未形成具體方案，在具體合作方向和抓手上沒能找準切入點，整體工作推進力度偏小，推進效果差。
（三）啟示
1、“飛地經濟”的實質是集群合作、園區合作、“一把手”合作，實現互利共贏的合作。發展“飛地經濟”的難點是合作，重點也是合作。特別是這種合作是互不隸屬的行政區域之間的合作，涉及到土地指標、征地拆遷、行政審批、指標統計、稅收分成等許多敏感的核心利益問題，由于傳統觀念、本位主義等方面的影響，過去領導和指導“就地”發展的習慣做法和為本區域要好處、爭利益的思想以及“飛地園區”或“飛地項目”的歸屬權、領導權、管理權等事項，都會在合作中成為“抹不開”的焦點問題。需要雙方進一步解放思想，樹立跳出本區域才能發展本區域和促進大區域發展的觀念，從加強區域經濟合作的大局和長遠利益出發，打破行政區域限制，發揮各自區域的比較優勢和潛能，推動生產要素在區域間的合理流動和優化配置，堅持平等、自愿、協商的原則，實現合作中的互利共贏和多贏。
2、6月2日，國家發改委、國土資源部、商務部等八部委聯合出臺《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，從完善“飛地經濟”合作機制、強化資源高效集約節約利用、規范指標統計口徑和方法、加快統一市場建設、保障措施等角度給出規劃與指導。為今后“飛地經濟”的發展提供了市場化、法治化的頂層設計，是“飛地經濟”發展的2.0升級版。將促使“飛地經濟”更好發揮內生動力，也促使所在地政府為共建園區提供更好的公共服務和保障。
3、根據本課題組對汨羅市、寧鄉市、宜章縣、雙峰縣等我省“飛地經濟”試點的調研、學習。通過比較各地推進“飛地經濟”發展情況，我縣具備發展“飛地經濟”的資源稟賦、區位優勢、產業基礎和發展需求。特別要指出的是，改革開放以來，嘉禾在兩廣辦了400家鑄鍛造廠，為推進嘉禾“飛地經濟”發展奠定了堅實的基礎。
三、對策
我縣屬于經濟欠發達地區，正處于趕超崛起的關鍵時期，經濟發展既需內力推動，也要外力相助，而“飛地經濟”就是欠發達地區經濟發展強有力的“助推器”。我縣發展“飛地經濟”不是行不行、要不要的問題，而是怎樣做的問題。充分發揮我縣的資源優勢和鑄鍛造產業優勢，采用“園中園”、“園中園”、“飛出園”等模式，全面推進嘉禾“飛地經濟”的發展。
一是解放思想，營造“飛地經濟”發展氛圍。首先，要把發展“飛地經濟”作為破解嘉禾資源型經濟發展難題的重要突破口和切入點。當前，嘉禾經濟發展的各項制約因素也十分明顯，產業規模不大、層次較低、集聚度不高，創新型人才和高層次人才缺乏，城市綜合競爭力亟待增強等問題依然存在。如何化解這些矛盾，使嘉禾經濟躍上一個新臺階，已經成為擺在我們嘉禾面前的一個重大而緊迫的課題，而通過積極發展“飛地經濟”，可以有效地解決這些矛盾和難題。要轉變封閉保守、固步自封觀念，消除“肥水外流”的顧慮。其次，要有“海納百川、有容乃大”的眼界和胸襟，從縣域發展的大局出發，敢于犧牲局部利益，積極推進跨區域合作，通過區域合作實現共同發展。第三，要構建開放的文化、養成開放的心態、營造開放的環境，各鄉鎮各部門要從貫徹落實“四個全面”戰略布局和新發展理念的高度充分認識發展“飛地經濟”的重要性和必要性，樹立合作共贏的理念，積極參與跨區域經濟合作與競爭。
二是制定規劃，構建縣域現代產業體系，實現“飛地經濟”無縫對接。首先，要全面考慮我縣的資源優勢和鑄鍛造產業特點，科學制定完善產業規劃，引進符合我縣需求的如應急設備制造產業、木工機械制造產業等。在發展“飛地經濟”的內容上，要突出工業為主的原則，也要考慮一、二、三產業的結構關系，構建縣域現代產業體系。要嚴把入關口，嚴控高耗能、高污染的項目，大力引進科技含量高、帶動能力強、產業鏈接長、清潔環保型項目，提升我縣經濟結構，促進經濟社會可持續發展。其次，要全面考慮飛出地的實際需求，制定詳實可行的對接方案。
三是完善機制，探索“飛地經濟”發展模式。首先，要創新園區管理體制，探索建立精簡、統一、高效、便民的跨區域協調管理機構，主要履行園區產業發展規劃、基礎設施建設、環境保護、招商引資、公共服務等經濟管理職能，其他社會管理職能可由縣政府相關部門或各有關鄉鎮承擔。其次，要創新園區開發建設的投融資體制，探索政府引導、企業為主、市場運作的ppp開發模式。按照這一模式，政府主要負責規劃審批、土地征用、拆遷安置、環境監管等服務工作，征地拆遷和基礎設施建設投入由開發商投資，招商引資工作由政府和開發商共同承擔，開發商的投資收益待招商成功土地出讓后從土地收益中合理分享。第三，要建立合理的利益分享機制。只有確定了合理的收益分享比例，飛地關系雙方互惠互利、成效雙贏，才能最大限度地激發雙方合作的積極性、主動性和創造性。第四，要建立政府間的合作與交流機制。飛地雙方是不同的利益主體，在管理、投入、分配等方面，政府要出面進行溝通和協調，特別是高出雙方一個層次的政府的積極引導將更為有效。
四是真抓實干，筑牢“飛地經濟”發展基礎。首先，要大力招商引資，引不到項目、與外地政府達不成協議，發展“飛地經濟”將是空談。其次，要爭取上級政策支持，與外地政府間實行跨地區合作，需要在宏觀層面上得到市、省甚至國家的政策支持。第三，要積極開展土地整治，爭取更多可利用土地指標。第四，要加快投、融資平臺建設，緩解融資難問題。第五，要不斷優化發展環境，提高工作效能、改善工作作風，提升發展“飛地經濟”的軟實力。
五是放開手腳，拓寬“飛地經濟”發展空間。發展“飛地經濟”要突破思維定勢，放開手腳、拓寬眼界，不但要考慮我縣作為飛入地承接國外、省外、市外或市內產業轉移，還要爭取“飛出”，力爭把“飛地經濟”做大盤活。在新一輪經濟發展格局中，爭奪資源和要素的主戰場，將由發達地區轉移到欠發達地區，資源性為主的產業，構成了“飛地經濟”的基礎。鼓勵優勢企業到市外、省外、國外發展，建立域外“飛地經濟”基地，加快“走出去”步伐，有利于我縣在經濟發展競爭中爭取主動，同時也可增強企業自身的競爭力。目前，我縣發展“飛地經濟”可采取三種模式：首先，筑巢引鳳。可在我縣開發區或“五園”中的“湘南（郴州）機械裝備制造物流園”，固定用作專業園區，形成“園中園”。或者在園區之外的某個地方設立新的產業園區，作為現有開發區的延伸，形成“園外園”。其次，凈地托管。即園區規劃不變、行政區劃不變，土地整理出來后凈地交給有實力、有品牌的開發區來建設、管理和開發。建議與廣東家具協會合作，在我縣發展鐵制家具和智能木工機械。第三，借雞下蛋。借其他地方的工業園區來發展我縣的招商引資項目。如我縣的企業，可以整體轉移到外地園區，實施“騰龍換鳳”。另外，本縣內開發區及各鄉鎮之間，也可以“互飛”，促進我縣各園區科學定位、錯位發展。
此外，在發展“飛地經濟”的過程中還要加強領導、加大宣傳，并做到政策到位、責任到人、資金到項、管理到底，這樣才能把“飛地經濟”不斷推向深入。
參考文獻：
1、劉志彪 查婷俊，《“飛地經濟”：發展運行的機制、困境與對策》，光明日報 2017.07.27（11版）
2、湖南省發展和改革委員會，《湖南省“飛地經濟”試點建設現場會在寧鄉召開》，www.fgw.hunan.gov.cn 2015.07.10
3、國家發展和改革委員會，《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，2017.06.02
（作者：《嘉禾發展“飛地經濟”問題研究》課題組；執筆：中共嘉禾縣委黨校 羅宏）
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