農村土地承包經營權確權登記頒證，是中央關于“三農”工作的重大部署，是全面深化農村改革的基礎性工作。按照中央安排，各地加快推動農地確權工作進程。截至2018年6月底，全國31個省（區、市）均開展了農地確權工作，確權面積13.9億畝，超過二輪家庭承包地（賬面）面積。
黑龍江省是確權任務最重的省份之一。自2016年被確定為整省推進試點省以來，面對土地面積大、權屬爭議多等情況，全省上下精心謀劃推進，農地確權工作迅速啟動并率先取得積極進展。隨著農地確權面上工作的基本完成，下一步要加快解決確權中擱置的歷史遺留問題，強化確權數據庫及信息平臺建設，創新確權成果應用形式，讓農民切實感受到確權帶來的好處。
聚焦農地確權中的歷史遺留問題
從全國范圍來看，由于二輪延包政策不一、時點不同，歷史跨度較長，各地農地確權工作中普遍存在歷史遺留問題。從黑龍江的情況來看，尚未確權的承包地大多數存在權屬爭議等方面的問題。這些問題具有復雜性、普遍性、多元性等特點，有的甚至相當棘手，必須予以高度重視并妥善解決。
一是少地無地問題。比如，黑龍江大部分地區嚴格執行第二輪土地承包政策，基本上延續一輪承包關系，而這期間多地發生分家分戶，陸續產生一些具有集體經濟組織成員資格但沒有承包地的農戶家庭。也有一些地區農戶為了少交農業稅而放棄承包地，而村集體又將這部分土地轉包他人，導致部分農戶無地可種。確權工作的收尾階段如何處理這部分“無地農戶”亟待專門研究。
二是實測多地問題。如黑龍江雞西、伊春等地區有些農戶在當時政策默許下進行毀林開荒，產生大量的“開荒地”；也有的地區在分地過程中把關不嚴、標準不一，產生分配不均、歸屬不清等問題，如“樹影地”“校田地”等。
三是賬實不符問題。一些地區由于農戶違規建房或地方政府通過以租代征的方式非法征占地等原因，造成農戶承包地實際面積少于賬面或合同面積，而相關部門如何處理這部分差額面積意見不一。
四是政策銜接問題。黑龍江是農業大省，也是林業和草原大省。確權工作中還涉及不同地類之間的糾紛，主要表現為國有土地與集體所有土地、集體建設用地與農業用地、林地與耕地、草地與耕地等之間的矛盾。此外，還有的地區存在土地調整、賣房帶地、承包權未落實、參軍轉農、獨生子女多分地、超生罰沒地等問題。這些歷史遺留問題成因復雜，涉及面廣，影響深遠，如果處理不好直接影響確權工作的成色和質量。
下一階段，要把化解農地確權中的歷史遺留問題作為工作重點，充分利用二輪延包結束前的黃金窗口期，全力做好農地確權的掃尾工作。一要適時開展“回頭看”，嚴防因確權工作引發新的矛盾，做好農村婦女土地權益保護工作，結合群眾來訪等有關情況，有針對性選擇試點較早、進度過快、問題較多等地區進行自查自糾，嚴格對照確權質量標準和政策要求，做好情況核實和問題整改工作。二要堅持依法依規、分類推進的原則，選擇《農村土地承包法》頒布、農村稅費改革和農地確權試點等重要時間節點，針對不同情況按照法律政策規定和基本精神分類處理。三要強化農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，充分依靠農民進行民主協商，構建以土地仲裁為核心、以其他糾紛解決方式為補充的多元糾紛解決機制。四要做好信訪工作，維護農村社會穩定。在確權工作收尾階段，要進一步提高責任和擔當意識，建立歷史遺留問題清冊和矛盾排查機制，加強風險防控和應急處置，防止出現群體性事件。
系統評估農地確權的制度績效
農地確權工作基本完成后，就應著手組織開展第三方政策評估，以便查漏補缺，進一步改進工作。農地確權效果評價不應只盯住確權工作本身，而應該放眼到農村集體產權制度、農業支持保護制度、城鄉一體化體制機制等其他制度領域，在農村綜合改革框架下系統評估農地確權的制度績效。實踐中，要注意把握以下兩點：
一是明確農地確權的政策操作性定義。這是對確權工作進行評估的前提和基礎。農地確權是一個包括確權、登記、頒證等各個環節在內的先行后續、前后銜接的系統工程。受技術、政策及天氣條件等多因素的影響，有的地區確權工作持續時間很長、任務量大，有的甚至與其他改革交替推進，某一個環節的結束并不能代表確權工作的完成。例如，不能簡單以“發證率”作為判斷標準，更不能簡單以針對訪談農戶“本村是否完成土地確權”的問題回答作為評判依據。
二是注意農地確權政策效應的滯后性。受農業生產周期、農民權屬意識等影響，農地確權工作結束了，但農戶生產行為并不會馬上改變。這就要求農地確權工作的評估要充分考慮滯后性，既要有緊迫感，也不能急于求成。
創新農地確權成果的應用形式
農地確權的政策效應最終要通過成果應用體現出來。黑龍江省一些試點地區要求在做好農地確權工作的同時，與土地經營權流轉、農業適度規模經營一同研究，與農村集體產權制度改革、農村土地經營權抵押擔保等配套推進，取得了積極成效。借鑒這些經驗，下一步農地確權成果應用應重點從以下三個方面開展：
第一，從土地所有權角度看，土地是農民最主要的集體資產。著眼于土地資源管理，可以探索土地承包關系長久不變的有效實現形式，如四川成都、西藏曲水；可以推進互換并地，解決農地細碎化問題，如湖北沙洋、廣東清遠；可以充分利用確權成果，開展土地承包經營權自愿有償退出試點，如寧夏平羅、重慶梁平；一些地方還提出，將農地確權面積作為征地補償的依據。
第二，從農戶承包權角度看，土地是農民安身立命的經濟社會基礎。著眼于提高農民財產性收入，基本完成確權登記頒證的地方，應探索推進成果在農業保險、農業補貼等涉農政策扶持方面的應用，如海南省三亞市；也可以與農村集體產權制度改革相銜接，如廣東南海、山東諸城等地。
第三，從土地經營權角度看，土地是農業生產最基本的生產要素。著眼于推進現代農業建設，可以探索確權成果在新型農業經營主體發展、土地流轉與適度規模經營、土地整治、農業規劃、生態保護治理、農田基礎設施建設等方面的應用。如四川省著力拓展確權成果應用，實現對土地流轉和適度規模經營的監測和管理、農業區域發展規劃空間化查詢和土肥信息的實時監測。又如，一些“兩權”抵押試點地區，將農地確權作為開展試點的前提條件。
強化確權成果應用的制度支撐
十三屆全國人大常委會對《農村土地承包法》進行了修改，新的法律明確了各級農業農村行政主管部門及鄉鎮政府對農村土地承包經營權及承包合同管理的法律地位，并以“三權分置”為重點，就穩定家庭承包關系，開展土地經營權登記、流轉、融資擔保等，進行了一系列制度創新。這些創新為農地確權成果在更廣范圍內應用奠定了重要的制度基礎。當務之急，相關部門要以新法實施為契機，抓緊完善管理制度，夯實確權成果應用的工作基礎。
一是加快信息化應用平臺建設。要運用市場的辦法，引入先進的技術服務商，加大基礎設施、服務器、存儲及網絡設備產品的支持力度，加快開展農地確權數據應用平臺軟件研發及基于大數據平臺進行數據分析與挖掘應用等工作。同時，信息化應用平臺建設要留有接口，為土地承包經營權變更登記及歷史遺留問題解決留出空間。還要注意加強數據保密管理，做好脫密工作，逐步形成面向社會開放的動態政務信息資源平臺。
二是工作推進和制度建設相結合。要以成果應用為確權登記頒證工作的政策指向，鼓勵基層創新，逐步完善政策辦法和操作程序，使確權實踐和制度建設共同推進。要創新政策設計，針對地形地貌改變而無法直接確權等情況，采取確權確股不確地等方式，創造性落實農戶承包權。要盡快開發土地承包經營權登記業務系統，完善土地承包經營權證登記管理制度，建立土地經營權保護制度，加快推進農村集體產權制度改革，為銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策做足準備。
三是堅持試點試驗，開展系統部署。黑龍江作為“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區，要將確權成果應用與試驗任務相結合，有序推進重點領域配套改革，不斷放大試點探索效果。在推進鄉村振興戰略過程中，應充分體現土地制度改革的需要，對農村土地承包經營權確權成果應用等內容進行系統安排。同時，要強化試點跟蹤、督導和考核，及時評估效果，總結推廣經驗。
作者系南京林業大學農村政策研究中心主任、經濟管理學院教授
中國鄉村發現網轉自：《 農民日報 》 2019年05月18日
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