摘要:鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)失衡，與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡緊密相關(guān)，表現(xiàn)在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村人口流動、鄉(xiāng)村家庭結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村聚落形態(tài)各個方面，有其深刻的制度性根源：人多地少的人地緊張、支持乏力的農(nóng)業(yè)收入、難以融入的城市化進(jìn)程和難以割舍的鄉(xiāng)村根基。面對流動性社會結(jié)構(gòu)失衡，鄉(xiāng)村治理體系出現(xiàn)種種不適應(yīng)：如失去活力的主體結(jié)構(gòu)、不斷下沉的行政包攬、擠壓弱化的自治空間和散亂轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村秩序。只有通過深化制度改革，推進(jìn)行政體制精簡高效、城鄉(xiāng)之間制度暢通、鄉(xiāng)村社會活力充沛，才能真正構(gòu)建起鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。
關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村社會；結(jié)構(gòu)失衡；制度改革；城鄉(xiāng)自由流動；治理轉(zhuǎn)型
引言:當(dāng)代中國的現(xiàn)代化進(jìn)程全面擴展推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙向互動共同發(fā)展，在此歷史性的時代變革之中，在快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化大背景下，幾億農(nóng)民涌進(jìn)城市務(wù)工經(jīng)商，由此引發(fā)鄉(xiāng)村社會的形態(tài)和結(jié)構(gòu)積累性地發(fā)生巨大且深刻的變化。與傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)土社會相比，甚至與改革開放之前集體化時代農(nóng)村相比，今日的鄉(xiāng)村社會在各個方面都發(fā)生了有目共睹的結(jié)構(gòu)性變革，并表現(xiàn)出日趨嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性“斷裂和失衡”[1]。鄉(xiāng)村社會的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村社會的人口流動、鄉(xiāng)村社會的家庭結(jié)構(gòu)以及鄉(xiāng)村社會的村落形態(tài)，無論從宏觀的結(jié)構(gòu)形態(tài)，還是從微觀的個體邏輯，我們都可以感受到種種巨變。這些持續(xù)性、時代性的變化，表明鄉(xiāng)村發(fā)展的社會基礎(chǔ)發(fā)生了歷史性變革。與之相適應(yīng)，作為上層建筑的治理結(jié)構(gòu)也面臨著一系列制度性挑戰(zhàn)和難題。如何總結(jié)鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)性變革？這些社會基礎(chǔ)性變革帶來了哪些治理性挑戰(zhàn)？治理挑戰(zhàn)和難題的制度性根源又是什么？需要哪些制度性改革和體制革新，才能奠定鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)？由于本論題的視野宏大，涉及的城鄉(xiāng)之間制度性關(guān)系錯綜復(fù)雜，本文選取“大題小做”的個體化視角，即緊緊圍繞個體化農(nóng)民和個體化家庭的適應(yīng)策略和生存策略，來闡述相關(guān)的結(jié)構(gòu)性問題和制度性改革。與此相關(guān)，由于中國的地域廣闊，全國各地的鄉(xiāng)村社會情況各異且復(fù)雜多變，在普遍化的論述中，盡量對東部、中部、西部的鄉(xiāng)村狀況，以及不同的家庭類型做出區(qū)別化分析。
一、失衡的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)
鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)性失衡，是歷史性、階段性發(fā)展的積累性后果，既有改革開放之前，集體化農(nóng)業(yè)時代城鄉(xiāng)二元的制度性背景（如二元的土地制度和戶籍制度），也有改革開放之后城鄉(xiāng)之間比較收益和比較福利的巨大差異。[2]在巨大的城鄉(xiāng)差異和農(nóng)民工不斷涌入城市的撕裂下，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部也日益呈現(xiàn)出基礎(chǔ)性的結(jié)構(gòu)性失衡。這對鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了根本性的長遠(yuǎn)影響。
（一）單薄的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)
鄉(xiāng)村社會的變遷，是中國現(xiàn)代化變遷的基礎(chǔ)和組成，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成和基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村人口生存和生活之本。隨著一百多年前中國現(xiàn)代化的啟動和推進(jìn)，工業(yè)化和城市化進(jìn)程梯次展開，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的地位和產(chǎn)值，也隨之不斷地減弱和縮小。特別是隨著改革開放的進(jìn)程不斷加速，單薄的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐作用不斷削弱，也就是說單薄的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值再也支撐不了“固定在土地上的80%以上的人口”[3]，大規(guī)模的鄉(xiāng)村人口流動和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變遷隨之不斷加速。第一產(chǎn)業(yè)的增加值占GDP的比重，從1978年的27.7%下降到2018年的7.2%，而同期2018年中國常住人口的城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%。[4]也就是說直至2018年，中國的鄉(xiāng)村還有40.42%的人口常住（5億人口之多）。要用占GDP比重7.2%的農(nóng)業(yè)增加值，支撐40.42%的人口生存，其生存壓力之大是可想而知的。這便是所有分析中國鄉(xiāng)村社會問題和治理問題的根本前提和基礎(chǔ)。
但中國廣大鄉(xiāng)村的農(nóng)民，依據(jù)各自的區(qū)位條件、資源優(yōu)勢和發(fā)展壓力，各自尋找在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以外就業(yè)和增收的渠道和路徑，這便是廣大鄉(xiāng)村普遍興起的投資創(chuàng)業(yè)和打工經(jīng)商之路。大體說來，可以分為三類：一是城中村和城邊村，在快速的城市化進(jìn)程中被城市擴張包圍或?qū)⒈徽饔茫薮蟮恼鞯匮a償和房產(chǎn)補償，使此類村民一夜之間變?yōu)槌鞘芯用瘢涫杖敕绞健⒐ぷ鞣绞胶蜕罘绞揭仓鸩匠鞘谢祟愐驯怀鞘谢泥l(xiāng)村不多，估計占比10%左右。二是就近就地城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)村，這在珠三角、長三角地區(qū)特別明顯，以浙江、江蘇和廣東的發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化地區(qū)最為典型，此類鄉(xiāng)村地區(qū)借助當(dāng)?shù)貎?yōu)越的發(fā)展環(huán)境和投資條件，在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其周邊農(nóng)村大量興建各類工業(yè)園區(qū)和工廠，本地農(nóng)民也大多在家鄉(xiāng)附近創(chuàng)業(yè)或打工，雖然多數(shù)還居住在鄉(xiāng)村，戶籍身份還是農(nóng)民，但已完全脫離“農(nóng)業(yè)”，其生產(chǎn)生活方式也已大多“城市化”，此類鄉(xiāng)村占比估計在20%左右。三是廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村，除了當(dāng)?shù)爻鞘泻统擎?zhèn)周邊的鄉(xiāng)村以外，絕大部分鄉(xiāng)村農(nóng)民，在單薄的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和低微的農(nóng)業(yè)收人壓力下，被迫走出家鄉(xiāng)，奔赴全國各地特別是東南沿海地區(qū)打工經(jīng)商。此類鄉(xiāng)村的農(nóng)戶家庭，存在著“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”的家計模式：即適宜外出打工的中青年外出打工，老人、婦女和孩子留守農(nóng)村，其中也分為夫妻一人外出、夫妻一起打工、夫妻帶孩子打工等各種模式，但其中絕大部分家庭，都會有一人或二人外出打工，一人或二人留守家中。此類鄉(xiāng)村家庭占據(jù)大多數(shù)，大約70%的農(nóng)戶屬于此類。[5]本文以下的對鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)失衡和治理結(jié)構(gòu)的分析，也基本上以此類中西部鄉(xiāng)村狀況為事實參照和實證依據(jù)。
（二）單向的鄉(xiāng)村人口流動
傳統(tǒng)中國80%以上的人口居住在農(nóng)村，國民產(chǎn)值和國家財政的大部分收入也來自農(nóng)村，城鄉(xiāng)之間處于雙向互動的共生狀態(tài)。士子考取功名出仕做官，居于城鎮(zhèn)，但退職官員大多告老還鄉(xiāng)，作為紳士群體，居于官府與民間社會之間，作為中間階層，溝通官府與民眾訴求，是鄉(xiāng)村社會自治組織的基石。[6]因此，處于鄉(xiāng)土?xí)r代的中國，鄉(xiāng)村社會是整個社會的重心和重要一方。改革開放之前的集體化農(nóng)業(yè)時代，土地集體所有和集體經(jīng)營的生產(chǎn)制度把農(nóng)民緊緊地束縛于土地之上，離開集體生產(chǎn)組織，單個農(nóng)民根本無法生存。加上嚴(yán)格的戶籍制度和人口管理制度，城鄉(xiāng)之間的人口流動僅限于極少數(shù)的上學(xué)、招工和入伍等途徑，廣大農(nóng)民沒有流動的路徑和自由。
改革開放的大門一旦松動打開，城鄉(xiāng)之間的各種限制和束縛不斷受到?jīng)_擊和瓦解，家庭承包責(zé)任制的普遍推行，廣大農(nóng)民在生產(chǎn)積極性高漲的同時，獲得了不斷累積擴張的“自由流動資源”和“自由流動空間”。[7]但同時，極單薄的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和極低的農(nóng)業(yè)收入，也不斷地迫使廣大農(nóng)民涌入各級城市和城鎮(zhèn)。這便是不斷壯大的農(nóng)民工大潮：從1983年的535萬人，到1989年的3000萬人，再到1992年的1.1億人，直到2018年的2.8836億人，其中在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)就近就業(yè)的本地農(nóng)民工1.1570億人，到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外就業(yè)的外出農(nóng)民工1.7266億人。[8]
日益壯大的農(nóng)民工大軍呈現(xiàn)出幾個結(jié)構(gòu)性的特征：一是單向地流入城市，2017年農(nóng)民工總數(shù)高達(dá)2.8億之多，但返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工僅為536.5萬人，約占當(dāng)年農(nóng)民工總數(shù)的1.87%。8城市居民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和居住的更是少而又少。二是“80后”“90后”的新生代農(nóng)民工逐漸增多，2018年占農(nóng)民工總量的51.5%。[9]新生代農(nóng)民工，一出校門即進(jìn)入城市打工，基本不會農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也注定是要“融入城市的一代”。三是全家遷入各級城市的農(nóng)民工家庭日益增多。一方面是為了子女在城市接受教育，另一方面也說明經(jīng)過多年的打拼，農(nóng)民工有了完全融入城市的意愿和資本，這從大量農(nóng)民工在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房居住可以佐證。
（三）離散的鄉(xiāng)村家庭結(jié)構(gòu)
由于城鄉(xiāng)之間比較收益和比較福利的巨大差異，不斷加速的城市化運動成為大量鄉(xiāng)村人口脫離鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的“抽離化機制”[10]。但離開鄉(xiāng)村而又難以融入城市的大量農(nóng)民工，變成了在城鄉(xiāng)之間來回飄動的“兩棲人”，由此撕裂了原來鄉(xiāng)村社會的家庭結(jié)構(gòu)，造成了離散紛繁的鄉(xiāng)村家庭形態(tài)。
第一類是全家常年居住在鄉(xiāng)村，以農(nóng)副產(chǎn)業(yè)為主要的收入來源（流轉(zhuǎn)土地較多，一般在30～300畝之間），傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)基本保持完好的，這以家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶家庭為主，大約占農(nóng)戶家庭總數(shù)的10%左右。第二類是未婚青年外出打工（一家有一人或兩人），年老父母在家務(wù)農(nóng)，經(jīng)營著家里幾畝承包土地，家庭收入以打工收入為主的。第三類是已婚夫婦一人外出打工（一般是丈夫外出），老人、妻子、孩子留守家里的，留守人員經(jīng)營家里的土地，妻子在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)也經(jīng)常做一些臨時性的打工。第四類是已婚夫婦兩人一起外出打工，把孩子留給老人，留守孩子的教育問題成為很大的社會問題。第五類是夫妻兩人帶著孩子全家外出打工（為了孩子的教育問題）的，把年邁的父母留在家中，父母的身體狀況是常常牽掛的問題。第六類是全家搬遷到城鎮(zhèn)居住的，一般是在外打工或經(jīng)商多年的夫妻，有了一定的經(jīng)濟積累，在大城市或縣城購置商品房，但一般并不把全家戶籍遷入城市，只是把老人和孩子全部接入城市常住，既能教育孩子，也能照顧老人，此類農(nóng)戶家庭占比也在10%左右。筆者在中西部調(diào)研時，大量看到是第二類到第五類的家庭情況，大約占到農(nóng)戶家庭的70%—80%，大量的留守老人、留守婦女和留守孩子等問題由此產(chǎn)生。
這便是鄉(xiāng)村社會最大和影響最深遠(yuǎn)的變化，離散型的家庭結(jié)構(gòu)，使傳統(tǒng)的以父子關(guān)系為主軸、夫婦關(guān)系為配軸，三代甚至四代同居一處的“大家庭”（連同大家族）結(jié)構(gòu)[11]，在持續(xù)的、代際相繼的城鄉(xiāng)流動沖擊下，發(fā)生了積累性的分崩離析并“散亂各處”（即使在集體化時代，改變的只是生產(chǎn)經(jīng)營體制，對傳統(tǒng)大家庭結(jié)構(gòu)并沒有造成多少沖擊，甚至在解決溫飽方面更加促使了大家族的“抱團生存”）。由此造成的公共性結(jié)果是：使原來依附在傳統(tǒng)家庭和家族共同體基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)倫理和宗法規(guī)則不再適用，父權(quán)、族權(quán)及其相應(yīng)的血緣規(guī)則和親情倫理，對村民的約束效應(yīng)逐步松動瓦解。也就是說傳統(tǒng)的禮俗秩序和倫理教化，失去了得以發(fā)揮效力的主體人格支撐。在城市化大潮沖擊和裹挾下，鄉(xiāng)村社會的青壯年主體，被卷入到流動性社會和個體化社會之中。
（四）各異的村落形態(tài)趨向
傳統(tǒng)中國的村民居住形態(tài)，是以聚族而居的村落為基本單元，這是農(nóng)業(yè)文明的生存基礎(chǔ)，是一個長期自然聚合和自生演化的過程。[12]但在持續(xù)不斷的城市化擴張和農(nóng)民工進(jìn)城的沖擊下，傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)土中國”也快速地進(jìn)入城鄉(xiāng)失衡、鄉(xiāng)村解構(gòu)的“城鄉(xiāng)中國”階段。[13]由此帶來了鄉(xiāng)村社會不同村落（包括行政村和自然村）存亡和維系的不同趨向，而這種村落形態(tài)基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)的變化，也給原來鄉(xiāng)村社會的人際交往和公共秩序造成巨大影響。從與城市化（城鎮(zhèn)化）的關(guān)系遠(yuǎn)近及村落內(nèi)部的分化組合來考察，目前中國的村落形態(tài)大致可以分為以下幾類。
第一類城中村，這是表面形態(tài)上幾乎完全被城市化的村落，包括已被改造、已被“上樓”的消失了的村落和以村落形態(tài)被城市包圍的“城中村”。此類村落居民，戶籍已被完全“市民化”，承包地已被完全征收，村民或者已參加城市類就業(yè)，或者以出租房為收入來源。在各級各類城市和城鎮(zhèn)中都可以看到此類村落，村民之間原有的血緣親情關(guān)系和倫理規(guī)則還依稀存在，但已被嚴(yán)重侵蝕和淡化，在下一代或二代之后，可能消失得所剩無幾。
第二類城邊村，隨著土地城市化進(jìn)程的不斷加速，此類村落在大城市、中型城市到小縣城周邊都可以看到。城邊村也大多已被納入城市長遠(yuǎn)的土地規(guī)劃，已被征地拆遷或即將被征地拆遷。村落混雜著城市生活和鄉(xiāng)村生活的各種形態(tài)，青壯年到城里打工經(jīng)商，老人婦女在村落居住，各家多少保留著一些耕地，家庭收入以打工收入為主。人際關(guān)系和行為規(guī)則也是“城鄉(xiāng)混雜”，年輕人更多是遵循城市化規(guī)則，留在村中的人更多是遵循鄉(xiāng)村規(guī)則。如果城市化進(jìn)一步擴張，此類村落有向城中村過渡的趨向。
第三類文化旅游名村，此類村落大多具有悠久的歷史和優(yōu)美的山水景觀。年輕人要么在村里經(jīng)營旅游服務(wù)業(yè)，要么外出打工，老年人打理著村邊的少量土地。各家收入也以經(jīng)營性和工資性收入為主，家庭結(jié)構(gòu)也相對保存完好，傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣和行為規(guī)則也能較好發(fā)揮作用。但隨著年老幾代人的相繼離去，此類村落也將會完成就地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，村民的職業(yè)結(jié)構(gòu)和生活方式也會逐步城市化。
第四類離散型村落，這是最大量的村落形態(tài)，中西部人口較多、居住相對集中的傳統(tǒng)村落大多屬于此類。由于上述第二類至第五類城鄉(xiāng)漂流打工家庭的大量存在，此類村落或多或少、或密或疏地呈現(xiàn)出“空心化”狀態(tài)。由于此類村落占到鄉(xiāng)村社會村落的70%以上，我們常說的大多數(shù)“鄉(xiāng)村治理問題”，也主要是針對此類村落來說的，如留守老人的贍養(yǎng)問題、留守婦女的情感問題、留守兒童的教育問題、孤寡老人的養(yǎng)老問題等。同此類離散型村落的居住形態(tài)相對應(yīng)，村落人際關(guān)系和公共秩序也呈現(xiàn)出很多“離散型特征”：城鄉(xiāng)“兩棲人”成了“兩不管的人”（城市規(guī)則和鄉(xiāng)村規(guī)則都不太適用），傳統(tǒng)倫理禮俗和行為規(guī)則對年輕人和兒童不再適用，但老人及婦女中尚存著傳統(tǒng)人際關(guān)系和禮俗規(guī)則，市場化、商品化的“契約關(guān)系”已逐漸滲透至鄉(xiāng)村，基層行政化的權(quán)力直接面對原子化的村民等等。
第五類集中居住的“農(nóng)村社區(qū)”主要由于幾種原因通過行政力量集中建設(shè)，而原來居住的行政村或自然村消失。一是由于宅基地整理，為了增加“城鄉(xiāng)土地增減掛鉤”指標(biāo)，把原來的5到10個行政村或自然村，集中搬遷進(jìn)十幾層高的公寓樓房中集中居住。二是由于扶貧移民搬遷和水庫建設(shè)等重大項目移民搬遷，把原來居住在山上或半山坡的自然村落，搬遷到集中居住的新型社區(qū)的公寓樓房中。三是由于撤村并鎮(zhèn)，就近就地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，把原來居住在距離中心城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的一些村落，集中搬遷到城鎮(zhèn)附近的新建城鎮(zhèn)小區(qū)。此類“農(nóng)村社區(qū)”，從表面居住形態(tài)上看，已經(jīng)被“城市化”，但其職業(yè)形態(tài)和生活形態(tài)還是與離散型村落沒有多大差別，年輕人還是外出打工，老年人還是要到很遠(yuǎn)的地方經(jīng)營自家的承包地。此類社區(qū)中的人際關(guān)系和交往規(guī)則還是處于“城鄉(xiāng)混用”狀態(tài)之中，只是原來不同村落的村民之間，還需要一個漫長的熟悉和磨合過程。
二、失衡結(jié)構(gòu)的制度性因素
從上述鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)及特征的梳理中，可以隱約地看到城鄉(xiāng)失衡和鄉(xiāng)村失衡的宏觀制度性因素，這便是學(xué)界普遍關(guān)注的制度性安排。例如，城鄉(xiāng)二元的土地制度，城市土地國有與農(nóng)村土地集體所有的不同，使農(nóng)村土地的經(jīng)營性開發(fā)使用，只能通過國家征收把集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，雖然2019年以后逐漸放開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市，但幾十年城市化運動土地開發(fā)的急劇擴張，使大量的農(nóng)村土地及其土地出讓金被城市政府所汲取。又如，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，在逐漸松解和放開的同時，吸收大量的農(nóng)民工進(jìn)城打工，但附加在戶籍制度之上的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等方面，仍有很多制度性制約因素，阻礙著農(nóng)民工在城市享有同等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。同時，附著在戶籍制度之上的社會保障體系，在五險一金、傷殘補助、低保標(biāo)準(zhǔn)、購房限購、政治參與和公民權(quán)利等方面，存在著大量的城鄉(xiāng)居民之間的不平等情況。加上城市良好的公共設(shè)施和比較收益，在吸引大量農(nóng)民工進(jìn)城打工的同時，也在延緩著農(nóng)民工一體融入城市的進(jìn)程。
從具體的個人行為邏輯和家庭居住趨向上來分析，一些與村民眼前利益和現(xiàn)實利益更為直接的制度性因素，也在對失衡的鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生著作用。
（一）人多地少的人地緊張
人多地少、人地緊張一直是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國的基本限定因素，所以傳統(tǒng)中國依靠大量勞動力的無限投入，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總量保持最大限度地增加，但卻導(dǎo)致了單位勞動力的“邊際報酬遞減”，即所謂的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“過密化”和“內(nèi)卷化”趨勢。[14]為了維持不斷增加的農(nóng)業(yè)人口生存，傳統(tǒng)家庭一直保持著“半耕半副”的、以農(nóng)業(yè)為主和以副業(yè)為輔的生存策略。[15]從晚清以來的中國現(xiàn)代化進(jìn)程開啟了鄉(xiāng)村人口及土地被吸入城市的進(jìn)程，只是在改革開放以后這一進(jìn)程進(jìn)一步急劇加速。加速的土地城市化擴張，使鄉(xiāng)村人多地少的緊張關(guān)系更加凸顯，根據(jù)權(quán)威統(tǒng)計，農(nóng)村人口人均1.4畝左右的耕地，截至2015年底，經(jīng)營耕地10畝以下的農(nóng)戶多達(dá)2.1億戶，占全部農(nóng)戶的79.6%。[16]這便是分析鄉(xiāng)村社會任何問題的基礎(chǔ)性限定事實：農(nóng)村的極少人均耕地，難以養(yǎng)活高達(dá)5億～6億的農(nóng)村常住人口。這也是大量農(nóng)村人口奔赴各級城市打工的根本原因。那么糧食安全和基本的糧食供應(yīng)靠什么來保證呢？這便是不斷發(fā)展的現(xiàn)代化規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的成長：家庭農(nóng)場、專業(yè)種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，這是保證基本糧食生產(chǎn)的骨干力量，但也面臨著規(guī)模擴張有限（一般在30畝至300畝之間）、難以進(jìn)一步擴大再生產(chǎn)的困境。這其中又有著一些制度性根源：一是中國人地緊張的關(guān)系，短時期內(nèi)難以改變，沒有大規(guī)模的城市化人口轉(zhuǎn)移，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模效應(yīng)受到土地規(guī)模的限制。二是農(nóng)民工城市化進(jìn)程的“高門檻”限定，使大量農(nóng)民工并不愿長期流轉(zhuǎn)自家的承包地，以保留返鄉(xiāng)生活的“根據(jù)地”，農(nóng)民不愿意長期流轉(zhuǎn)或放棄承包地，也使得農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體難以再進(jìn)一步擴大再生產(chǎn)。
（二）支撐乏力的農(nóng)業(yè)收入
人地緊張關(guān)系短時期內(nèi)難以改變，從根本上決定了農(nóng)業(yè)收入對農(nóng)戶家庭的支持作用難以持續(xù)。這可以從兩個層面來分析：一是單個家庭的農(nóng)業(yè)收入有限，如果一個家庭有3至5人，耕地也就10畝左右，隨著耕種成本的不斷上升，從稻谷、小麥、玉米3種主要糧食作物來看，每畝耕種的總成本從2011年到2013年，分別為每畝700元、900元和1000元，這基本上是種子、化肥、犁地、農(nóng)藥、收割等環(huán)節(jié)的費用，甚至不包括耕種者自身的人工成本，只要是種植糧食作物，一年算下來一畝地純收入也就100—200多元。甚至根據(jù)2015年的統(tǒng)計顯示，玉米、大豆、油菜籽、棉花等都是負(fù)利潤。[16]筆者在調(diào)研中看到，糧食生產(chǎn)主要靠種糧大戶，一般都在幾十畝到幾百畝之間，這樣才能依靠“廣種薄收”維持基本收益。而大多數(shù)不愿流轉(zhuǎn)土地的小農(nóng)戶，基本上是“老人農(nóng)業(yè)”式經(jīng)營，多數(shù)種植瓜果或蔬菜等高附加值作物，但由于規(guī)模限制，也基本上限于自家食用以外而有少量收入的狀態(tài)。二是從農(nóng)戶家庭的全部收入來看，隨著進(jìn)城打工人數(shù)和時間的不斷增加，農(nóng)戶家庭的收入結(jié)構(gòu)也在不斷地發(fā)生著變化。從2015年起，工資性收入已經(jīng)超過經(jīng)營性收入，成為農(nóng)民可支配收入的最大部分，2016年在農(nóng)村居民可支配性收入構(gòu)成中，工資性收入占比40.6%，經(jīng)營性收入占比38.4%，轉(zhuǎn)移性收入占比18.8%，而財產(chǎn)性收入僅占2.2%。[16]基本的數(shù)據(jù)說明了農(nóng)民生存的基本狀態(tài)，進(jìn)城打工的工資性收入已經(jīng)成為大多數(shù)中西部農(nóng)民家庭的主要收入來源，這再次表明城市化進(jìn)程的不可逆轉(zhuǎn)。然而，依靠打工收入的農(nóng)戶家庭，其生存和生活狀況與整個經(jīng)濟狀況和城市經(jīng)濟走勢緊密地聯(lián)系在一起了，城市經(jīng)濟的“風(fēng)吹草動”，都可能從根本上影響著大量農(nóng)戶家庭的生活質(zhì)量。
（三）難以融入的城鎮(zhèn)化進(jìn)程
農(nóng)民工市民化進(jìn)程如此艱難，除了眾所周知的土地制度、戶籍制度和社會保障制度等宏觀方面的限制外，最現(xiàn)實的因素是城市化的高成本和高“門檻”：根據(jù)中國社會科學(xué)院2013年《城市藍(lán)皮書NO.6》的估算，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，個人成本約為人均1.8萬元，另外還需集中支付一筆購房成本，約為人均10萬元。[17]也就是說，一個人口為5人的農(nóng)民工家庭，一對夫婦帶一個孩子和兩個老人，如果要一次性融入城市，就要一次性地支付大約60萬字的成本。但這對于農(nóng)民工月均工資2000—3000元（每個打工時期和打工城市的不同，人均工資水平會有很大的差異）的收入水平來說，除去生活支出以外，要積累起如此高的一次性成本，可能需要幾十年的時間。
但以上只是理想化的“算法”，現(xiàn)實中農(nóng)民工的打工生活和城市化過程更為錯綜復(fù)雜。一是打工地點與融入地點的錯位，農(nóng)民工打工大多去往大城市或沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，因為這些地區(qū)有較高的工資收入，但同時也有較高的商品房價格，如浙江省平湖市、義烏市、溫嶺市等縣級市，有眾多的外來打工者，但房價一般都在每平方米2萬元以上。所以農(nóng)民工一般都是在沿海城市打工，回到中西部家鄉(xiāng)的縣城購房，而且不用放棄老家的承包地和宅基地。二是代際城市化，第一代農(nóng)民工基本上返鄉(xiāng)回家，經(jīng)營家里的土地和副業(yè)，“80”后、“90”后新生代農(nóng)民工，基本上也是在幾代人的積累資金支持下，在地級市和縣級城鎮(zhèn)購房，這同樣是為了還能照顧家鄉(xiāng)的承包地、宅基地和老家房產(chǎn)。東中西部發(fā)展的不平衡、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的不平衡以及鄉(xiāng)村內(nèi)部分化引起的不平衡，決定了中國的城市化進(jìn)程將是一個分區(qū)分級、梯次遞進(jìn)的城市化，其中“就近就地城市化”可能成為下一個主要的進(jìn)程。
（四）難以割舍的鄉(xiāng)村根基
難以融入城市化進(jìn)程，造成了難以割舍的鄉(xiāng)村聯(lián)系，這正是中國城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興難解難分的根本所在。自晚清起始中國現(xiàn)代化運動推進(jìn)以來，在中國從饑餓中國，走向溫飽中國和小康中國的過程中，所有的鄉(xiāng)村問題發(fā)生在農(nóng)村，其根源卻在城市，其解決之道就在城市化。[18]但城鄉(xiāng)之間的制度壁壘和城市化的高成本、高門檻，攔住了大多數(shù)農(nóng)民工城市化的腳步和夢想。所以，即使在近年來中小城市的戶籍政策逐步放開的情況下（自2020始全面放開），很多農(nóng)民工卻并不愿意把戶籍遷入城鎮(zhèn)，更不愿意放棄家鄉(xiāng)的承包地和宅基地。
這是因為，一是家鄉(xiāng)的房產(chǎn)和土地，可以作為家里老人的養(yǎng)老之地，第一代農(nóng)民工大多返回家鄉(xiāng)，減少了第二代農(nóng)民工的城市負(fù)擔(dān)。二是城市生活充滿風(fēng)險，特別是工作的不穩(wěn)定性，農(nóng)村的房子和土地，成為第二代農(nóng)民工隨時可以返回的大后方，也即學(xué)者所謂的起到社會保障作用的“保護(hù)型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”[19]。這是農(nóng)民家庭的“迫不得已”的退路，是不得不為之的“無奈選擇”。三是即使第二代農(nóng)民工在家鄉(xiāng)附近的地級市、縣級市或中心鎮(zhèn)購得了商品房，甚至把孩子和老人也接入了城市生活，但也不愿意把農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)入城市戶籍，更不愿意放棄家里的承包地和宅基地。甚至還期待著將來隨著城市化的擴張，家里的土地和房產(chǎn)可能被征用，或許能獲得巨大的征地和拆遷補償。這是中國城市化進(jìn)程艱難復(fù)雜的原因之一，也是鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村人口難以減少的原因之一。這就需要我們具有“歷史的耐心”，需要經(jīng)過幾代人時間的慢慢消化，來逐漸減少鄉(xiāng)村人口，進(jìn)而推進(jìn)城鄉(xiāng)要素的自由流動。“家鄉(xiāng)”只是打工游子的精神寄托之地，但卻是現(xiàn)實生存中難以久留之地，也是城鄉(xiāng)失衡中被不斷撕扯糾結(jié)難以割舍之地。
三、鄉(xiāng)村治理的適應(yīng)性挑戰(zhàn)
工業(yè)化和城市化推動的中國現(xiàn)代化進(jìn)程，造成了城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)村內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)的“雙重失衡”，只是更為突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)失衡之中。與之相對應(yīng)，作為上層建筑的鄉(xiāng)村治理體系及其制度機制，顯現(xiàn)出種種的不適應(yīng)和制度性困境，面臨著一系列制度性的挑戰(zhàn)和問題。
（一）流動性的鄉(xiāng)村社會
農(nóng)民工大潮的持續(xù)涌現(xiàn)和不斷沖擊，撕裂和困擾著鄉(xiāng)村社會的治理秩序，造成了季節(jié)性、流動性的鄉(xiāng)村社會不穩(wěn)定性。時聚時散、城鄉(xiāng)漂流但主要單向流向城市的鄉(xiāng)村人口，給鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的維系提出了巨大挑戰(zhàn)。
第一，城鄉(xiāng)之間“兩棲人”的大量存在，造成了管理上的“兩不管地帶”：農(nóng)民工既脫離了原有鄉(xiāng)村社會的系統(tǒng)和秩序，但又不能完全融入城市的生活系統(tǒng)和秩序。如大量農(nóng)民工的政治權(quán)利和公民權(quán)利，既不能在原來村莊完整實現(xiàn)，又不能在城市社區(qū)得以落地，造成了所謂的“傳統(tǒng)性脫嵌”和“現(xiàn)代性脫嵌”的“雙脫嵌”困局。[20]第二，個體化生存方式大量呈現(xiàn)，農(nóng)民工多以個體和少數(shù)伙伴形式奔赴城市，脫離了原來的家庭秩序和鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)“個體化的生存形式和生存處境成了某種趨勢”[21]，這在新生代農(nóng)民工身上體現(xiàn)得更加鮮明。個體獨闖城市，打工掙錢成為行為的唯一目的和行為激勵，傳統(tǒng)的禮俗規(guī)則和現(xiàn)代的法治規(guī)則在其行為中，很難得到完整化落實，規(guī)則秩序出現(xiàn)斷裂和失序。在全國各地農(nóng)村采訪中，很多村委會都不知道全村外出打工青年的確切流向和具體打工地址，由此，對一個已經(jīng)“虛化”的遠(yuǎn)在各地城市的管理對象（其戶籍還在村莊），鄉(xiāng)村社會很難有效管理。在很多中西部村莊，中青年外出打工人數(shù)超過全村人口的30%甚至50%以上，而這種單向流出趨向還在不斷得以持續(xù)。第三，由于城鄉(xiāng)“兩棲人”的大量存在，形成了城鄉(xiāng)“雙重陌生人現(xiàn)象”。很多一畢業(yè)即進(jìn)城打工的新生代，不能在所在城市完全城市化融入，加之打工職業(yè)和城市的不斷變換，在城市的社會關(guān)系是“陌生人”。同時，由于很小年齡就外出打工，脫離了原有的鄉(xiāng)村關(guān)系，只是季節(jié)性回鄉(xiāng)短暫停留，也逐漸成為鄉(xiāng)村社會關(guān)系中的“陌生人”。對管理“對象”的不熟悉和不完全了解，更增加了鄉(xiāng)村治理的不確定性和隨機性風(fēng)險。新冠肺炎疫情期間，大量打工人群的城鄉(xiāng)往返，也造成了公共衛(wèi)生風(fēng)險在城鄉(xiāng)之間的快速流動。
（二）失去活力的主體結(jié)構(gòu)
大量青壯年農(nóng)民工的單向流向各級城市，抽離了鄉(xiāng)村社會的主體力量，這是造成大量中西部村落離散、空心和衰頹的根本原因，也造成了治理體系中主體結(jié)構(gòu)的“失卻”。在外出打工人員比較多的村莊，50歲、60歲左右的人群成了農(nóng)業(yè)勞動的“中堅力量”，平均年齡60歲以上的村莊也在不斷出現(xiàn)。規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，在農(nóng)忙季節(jié)出現(xiàn)了“雇工荒”現(xiàn)象，而雇用而來的大多是上了年紀(jì)的老人和婦女。
由此造成鄉(xiāng)村治理上的結(jié)構(gòu)性難題：第一，村兩委班子的老齡化問題，村干部隊伍后繼乏人，由上級組織補充的大學(xué)生村干部和鄉(xiāng)村“選調(diào)生”，由于鄉(xiāng)村生活的條件所限，也很難長久在鄉(xiāng)村安心工作。有生力量的缺乏，也給了一些黑惡勢力向基層政權(quán)特別是村兩委滲透侵蝕的可乘之機。第二，由于城鄉(xiāng)之間公共設(shè)施和公共服務(wù)的巨大差異，新生代農(nóng)民工也逐漸是全家進(jìn)城打工，特別是為了孩子在城鎮(zhèn)能夠得到更好的教育。因此，在絕大多數(shù)中西部村莊中，原來作為鄉(xiāng)村教育和文化活動中心的鄉(xiāng)村小學(xué)，基本上被撤并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城一級，村莊中的孩子也越來越少，村莊文化活動也失去了活力和載體。第三，由于城鄉(xiāng)之間眾多的制度壁壘的存在，城市的人才和資本向鄉(xiāng)下流動困難重重，只有極少的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)奔赴鄉(xiāng)村，但企業(yè)是以經(jīng)營和營利為根本目的，很少參與到鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)之中去。就連鄉(xiāng)村走出的大學(xué)生，在城市工作生活幾十年，已完全適應(yīng)了城市的生活，到了退休之后也很難像傳統(tǒng)士紳一樣“告老還鄉(xiāng)”常駐鄉(xiāng)村。城市化的“抽離機制”持續(xù)地、積累性源源不斷地“虹吸”著鄉(xiāng)村社會的有生力量。
（三）不斷下沉的行政包攬
國家主導(dǎo)的現(xiàn)代化進(jìn)程，注定了國家權(quán)力的不斷下沉和滲透鄉(xiāng)村社會，這從源源不斷地政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、政策下鄉(xiāng)和法律下鄉(xiāng)等持續(xù)的國家運動中可以看到。[22]這一方面保證了國家集中農(nóng)業(yè)剩余的財政汲取能力，另一方面保證了國家對鄉(xiāng)村社會的社會整合和政治控制。不斷下沉的行政化力量，保證了國家主導(dǎo)的現(xiàn)代化規(guī)劃的基層滲透，也造成了基層治理行政化趨勢與鄉(xiāng)村民主自治活力減弱的互動循環(huán)。
第一，從宏觀層面來看，精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興面臨著時間緊、任務(wù)重、壓力大的緊迫形勢。加之鄉(xiāng)村社會主體力量的外出和流動，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生主體力量空心弱化，為了保證各種鄉(xiāng)村治理項目的按時完成，黨政統(tǒng)合力量不斷調(diào)動各級黨政部門干部下沉村莊，直接領(lǐng)導(dǎo)和包攬了大量的鄉(xiāng)村治理活動。從2013年精準(zhǔn)扶貧開啟以來，很快形成中央、省級、市級、縣級四個層級，下派駐村第一書記協(xié)力扶貧的行政化格局，截至2016年底，全國各個層級下派的第一書記約20萬人，駐村工作隊超過100萬人[16]，形成黨政力量直接對接農(nóng)戶和直接面對個體農(nóng)民的治理趨勢。第二，從行政村層面來看，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在上級傳下來的不斷層層加碼的治理壓力下不堪重負(fù)，從而把治理任務(wù)又進(jìn)一步下派到各個行政村。原本憲法規(guī)定作為村民自治組織的村委會組織，也在不斷加重的政治壓力和治理任務(wù)中“被行政化”，“政社一體”地被“官僚化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村兩委班子成員，實行行政化的管理監(jiān)督和考核，每年的年終考核績效直接與村兩委班子成員的工資補貼相掛鉤，被一體化“行政化管理”。
（四）擠壓弱化的自治空間
黨政力量的行政化下沉與鄉(xiāng)村自治的弱化窄化，似乎陷入了互動互強的“怪圈”：正因為鄉(xiāng)村社會的“空心化”和自治力量的弱化，需要黨政行政化力量下沉包攬各項項目任務(wù)；而行政化力量的不斷下沉和強勢，又不斷地擠壓和蠶食著原本不太強固的自治空間。也即自治力量越小，越需要行政化下沉，行政化力量越下沉強勢，自治空間越被擠壓。
第一，“鄉(xiāng)村權(quán)力過密化”越來越嚴(yán)重[23]，第一書記、村黨支部書記、村黨支部、駐村扶貧工作隊、村委會主任、村委會、大學(xué)生村干部、包村掛村干部等，行政性權(quán)力、半行政化權(quán)力完全覆蓋鄉(xiāng)村社會范圍。同時，行政化權(quán)力越強勢，自治性和村民權(quán)利就越弱勢無力。第二，在村兩委班子被“行政化”，自治空間不斷被擠壓的同時，自治單元和自治范圍也進(jìn)一步被縮小和下移。2013年中央“一號文件”提出，“開展以村民小組、自然村為基本單位的村民自治試點工作”。2016年中央專門下發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單位的村民自治試點方案》，2017年，已在全國24個村民小組（自然村、屯），開始了以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。[17]第三，村兩委以外的村民自治組織也被不斷“虛化”，村級黨、政、經(jīng)各種權(quán)力被完全集中，在村級治理中占有壓倒性優(yōu)勢。村內(nèi)的村務(wù)監(jiān)督委員會、村民議事會、村民代表大會、村民協(xié)商理事會等村民自治組織，也已被行政化黨政力量幾乎完全主導(dǎo)。鄉(xiāng)村基層自治在一定程度上被“形式化”和“邊緣化”。當(dāng)然，這也與村莊本身的主體力量流失和自治乏力有著密切關(guān)聯(lián)。
（五）散亂轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村秩序
文明秩序和結(jié)構(gòu)的生成，是在個人結(jié)構(gòu)的長期變化與社會結(jié)構(gòu)的長期變化互動共生中產(chǎn)生的，是一個長期積累的漫長過程，得益于相對穩(wěn)定的社會關(guān)系和社會環(huán)境的不斷培育。[24]而在時間幅度被大大壓縮的中國快速城市化進(jìn)程中，不斷遞進(jìn)、洶涌疊加的城市化和農(nóng)民工大潮，也在不斷地撕裂著鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村秩序，原本單純同質(zhì)、代際相延的鄉(xiāng)村人際關(guān)系和公共秩序，出現(xiàn)了松解、離散和轉(zhuǎn)型的艱難歷程。沒有相對穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)，就沒有相對穩(wěn)定的公共秩序，相應(yīng)于打工群體的城鄉(xiāng)兩棲、城鄉(xiāng)漂流，鄉(xiāng)村公共秩序也出現(xiàn)了“三重疊加現(xiàn)象”。第一，鄉(xiāng)土禮俗秩序，留守鄉(xiāng)村的家庭和人群，基本上還在努力維系著傳統(tǒng)的禮俗秩序。這大多限于留守鄉(xiāng)村的老人和婦女群體之中，傳統(tǒng)的血緣親情關(guān)系、婚喪嫁娶的禮儀禮節(jié)、相扶相恤的無償幫扶，還在或多或少地延續(xù)著，但也在不斷滲入鄉(xiāng)村的市場化、商品化沖擊下，被撕裂和蠶食著，其傳統(tǒng)倫理道德、非正式約束的效力也在衰減中。第二，流動轉(zhuǎn)化中的城鄉(xiāng)二元秩序，2億之多的農(nóng)民工大軍，季節(jié)性地在城鄉(xiāng)之間流動。在鄉(xiāng)村暫時居住時（如春節(jié)期間在老家過年），可能更多地遵循傳統(tǒng)的禮俗秩序，雖然在內(nèi)心中不再那么真心認(rèn)同；在城市打工時，又不得不遵循城市社會的“契約型公共秩序”，盡管在打工者的“小圈子”內(nèi)還殘存著鄉(xiāng)村人際關(guān)系和交往規(guī)則，但職業(yè)和生存方式的無法完全融入城市生活，農(nóng)民工群體對城市公共規(guī)則遵守也是迫不得已的“臨時性選擇”。第三，城市公共秩序，常駐城市工作生活而很少回老家的新生代農(nóng)民工，以及全家搬入城市生活的農(nóng)民精英群體，其絕大多數(shù)人并沒有完全割棄家鄉(xiāng)的“鄉(xiāng)土聯(lián)系”，其承包地和宅基地及房產(chǎn)，大多還留在農(nóng)村，其戶籍也不愿全部遷入城市（現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)民工并不愿意遷入，其原因也很復(fù)雜）。這些“半城市化”群體，只是淺層次的城市化生存，其精神和靈魂還多半留在鄉(xiāng)村，其對城市社會法治化、契約型規(guī)則的遵循，多是身不由己的“生活所迫”，可能缺乏內(nèi)在的理解和認(rèn)同。鄉(xiāng)土秩序、城鄉(xiāng)秩序和城市秩序，三者的疊加交錯、轉(zhuǎn)換糾結(jié)，可能是整個中國城市化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村秩序轉(zhuǎn)型期間一直會看到的復(fù)雜現(xiàn)象。
四、鄉(xiāng)村治理的制度性轉(zhuǎn)型
鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)性失衡，與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡緊密相關(guān)并根源于此，是二者之間長期互動共生的積累性結(jié)果，并非一次性的簡單“重構(gòu)”或“重組”所能解決，同樣需要長期的體制性深化改革，從而推動鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，走向多元協(xié)同的現(xiàn)代化治理。
（一）推動行政體制層級改革，確立基層政府“向下負(fù)責(zé)”
鄉(xiāng)村社會處于不斷下沉的國家權(quán)力滲透和行政體制壓力之下，鄉(xiāng)村社會的發(fā)展活力和自主空間，與行政體制層級結(jié)構(gòu)緊密關(guān)聯(lián)。推動目前的中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級行政體制，改革為中央、省級、縣級三級體制，實行省直管市、省直管縣體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的派出機構(gòu)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所）。[25]改革目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)責(zé)不等”“權(quán)事失衡”的困境，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完整的行政管理權(quán)限。充分給予基層政府“放權(quán)賦能”“減壓減負(fù)”，使其能夠自主行使一級政府的有效權(quán)力。同時，扭轉(zhuǎn)日趨嚴(yán)重的基層社會“行政化管理”趨向，開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾民主評議和民主監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度機制，恢復(fù)和鞏固基層民主自治的制度和力量，推動基層政府以當(dāng)?shù)孛癖姙橹行牡摹跋蛳仑?fù)責(zé)”，充分釋放鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展的自主和活力。
（二）協(xié)同配套推動制度改革，發(fā)揮制度體系的聯(lián)動效益
不論是城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡，還是鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡，都不是單一制度機制所決定的，其中牽扯到復(fù)雜的制度體系及其制度配套問題。例如，只有大力推動農(nóng)民工市民化進(jìn)程，解決農(nóng)村人多地少及農(nóng)業(yè)收入低下的矛盾，大幅減少依托農(nóng)村生存的人口，順利實現(xiàn)農(nóng)民土地（承包地和宅基地及其房產(chǎn)）的自愿退出或流轉(zhuǎn)，才能推動現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民富裕。然而，要順利解決農(nóng)民工融入城市的各種矛盾，就必須推動城鄉(xiāng)土地制度、戶籍制度、社會保障制度、教育醫(yī)療制度等一系列制度改革。所以，要解決新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的制度關(guān)聯(lián)和糾結(jié)問題，就必須同時系統(tǒng)配套地推動一系列相關(guān)制度改革，如推進(jìn)農(nóng)民承包地和宅基地的“三權(quán)分置”改革，落實農(nóng)民的土地權(quán)利，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地同價、同等入市”，保障農(nóng)民自愿依法退出或流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利等；盡快推動戶籍制度改革，放開超大城市以外的城市戶籍限制，堅決抑制土地炒作和高房價，降低農(nóng)民工融入的“高房價門檻”，實行“地隨人走”（農(nóng)民城市化政策）、“人地錢掛鉤”（城市吸納農(nóng)民市民化政策）的政策，給予各類城市的土地指標(biāo)和財政補貼與其一體吸納農(nóng)民市民化的人數(shù)掛鉤。同時，加大城鄉(xiāng)一體、全國通用的社會保障制度改革，在社會救濟、低保標(biāo)準(zhǔn)、五險一金、教育醫(yī)療等公共服務(wù)方面，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和同等待遇，并給予城鄉(xiāng)一體化政策執(zhí)行得好的城市和地方政府強有力的政策和財政激勵。
（三）破除城鄉(xiāng)制度壁壘，加快城鄉(xiāng)自由流動
只有通過以上頂層設(shè)計、協(xié)調(diào)配套的一系列制度改革，城市、鄉(xiāng)村的大門相向打開，城鄉(xiāng)之間的人才、資本和資源的自由流動才能暢通起來。自然，這是涉及制度結(jié)構(gòu)和個體行為的復(fù)雜過程，關(guān)聯(lián)著城鄉(xiāng)互動的兩大方面。一方面是“農(nóng)民進(jìn)城”，首先城市的大門要打開，土地制度和戶籍制度人為壁壘要破除，高房價和“高門檻”要降低，各種社會保障措施要跟上，讓愿意“進(jìn)城”的農(nóng)民能夠順暢進(jìn)城融入。同時，農(nóng)村的承包地和宅基地及其房產(chǎn)制度要改革，保障農(nóng)民能夠自愿依法退出或流轉(zhuǎn)土地，能夠把農(nóng)村資產(chǎn)變現(xiàn)，并轉(zhuǎn)化為農(nóng)民融入城市生活的資金資本。總之，對于“農(nóng)民進(jìn)城”來說，城市要進(jìn)得來，農(nóng)村要退得出。另一方面是“市民下鄉(xiāng)”，首先是農(nóng)村的大門要打開，讓愿意在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)置業(yè)或休閑養(yǎng)老的市民下得來，承包地的流轉(zhuǎn)要更加順暢，宅基地及其房產(chǎn)的買賣和流轉(zhuǎn)不能只限于本集體組織成員，社會資本經(jīng)營現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)需要法律加以保障；同時，鄉(xiāng)村的公共設(shè)施和公共服務(wù)要完善提升，讓下鄉(xiāng)市民住得下并能優(yōu)質(zhì)地長久生活，鄉(xiāng)村社會能夠得到城市人才和資本的不斷“補血”和“動能”。總之，對于“下鄉(xiāng)市民”來說，鄉(xiāng)村要下得來，鄉(xiāng)村要活得好。只有城鄉(xiāng)之間自由流動的制度通道建立起來，城鄉(xiāng)之間自由流動的個體激勵才能激發(fā)出來，城鄉(xiāng)之間各種要素自由流動的局面才能真正打開。
（四）走向多元協(xié)同的鄉(xiāng)村治理
鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化涉及干部隊伍和基層民眾的素質(zhì)和行為，但更為根本和關(guān)鍵的還是制度體系和治理機制的現(xiàn)代化。首先，在基層鄉(xiāng)村社會“精兵簡政”，扭轉(zhuǎn)不斷嚴(yán)重的行政化趨勢，轉(zhuǎn)變政府管理的理念和方式，改變黨政包攬一切的“全能包攬”的行為取向，釋放鄉(xiāng)村社會自主發(fā)展的動能和活力。其次，鼓勵社會資本和城市企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，鼓勵農(nóng)民以土地入股參與企業(yè)分紅，發(fā)揮企業(yè)規(guī)模化效益和其在鄉(xiāng)村振興中的經(jīng)營主體作用。再次，培育壯大鄉(xiāng)村社會自組織體系，鼓勵城市中的各種社會組織在鄉(xiāng)村開展公益活動，同時培育鄉(xiāng)村內(nèi)部的各種中間服務(wù)組織，特別是與農(nóng)民權(quán)利和利益相關(guān)的自組織，讓愿意組織和能夠組織起來的鄉(xiāng)村民眾“組織化”起來，用現(xiàn)代的組織化方式表達(dá)利益訴求和協(xié)調(diào)利益矛盾。最后，壯大基層自治民主的制度保障和內(nèi)生活力，保障基層群眾自治的憲法權(quán)利，完善村民自治民主的制度體系，以強大的基層民主力量和公民素質(zhì)，保證鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的民主基礎(chǔ)。
城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)村社會的隔離和失衡，是一個歷史性、制度性的長期積累過程及其結(jié)果，而要從失衡走向融合，最終走向城鄉(xiāng)協(xié)同的一體化發(fā)展，同樣是一個歷史性、制度性的改革過程。所以，中央提出的新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)的戰(zhàn)略部署，具有中國現(xiàn)代化全面推進(jìn)和實現(xiàn)的深遠(yuǎn)意義。這不僅需要深化體制改革的政治決心和頂層設(shè)計，而且需要城鄉(xiāng)之間的制度暢通和自由流動，只有行政體制精簡高效、城鄉(xiāng)之間制度暢通、鄉(xiāng)村社會活力充沛，才能真正構(gòu)建起鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。
作者簡介：周少來，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：當(dāng)代中國的政治發(fā)展、民主理論與鄉(xiāng)村建設(shè)、基層治理。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國特色社會主義研究》2020年第2期
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