我國歷來重視扶貧評估工作。2005年, 《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要 (2001~2010年) 》 (以下簡稱《綱要》) 實(shí)施進(jìn)入中期階段。為了更好地評估當(dāng)時扶貧工作效果以及確保五年內(nèi)完成扶貧任務(wù), 實(shí)現(xiàn)既定的扶貧目標(biāo), 國務(wù)院扶貧辦組織了大規(guī)模的扶貧中期評估, 評估工作由中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、中國人民大學(xué)、北京師范大學(xué)、中國社會科學(xué)院等研究機(jī)構(gòu)的扶貧研究專家團(tuán)隊進(jìn)行, 評估側(cè)重于減貧進(jìn)展以及各項政策的減貧效果。2010年, 國務(wù)院扶貧辦又組織了對《綱要》的終期評估, 邀請北京師范大學(xué)等高校和研究機(jī)構(gòu)的扶貧研究專家對《綱要》的完成情況進(jìn)行了又一輪的評估。從這兩次評估來看, 均是邀請第三方機(jī)構(gòu)來對扶貧政策的效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)評估, 這算是扶貧體系內(nèi)比較早的兩次大規(guī)模的第三方評估。
在開展對扶貧政策效應(yīng)實(shí)施第三方評估的同時, 2006年, 國務(wù)院扶貧辦開始探索扶貧績效考評方法, 最終形成了扶貧績效考評辦法, 并由其下屬機(jī)構(gòu)對各省級扶貧工作績效進(jìn)行考評, 而各省市也紛紛效仿國務(wù)院扶貧辦的績效考評辦法體系, 對管轄范圍內(nèi)扶貧系統(tǒng)的工作績效進(jìn)行考評, 構(gòu)成了自上而下、一脈相承的扶貧工作的考評體系。此外, 還有一些對特定扶貧項目的臨時性和分散性的影響和效果的評估, 如對中央彩票公益金的扶貧項目與績效和影響評估等。這些不同形式的評估工作構(gòu)成了我國扶貧監(jiān)測評估體系, 為監(jiān)測扶貧政策實(shí)施進(jìn)展、扶貧政策實(shí)施效果以及存在的主要問題等提供了最直接的事實(shí)依據(jù), 從而為完善扶貧政策和項目設(shè)計、提高扶貧效果作出了貢獻(xiàn)。
2014年, 中央提出要在重要的政策和項目實(shí)施、管理中引入第三方評估機(jī)制, 從而促進(jìn)項目管理和政策執(zhí)行管理方式的創(chuàng)新, 提高項目和政策執(zhí)行效果。2015年, 中央扶貧工作會議明確提出要健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制, 精準(zhǔn)扶貧成為我國扶貧工作的主要方式。與以往的扶貧戰(zhàn)略相比, 精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略對扶貧工作的各個環(huán)節(jié)都提出了精準(zhǔn)的要求, 要求做到“扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”, 建檔立卡、扶貧第一書記以及扶貧退出考核等成為精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的新手段。為確保各個環(huán)節(jié)精準(zhǔn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 中央決定將第三方評估機(jī)制運(yùn)用到精準(zhǔn)扶貧工作中, 委托中國科學(xué)院來牽頭對精準(zhǔn)扶貧成效進(jìn)行第三方評估, 每年進(jìn)行一次。目前有20多所高校和科研機(jī)構(gòu)參與到此項工作中, 2016年形成了第三方評估報告。除中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所牽頭的全國范圍內(nèi)系統(tǒng)性和整體性的第三方評估外, 一些扶貧專項行動和一些省份也在組織專項的和區(qū)域性的扶貧績效第三方評估, 一些高校也專門成立了反貧困研究中心或者類似機(jī)構(gòu), 承擔(dān)各種類型的扶貧評估工作, 在扶貧評估中發(fā)揮了重要作用。目前, 扶貧第三方評估工作方興未艾, 為扶貧相關(guān)部門執(zhí)行和調(diào)整有關(guān)扶貧政策和項目提供了重要的參考依據(jù)。與此同時, 在精準(zhǔn)扶貧第三方評估中, 也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題, 這些問題的存在, 阻礙了精準(zhǔn)扶貧工作的有效開展, 應(yīng)當(dāng)引起各界高度重視。
一、精準(zhǔn)扶貧第三方評估目的要規(guī)避問責(zé)導(dǎo)向
評估是指對正在進(jìn)行或者已經(jīng)完成的項目從設(shè)計、實(shí)施、結(jié)果以及影響等環(huán)節(jié)的相關(guān)信息進(jìn)行收集整理和分析的系統(tǒng)性過程, 評估的目標(biāo)是為了評判行動、項目和政策的實(shí)踐意義和作用, 也就是提供可信和可用的信息反饋到?jīng)Q策的過程。過去, 評估工作主要目標(biāo)是為了“問責(zé)”, 是為了發(fā)現(xiàn)各種政策和項目實(shí)施出現(xiàn)的問題, 其目標(biāo)是為了糾偏。然而, 隨著審計工作和項目監(jiān)督管理工作以及財務(wù)管理工作的不斷發(fā)展與完善, 國際社會對評估工作的定位也開始發(fā)生變化, 更傾向于將評估看成一個“學(xué)習(xí)”的過程和“知識創(chuàng)造的過程”, 而逐漸弱化評估的“問責(zé)”功能, 這有助于減少被評估機(jī)構(gòu)對評估的抵觸情緒, 從而確保評估工作的順利進(jìn)行。
目前, 我國的扶貧監(jiān)管措施是十分嚴(yán)格的, 扶貧資金實(shí)行了嚴(yán)格的專項資金管理以及審計制度, 扶貧部門各種抽檢、督查以及匯報工作等也保證了扶貧項目的順利實(shí)施, 設(shè)定脫貧目標(biāo)完成期限的做法和扶貧績效考評與地方政府官員考核相結(jié)合等制度以及各種扶貧項目公開和熱線投訴等機(jī)制, 使得各級扶貧部門的問責(zé)問題已經(jīng)得到較好的解決。在此背景下, 如果在扶貧的第三方評估中仍然過于強(qiáng)調(diào)扶貧問責(zé), 一方面會造成各種扶貧評估工作的重復(fù), 從而導(dǎo)致資源的浪費(fèi), 也給迎接評估的基層扶貧機(jī)構(gòu)帶來較重的負(fù)擔(dān);另一方面, 目前扶貧的第三方評估多為高校和科研機(jī)構(gòu), 對扶貧政策的執(zhí)行過程以及各地出現(xiàn)的問題的把握程度有限, 如果堅持以問責(zé)為導(dǎo)向的扶貧評估, 就容易出現(xiàn)不客觀的判斷, 也容易造成評估主體和被評估對象之間的緊張對立, 引致基層扶貧機(jī)構(gòu)的抵觸。
與以問責(zé)為導(dǎo)向的評估相比, 以學(xué)習(xí)和知識生產(chǎn)為導(dǎo)向的評估更加注重扶貧政策本身的完善和發(fā)展, 強(qiáng)調(diào)的是評估主體和基層扶貧部門之間的充分互動和交流, 共同發(fā)現(xiàn)當(dāng)前扶貧工作中可能存在的不足, 共同尋找解決問題的辦法。評估專家和基層扶貧部門之間建立的是相互學(xué)習(xí)的關(guān)系, 二者之間的關(guān)系更加平等, 這樣也就更容易獲得扶貧執(zhí)行機(jī)構(gòu)的支持和配合, 評估更容易獲得真實(shí)的資料。扶貧評估本身就是一個評估機(jī)構(gòu)和扶貧基層機(jī)構(gòu)相互學(xué)習(xí)、交流和合作的過程。一些扶貧評估執(zhí)行機(jī)構(gòu)還要刻意讓扶貧基層機(jī)構(gòu)回避, 以保證獲得信息的準(zhǔn)確性, 這是問責(zé)性評估所造成的一個后果。
二、精準(zhǔn)扶貧第三方評估機(jī)構(gòu)要避免過于學(xué)術(shù)型和研究型
國際上, 尤其是西方發(fā)達(dá)國家在重要政策和項目中往往會開展各種類型的評估。評估已經(jīng)發(fā)展成為專業(yè)化和職業(yè)化的評估產(chǎn)業(yè), 評估工作由專門的評估機(jī)構(gòu), 尤其是各種咨詢公司承擔(dān), 而一些機(jī)構(gòu)本身也會設(shè)立專門的評估部門, 對本機(jī)構(gòu)的各項工作進(jìn)行系統(tǒng)性和連續(xù)性的評估, 這些專門性的評估機(jī)構(gòu)有時也會邀請高校和科研機(jī)構(gòu)的專家參與, 但評估工作承擔(dān)的主體是職業(yè)化的評估專家。
在政策或項目評估領(lǐng)域, 我國早期的評估經(jīng)歷更多是20世紀(jì)80年代以來的國際援華項目, 國際援華項目按照西方國家項目周期來進(jìn)行實(shí)施, 通常都要經(jīng)歷需求評估、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響評估等。此外, 一些國際機(jī)構(gòu)對我國實(shí)施的一些大型項目比較感興趣, 也會組織一些評估活動, 如退耕還林工程評估、西氣東輸工程的社會影響評估、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革評估等, 都是一些國際機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的。
我國本土的一些專家也會參與到這些評估中去, 但參與多以個人行為為主, 具有非制度性、非連續(xù)性的特征, 并沒有發(fā)育出完整的評估產(chǎn)業(yè)體系, 大部分評估專家仍然以高校和科研機(jī)構(gòu)工作人員為主, 評估并非主業(yè), 而只是副業(yè)。由于沒有完整的評估產(chǎn)業(yè)體系, 也沒有專門的職業(yè)性的評估機(jī)構(gòu), 當(dāng)前扶貧的第三方評估仍然是以高校和科研機(jī)構(gòu)為主, 評估隊伍主體是高校教師、博士研究生、碩士研究生, 甚至是本科生, 在評估隊伍構(gòu)成上以研究型專家為主, 而受過職業(yè)性、專業(yè)性項目和政策評估訓(xùn)練的評估專家則相對較少。以研究型專家為主的隊伍能夠在評估方案、評估信息資料搜集以及評估過程的控制上更加嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué), 更加突出評估結(jié)果的學(xué)術(shù)性和科學(xué)性, 尤其是強(qiáng)調(diào)評估結(jié)果具有代表性, 但有時良好的學(xué)術(shù)思維定式和研究習(xí)慣反而會成為開展政策評估的束縛。學(xué)術(shù)研究更傾向于回答“是什么”和“為什么”的問題, 尤其強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)資料的客觀性、準(zhǔn)確性和代表性, 因此在收集數(shù)據(jù)的過程中會更突出抽樣的科學(xué)性和規(guī)范性;但政策評估更多應(yīng)該回答“怎么辦”, 在收集數(shù)據(jù)的過程中更強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的辦法, 不需要過于強(qiáng)調(diào)收集工具的科學(xué)性。
從目前看到的各個機(jī)構(gòu)所作的第三方評估的方案和評估過程的一些報告和結(jié)果, 可以看到雖然都是對扶貧成效進(jìn)行第三方評估, 但各個機(jī)構(gòu)的評估框架、評估指標(biāo)、指標(biāo)定義等千差萬別, 評估過程中更著重資料收集的無干預(yù)性, 并且尤其側(cè)重于定量數(shù)據(jù)的獲取, 這些實(shí)際上都是學(xué)術(shù)研究的基本要求。過于學(xué)術(shù)化的評估報告對于扶貧政策實(shí)踐部門的政策實(shí)踐工作的指導(dǎo)價值會有所削弱。
隨著扶貧開發(fā)的不斷深入, 這種完全依托高校和科研機(jī)構(gòu)的評估體系是不能適應(yīng)當(dāng)前扶貧評估工作需要的。為此, 應(yīng)逐步建立起具備專業(yè)評估能力以及對扶貧項目管理熟悉和了解等綜合素質(zhì)的專業(yè)性扶貧評估隊伍和機(jī)構(gòu)。
三、精準(zhǔn)扶貧第三方評估要避免過于重視扶貧工作直接產(chǎn)出
按照國家的要求, 目前扶貧第三方評估基本是年年在進(jìn)行, 與精準(zhǔn)扶貧工作保持同步, 通常來說, 這屬于過程評估和扶貧監(jiān)測的范疇。從可以查閱到的各地扶貧第三方評估方案來看, 也能看到目前的評估非常重視扶貧工作的行動和直接產(chǎn)出, 尤其關(guān)注的是貧困人口是否能夠獲得扶貧資源扶持以及地方扶貧政策實(shí)施和各項配套措施的到位情況。由于當(dāng)前扶貧措施都是在執(zhí)行過程中, 一些扶貧行動的影響還難以在此階段顯現(xiàn), 因而扶貧評估只能以投入和直接產(chǎn)出為重點(diǎn)內(nèi)容, 但是這些內(nèi)容的評估較大程度上在扶貧系統(tǒng)的日常檢查、核查, 尤其是目前各地進(jìn)行的貧困退出評估中已得到解決。
扶貧第三方評估應(yīng)該更多考慮當(dāng)前內(nèi)部監(jiān)測和評估難以解決的問題, 更多關(guān)注扶貧行動產(chǎn)生的影響, 尤其是扶貧效果的長期可持性影響方面, 將影響評估作為評估的重點(diǎn), 從而為扶貧工作政策的調(diào)整和未來走向提供決策參考。
扶貧第三方評估應(yīng)該發(fā)揮研究專家的特長, 將第三方評估聚焦在扶貧戰(zhàn)略性需求評估層面。尤其是在當(dāng)前階段, 精準(zhǔn)扶貧中哪些做法在2020年完成脫貧攻堅任務(wù)后還可以繼續(xù)采納, 哪些貧困人口還沒有被當(dāng)前的扶貧政策所覆蓋, 哪些貧困問題還沒有有效的應(yīng)對措施, 這樣才能使扶貧第三方評估不只著眼于當(dāng)前的扶貧工作, 還考慮2020年以后的扶貧問題, 將第三方評估的結(jié)果和研究報告作為國家制定2020年以后新的扶貧戰(zhàn)略的參考依據(jù), 這一點(diǎn)非常重要。雖然目前也有一些研究開始關(guān)注這個問題, 但無論是從研究覆蓋的范圍、投入的人力、搜集信息的廣度來看, 都無法和扶貧第三方評估相比, 因此扶貧第三方評估中應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)這方面的內(nèi)容, 這將更具實(shí)踐和政策價值。
四、精準(zhǔn)扶貧第三方評估要規(guī)避評估方案的普適性
當(dāng)前系統(tǒng)性的第三方評估多是以區(qū)域?yàn)閱挝坏? 是整體性的評估, 評估方案基本上是統(tǒng)一的, 這容易導(dǎo)致忽視不同區(qū)域之間的差異性, 從而使得同一個指標(biāo)反映出來的不同結(jié)果歸因上容易忽視區(qū)域性差異的作用。另外, 我國的扶貧政策體系本身是非常復(fù)雜的, 扶貧手段和機(jī)制上也是千差萬別的, 既有直接的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付, 也有產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持, 還有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)改善;有針對貧困農(nóng)戶個人的, 也有針對貧困村或者更大貧困區(qū)域發(fā)展的;有當(dāng)時立馬就能產(chǎn)生效果的, 也有需要時間來檢驗(yàn)的。這些扶貧復(fù)雜的扶貧政策放到一個統(tǒng)一的評估框架中進(jìn)行評估, 有時難以得到準(zhǔn)確的、可信的扶貧效果。因此, 在當(dāng)前整體性的第三方評估的基礎(chǔ)上, 增加對不同類型扶貧政策實(shí)施的系統(tǒng)性的、全面的第三方評估是非常必要的。
第三方評估是政府績效管理的重要方式, 是一種有效的外部監(jiān)督和制衡機(jī)制, 有助于改變以往扶貧部門既是運(yùn)動員又是裁判員的狀況, 能夠客觀地評價各級政府和職能部門精準(zhǔn)扶貧工作的績效, 從而促進(jìn)其轉(zhuǎn)變扶貧工作方式和扶貧措施, 消除貧困地區(qū)的體制機(jī)制障礙, 增強(qiáng)貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力與發(fā)展活力。此外, 第三方評估能夠讓高校和科研機(jī)構(gòu), 尤其是廣大青年學(xué)生參加到精準(zhǔn)扶貧行動的大戰(zhàn)略中, 拋開這些評估主體自身所具備的獨(dú)立性和專業(yè)性的優(yōu)勢, 也創(chuàng)造了一種社會參與扶貧的機(jī)制, 讓更多人了解扶貧工作、關(guān)心扶貧工作, 為扶貧工作的推進(jìn)創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。但是, 在推進(jìn)扶貧第三方評估過程中, 應(yīng)將以問責(zé)為導(dǎo)向的扶貧向以相互學(xué)習(xí)和創(chuàng)造知識為導(dǎo)向的評估轉(zhuǎn)變, 逐漸打造一支有評估專業(yè)知識的專業(yè)性、職業(yè)性的評估隊伍, 并且將更具有戰(zhàn)略意義的需求評估和長期影響評估納入到扶貧第三方評估體系中。
（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革 2018年01期
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