原題：基于農戶認知視角的重金屬污染耕地治理式休耕制度可信度研究
一、引言
中國耕地重金屬污染嚴重，其修復治理受到了政府的高度重視。截至2013年，中國耕地土壤點位超標率達19.4%，耕地土壤環境質量堪憂。其中，湖南省長株潭地區耕地重金屬污染狀況較為嚴重和典型。為科學構建可復制、可推廣、可持續的耕地治理模式，2016年，農業部等10部委聯合發布了《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，在湖南省長株潭地區開展重金屬污染耕地治理式休耕試點。經過近3年的試點探索，湖南省形成了“休（耕）治（理）培（肥）”三融合的休耕模式，稻田鎘污染得到了有效控制，土壤肥力得到了明顯提升。
雖然重金屬污染耕地治理式休耕制度初見成效，但缺乏關注農戶對休耕制度的評價，不利于休耕制度的可持續實施。政府主管部門和現有研究主要關注重金屬污染耕地治理式休耕在技術層面的問題，缺乏關注其在農戶層面的問題，能找到的農戶層面的研究也局限于分析各地區農戶參與休耕的意愿，對完善休耕制度的貢獻有限。農戶愿意參與休耕僅僅是制度初始能夠實施的條件之一，要實現休耕制度可復制、可推廣和可持續的目標還需要重視農戶在制度實施過程中對休耕制度的評價。但是，農戶作為重要的利益相關者，目前仍缺乏參與休耕制度評價與完善的機會，只能作為休耕制度的被動接受者。就休耕補貼標準的制定而言，根據筆者調查，湖南省茶陵縣每年根據湖南省農業委員會和財政廳下發的休耕制度實施方案等相關文件制定休耕補貼標準，并沒有考慮農戶的意見。茶陵縣的休耕補貼標準從2016年的700元/畝降低到2017年的650元/畝，較多農戶對此不滿意，也加大了基層公務人員動員農戶參與休耕的工作難度。可見，如果政府主管部門仍不重視農戶對休耕制度的評價，可能會使農戶參與休耕的積極性降低，從而阻礙休耕制度的可持續實施。
鑒于此，本文關注農戶對休耕制度的評價，對農戶的休耕制度可信度認知開展研究。制度可信度是社會行動者對制度安排的具體功能、質量和績效的一種集體公認的認識，是衡量制度合理性和效力性的一種概念。它的高低反映了一項制度是否具有可持續性。那么，目前，農戶如何評價重金屬污染耕地治理式休耕制度？如何提高農戶對休耕制度的評價？為了回答以上問題，本文引入制度可信度概念，基于農戶認知視角對重金屬污染耕地治理式休耕制度可信度進行理論分析，以湖南省長株潭耕地重金屬污染區的茶陵縣為例，利用247個農戶的調查數據，通過建立結構方程模型揭示農戶的休耕制度可信度認知及其影響因素，以期為完善休耕制度提供依據。
二、理論分析
制度可信度與制度滿意度、制度績效等概念不同。制度可信度反映了社會行動者對內生制度作為公共制度安排的集體認知；制度滿意度是一個反映個體對制度的事前期望與實際感受的相對關系的指標；制度績效是衡量制度是否達到預期設計目標的指標。對這3個概念的辨析如下：第一，制度可信度考慮集體利益，區別于制度滿意度等針對個體對制度的認知。總體而言，雖然社會行動者會基于自身滿意度做出對制度可信度認知的回答，但是，同一行動者可能會不知情地選擇超越甚至違背個人利益而服從集體利益。例如，規模經營農戶因前期投入損失等對休耕制度的滿意度可能較低，但出于集體利益的考慮其休耕制度可信度認知可能較高。個人利益與集體利益之間的這種內在關系也反映了“制度可信度”存在的意義。第二，制度可信度是內生的而不是外生的。區別于制度績效等外部評價，制度可信度研究對于有意的、外部誘導的制度完善具有更大意義。第三，制度可信度、制度滿意度和制度績效都屬于制度評價的范疇，它們的測量指標都會反映制度中的相同內容（例如休耕制度的補貼標準、休耕效果等）。雖然對同一內容的評價方式不盡相同，但是，它們之間存在緊密的聯系。制度可信度可以看作是社會行動者結合自身滿意度、制度績效感知以及其他因素對該制度做出的一種綜合評價。
農戶是重金屬污染耕地治理式休耕制度實施的主體和關鍵，因此，農戶的制度可信度認知需要重點關注。一方面，尊重農戶意愿是休耕項目順利、可持續實施的基礎性要求。國際上，農戶自主選擇是否參與耕地休耕項目的政策實施方式取得了良好的效果。中國實行輪作休耕試點也強調了“尊重農民意愿，穩妥有序實施”“加強政策引導，穩定農民收益”。另一方面，重金屬污染耕地治理式休耕具有實施周期長、實施要求高、對農戶生產生活影響大等特性，這決定了需要對農戶的制度認知進行重點研究。
盡管探究農戶休耕制度可信度認知的影響因素十分重要，但是，現有的制度可信度理論并未明確提出社會行動者的制度可信度認知模型。本文通過對制度可信度、制度滿意度和制度績效3個概念進行辨析，認為制度可信度是在個體制度滿意度和制度績效感知形成后才產生的對該制度的一種綜合性評價。因此，筆者借鑒制度滿意度、制度績效感知的測量指標，并結合制度可信度理論的主要觀點，提出研究假說：
H1：農戶的政府執行認知對其休耕制度預期有正向影響。
H2：農戶的政府執行認知對其休耕制度可信度認知有正向影響。
H3：農戶的制度預期對其休耕制度可信度認知有負向影響。
H4：農戶的制度功能認知對其休耕制度可信度認知有正向影響。
三、實證分析
從湖南省茶陵縣的247個農戶數據的描述性統計結果可以看出，與制度預期的觀測變量（補貼對象、補貼標準、休耕期限和休耕預效）的均值相比，政府執行認知的觀測變量（監管實施、利益補償、權益維護和信息公開）的均值均相對較低，表明農戶對休耕制度政府執行情況的感知與其預期相比仍有一定的差距。制度功能認知的觀測變量（耕地保護、生態功能和社會功能）的均值均低于2.90，表明農戶對休耕制度功能的認知水平較低。農戶對休耕制度可信度認知的觀測變量（休耕模式、休耕補貼、公眾參與和休耕效果）的均值均接近4.00，表明農戶的休耕制度可信度認知水平相對較好，大多數農戶認為重金屬污染耕地治理式休耕制度符合集體利益而可以長期存在。
為什么農戶的政府執行認知與制度預期存在一定的差距？可能的解釋是，重金屬污染耕地治理式休耕制度在實施過程中引發的一些矛盾降低了農戶的政府執行認知水平。有學者在湖南省長株潭地區的實地調查發現，重金屬污染耕地治理式休耕制度未考慮洪澇災害對休耕的影響，導致局部地區的休耕地因災受損，難以復耕，引發耕地損壞修復資金缺失、農戶不滿意等矛盾。課題組成員通過對湖南省長沙縣、寧鄉市、茶陵縣、醴陵市、湘鄉市和湘潭縣6個縣（市）的休耕工作相關公務人員和農戶進行焦點訪談，并總結歸納后發現，休耕制度還存在休耕管護配套資金缺失、規模經營農戶退出經營、治理措施不到位和農戶補償不滿意等矛盾。
結構方程模型的運行結果表明，農戶對休耕制度的政府執行認知正向影響其制度預期和制度可信度認知，其標準化影響路徑系數分別為0.266和0.331，且均在1%的統計水平上顯著，假說H1和H2成立，表明農戶積極的政府執行認知會提升其對休耕制度的預期水平和可信度認知水平。政府執行認知的4個觀測變量的標準因子載荷量分別為0.757、0.644、0.711和0.700，表明農戶對休耕制度的政府執行認知受到“監管實施”的影響最大，其后依次是“權益維護”“信息公開”和“利益補償”。在休耕制度推行之初，受限于受教育程度等，部分農戶并不能直接理解休耕制度，或沒有形成對該制度的可信度認知，而是通過對政府具體實施過程的真實感知產生對休耕制度的預期，并判斷休耕制度實施對個人和集體利益可能的影響，最終形成休耕制度可信度認知。
農戶制度預期負向影響其休耕制度可信度認知，其標準化影響路徑系數為-0.205，且在1%的統計水平上顯著，假說H3成立，表明農戶較高的休耕制度預期會降低其制度可信度認知水平。制度預期的4個觀測變量的標準因子載荷量分別為0.771、0.799、0.840和0.795，包含了農戶對休耕制度補貼對象為承包農戶（而不是實際經營者）、補貼標準合理、休耕期限合理、休耕預期效果較好的預期。較高的預期具有較大的實現難度，使得農戶的休耕制度預期可能難以得到滿足，這符合制度可信度理論的基本觀點，也符合現有研究對農戶預期的研究結果。根據前文所得結果，農戶對休耕制度的政府執行認知對其制度預期有正向影響，因此，農戶的政府執行認知通過影響制度預期對其制度可信度認知產生間接影響。同時，農戶對休耕制度的政府執行認知對其制度可信度認知也產生直接的正向影響。由此可見，無法通過制度預期完全解釋農戶的政府執行認知對其制度可信度認知的影響，制度預期只是在政府執行認知與制度可信度認知之間起到部分中介效應。
農戶的制度功能認知正向影響其制度可信度認知，其標準化影響路徑系數為0.204，且在1%的統計水平上顯著，假說H4成立，表明農戶對休耕制度的功能認知越強或者評價越高，其制度可信度認知水平也越高。制度功能認知的3個觀測變量的標準因子載荷量分別為0.677、0.806和0.729，表明“生態功能”是影響制度功能認知最為關鍵的因素，其后依次是“社會功能”和“耕地保護”。國內外學者在對休耕制度的研究中，將休耕的功能也作為一種重要的補償形式。因此，農戶如果能夠認識到休耕制度的各項功能，相當于獲得了額外的補償，從而具有較高的制度可信度認知水平，這也在一定程度上驗證了制度功能認知對制度可信度認知的正向作用。
四、結論與政策含義
本文得到以下主要結論：第一，制度可信度的概念適用于休耕制度研究，對于有意的、外部誘導的休耕制度完善具有較大的意義。第二，目前實施的重金屬污染耕地治理式休耕制度主要存在洪澇災害應急機制缺失、配套資金缺失、規模經營農戶退出經營、治理措施不到位、農戶補償不滿意等矛盾，對農戶的休耕制度可信度認知產生了不利影響。第三，農戶對休耕制度積極的政府執行認知正向影響其制度預期和制度可信度認知；農戶的制度預期負向影響其休耕制度可信度認知，并在政府執行認知與制度可信度認知之間起到部分中介效應；農戶的制度功能認知正向影響其休耕制度可信度認知。
本文的研究結論具有如下的政策啟示：第一，重金屬污染耕地治理式休耕制度的理論研究和實踐經驗較為薄弱，需要廣泛開展理論研究和實踐探索，避免單純追求農戶滿意度等指標，可通過制度可信度認知指標從農戶層面進行制度評價，從中尋找該制度可持續實施的路徑。第二，重視現存矛盾，完善休耕制度細節，具體包括建立洪澇災害應急機制、充分考慮地方財政配套情況確定休耕規模、妥善處理規模經營農戶的生產問題、協調農地流轉與休耕的關系、加強休耕治理實施監管、建立多元化的農戶補償機制等。第三，重視農戶的休耕制度可信度認知，加強對農戶進行休耕宣傳和培訓，提升其對休耕制度功能的認知水平，并樹立良好的政府形象，正確引導農戶建立合理的休耕制度預期。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2019年第3期 微信公眾號（原創）
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