堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略是我國“十四五”和中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要任務(wù)。中央農(nóng)村工作會議指出：“要嚴(yán)防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。”對此，新時(shí)期“藏糧于地”戰(zhàn)略該如何實(shí)施，又該如何實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)領(lǐng)域的治理能力現(xiàn)代化？
1月30日，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）聯(lián)合土壤與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、自然資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、華北耕地保育重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室組織專家學(xué)者，圍繞上述關(guān)鍵問題在線研討。與會專家認(rèn)為，“藏糧于地”戰(zhàn)略實(shí)施需要從理論認(rèn)知、技術(shù)革新、機(jī)制創(chuàng)新和協(xié)同治理等方面推進(jìn)耕地保護(hù)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
“藏糧于地”戰(zhàn)略的核心是耕地健康產(chǎn)能
中國地質(zhì)大學(xué)（北京）吳克寧教授認(rèn)為，“藏糧于地”是保障糧食安全的重要戰(zhàn)略，核心就在于保護(hù)耕地。然而，我國耕地質(zhì)量總體偏低，優(yōu)、高等耕地只占三成，還面臨著耕地質(zhì)量、生態(tài)健康整體下降的風(fēng)險(xiǎn)，即“藏糧”的空間不足、潛力在下降。有必要用系統(tǒng)思維厘清誰來藏、藏在哪、怎么藏等一系列關(guān)鍵問題，通過人地糧耦合系統(tǒng)分析、耕地彈性空間安全管控、智慧耕地共同治理等理論方法和管控技術(shù)的突破，為耕地保護(hù)配備“長牙齒”的硬措施。
對此，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院陳印軍研究員認(rèn)為，要從耕地健康產(chǎn)能的角度理解“藏糧于地”戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)。在糧食相對充足的情況下，有必要通過輪作休耕、生態(tài)修復(fù)等方式，給予過度利用的耕地恢復(fù)健康的機(jī)會；在出現(xiàn)糧食緊缺的情況下，迅速調(diào)整耕地種植結(jié)構(gòu)，快速恢復(fù)糧食生產(chǎn)，滿足國內(nèi)糧食需求。因此，“藏糧于地”不能忽視耕地健康產(chǎn)能建設(shè)與退化耕地休養(yǎng)生息，通過耕地資源保護(hù)與建設(shè)確保糧食綜合產(chǎn)能得到提升與保護(hù)。在陳印軍看來，“藏糧于地”需要有利的保障機(jī)制和保障體系，“要走護(hù)地、建地、養(yǎng)地、用地的‘四結(jié)合’之路”。
南京農(nóng)業(yè)大學(xué)吳群教授指出，“藏糧于地”就是既要確保有盡可能多、盡可能好的耕地來產(chǎn)糧，又要用盡可能少、盡可能差的耕地生產(chǎn)更多糧食，要在糧食單產(chǎn)水平與技術(shù)水平不變的前提下，守住飯碗田與耕地紅線。與此同時(shí)，他建議聚焦技術(shù)產(chǎn)能建設(shè)的硬核，從科技投入與成果轉(zhuǎn)化等政策上予以傾斜，做到藏糧于地、藏糧于技“雙螺旋”發(fā)展與相互促進(jìn)。
“藏糧于地”戰(zhàn)略實(shí)施同樣需要理論創(chuàng)新。浙江大學(xué)譚榮教授就此解釋道，傳統(tǒng)上認(rèn)為在保護(hù)耕地的同時(shí)完成糧食安全的目標(biāo)，而“藏糧于地”戰(zhàn)略則要求在實(shí)現(xiàn)耕地綜合效能最大化的同時(shí)，完成糧食產(chǎn)能不降低和食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，即以彰顯耕地多功能價(jià)值為目標(biāo)，將耕地的生產(chǎn)功能內(nèi)嵌于耕地的多功能之中，實(shí)現(xiàn)不同功能之間的自由轉(zhuǎn)換。
以技術(shù)創(chuàng)新推動“藏糧于地”戰(zhàn)略落地
耕地保護(hù)是數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，數(shù)量上要穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)耕地布局、守住不穩(wěn)定耕地下限、建好新墾造耕地。在自然資源部國土整治中心鄖文聚研究員看來，“耕地質(zhì)量和生態(tài)方面，目前技術(shù)上還是‘黑箱’狀態(tài)，缺乏硬手段、硬技術(shù)。只有把耕地?cái)?shù)據(jù)、布局、質(zhì)量和生態(tài)狀況都說清楚，才能讓最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度‘長牙齒’。”
對此，與會專家認(rèn)為，有必要圍繞耕地利用的潛力強(qiáng)化技術(shù)支撐和政策監(jiān)管。中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所張甘霖研究員提出三個(gè)層面的認(rèn)知：第一層認(rèn)知要求從技術(shù)上認(rèn)清耕地資源的數(shù)量、質(zhì)量等各種動態(tài)變化，從全國尺度到各地方尺度有一個(gè)精準(zhǔn)到田塊的把握。第二層認(rèn)知是從技術(shù)支撐上分析耕地的光溫、光溫水、光溫水土等在現(xiàn)實(shí)中的解決途徑。其中，涉及到空間布局、工程建設(shè)、生物化學(xué)、養(yǎng)分管理等各種技術(shù)。第三層認(rèn)知是在保護(hù)生態(tài)環(huán)境不受損的前提下，技術(shù)上確定最大限度的利用潛力，為國家和區(qū)域?qū)用嬷贫ā安丶Z于地”戰(zhàn)略實(shí)施措施和耕地保護(hù)利用政策提供依據(jù)。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)李保國教授提出，“藏糧于地”的短板依然在科技創(chuàng)新。過去10多年來，我國在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地規(guī)模化種植、鹽漬化治理、保護(hù)性耕作等方面取得了重要進(jìn)展，形成了一系列工程技術(shù)體系。但是，由于缺乏適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要、能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)控制的成套裝備系統(tǒng)，導(dǎo)致耕地保護(hù)利用過程的自動化、精準(zhǔn)化、全方位控制存在明顯短板，保護(hù)性耕作與耕地質(zhì)量提升等新近研發(fā)技術(shù)難以發(fā)揮應(yīng)有作用。他認(rèn)為，當(dāng)前亟須在東北黑土區(qū)等國家耕地資源集中區(qū)布設(shè)科技創(chuàng)新平臺，配套激勵(lì)政策，形成協(xié)同合作機(jī)制，加大經(jīng)費(fèi)投入，提供耕地資源保護(hù)利用的整體解決方案。
“‘藏糧于地’與‘藏糧于技’需要相互促進(jìn)，耕地利用的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系需要相互協(xié)調(diào)，才能構(gòu)建融合耕地產(chǎn)能提升、生產(chǎn)保障、耕地調(diào)整的技術(shù)體系。”東北農(nóng)業(yè)大學(xué)杜國明教授就技術(shù)體系進(jìn)行了三方面說明：一是改造耕地資源的水、土、氣、生等各個(gè)自然要素，整合升級傳統(tǒng)技術(shù)體系。如土壤角度既包括土體重構(gòu)、客土回填等“土”技術(shù)，也包括施肥、土層深翻、秸稈還田等“農(nóng)”技術(shù)。二是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)各個(gè)技術(shù)環(huán)境，包括農(nóng)時(shí)、施肥、防災(zāi)減災(zāi)、收割與晾曬等一系列技術(shù)。三是生產(chǎn)關(guān)系的條件技術(shù)，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展如耕地壟向調(diào)節(jié)、耕地形態(tài)調(diào)節(jié)、耕作規(guī)模調(diào)節(jié)等。
在南京農(nóng)業(yè)大學(xué)鄒偉教授看來，工程技術(shù)實(shí)施還需要與長期保障機(jī)制相配合。他認(rèn)為我國單項(xiàng)的耕地質(zhì)量提升技術(shù)如土地整治、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)田水利工程、耕地輪作休耕等都有大量實(shí)踐基礎(chǔ)，但不少地方實(shí)施后并未發(fā)揮應(yīng)有效用，主要原因是缺乏第三方的專業(yè)質(zhì)量驗(yàn)收隊(duì)伍，缺乏本地化的解決方案，缺乏與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)相結(jié)合的管理方式。因此，建議加強(qiáng)耕地整治質(zhì)量監(jiān)控體系，將工程技術(shù)與要素優(yōu)化配置、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)相結(jié)合，實(shí)施區(qū)域性的統(tǒng)一行動。
綜合施策守住耕地資源的安全邊界
守住耕地資源的安全邊界就是要嚴(yán)防“非農(nóng)化”“非糧化”，不僅包括建設(shè)用地占用的非農(nóng)化，耕地用途轉(zhuǎn)換為林草地也是“非農(nóng)化”。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)張鳳榮教授認(rèn)為，重點(diǎn)要保護(hù)高質(zhì)量的耕地，尤其是濕熱地區(qū)一年能種兩茬三茬的耕地，以及平原地區(qū)的耕地。耕地占補(bǔ)平衡不能用差地劣地濫竽充數(shù)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要向中低產(chǎn)田改造轉(zhuǎn)移，秸稈還田對于耕地質(zhì)量提升功不可沒。
邊際耕地去與留，關(guān)系到耕地?cái)?shù)量紅線能否守住，直接影響耕地質(zhì)量“成色”足不足。對此，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)黃元仿教授解釋，所謂邊際耕地是指障礙因素復(fù)雜多樣導(dǎo)致的質(zhì)量、產(chǎn)量低且不穩(wěn)定，容易棄耕或季節(jié)性撂荒等利用水平不高的耕地。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國有3億畝左右的邊際耕地，主要是在干旱半干旱、山地丘陵區(qū)坡耕的雨養(yǎng)耕地。黃元仿提出，需要通過關(guān)鍵技術(shù)研究和集成示范，形成邊際耕地質(zhì)量適度提升和穩(wěn)定利用的技術(shù)體系。
關(guān)于守住耕地資源的底線，南京大學(xué)黃賢金教授認(rèn)為，占補(bǔ)平衡制度是耕地保護(hù)的核心，有必要長期堅(jiān)持實(shí)施。但是目前長三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)無地可補(bǔ)的問題比較突出，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕也影響了占補(bǔ)平衡實(shí)施成效。未來全國補(bǔ)充耕地的需求依然強(qiáng)烈，跨區(qū)域的占補(bǔ)平衡在政策上的通道還需進(jìn)一步拓寬。他建議在守住我國耕地資源底盤的基礎(chǔ)上，一方面嚴(yán)控耕地占用，倒逼全面推進(jìn)資源高效利用制度的形成，另一方面建立國家集中補(bǔ)充耕地儲備區(qū)，增加國家重大項(xiàng)目耕地補(bǔ)充能力，加強(qiáng)跨省域的補(bǔ)充耕地統(tǒng)籌提升實(shí)施成效和監(jiān)管水平，建立補(bǔ)充耕地基金，探索以產(chǎn)能平衡為基礎(chǔ)的占補(bǔ)平衡新機(jī)制。
耕地保護(hù)需要構(gòu)建現(xiàn)代化協(xié)同治理體系
加強(qiáng)耕地保護(hù)、保障糧食安全，在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中占據(jù)重要地位。江西農(nóng)業(yè)大學(xué)陳美球教授認(rèn)為，“藏糧于地”是全社會的共同任務(wù)，需要依靠多元主體的協(xié)同治理。非農(nóng)建設(shè)者在建設(shè)項(xiàng)目選址時(shí)應(yīng)自覺少占耕地、避開良田，耕地經(jīng)營者在耕地利用中應(yīng)自覺采取生態(tài)化耕種、維持耕地環(huán)境健康。中共中央黨校徐祥臨教授認(rèn)為，作為耕地的所有者，農(nóng)民集體保護(hù)耕地的積極性至關(guān)重要，“‘藏糧于地’戰(zhàn)略實(shí)施要強(qiáng)化集體在保護(hù)耕地中的重要作用”。
“當(dāng)前耕地保護(hù)的協(xié)同治理依然存在碎片化問題，直接影響最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度落到實(shí)處。”中國農(nóng)業(yè)大學(xué)孔祥斌教授提出，從解決路徑上看，要堅(jiān)持源頭控制、過程管控、末端治理的思路，需要自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水利等相關(guān)部門協(xié)同履職盡責(zé)，整合資金和政策，協(xié)同做好耕地利用、管護(hù)、修復(fù)。對此，西南大學(xué)楊慶媛教授認(rèn)為應(yīng)采用技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、制度等多種手段，從規(guī)劃引導(dǎo)機(jī)制、政策協(xié)同機(jī)制、考核激勵(lì)集中等方面多管齊下。
在中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）胡守庚教授看來，提升治理體系建設(shè)要注意五個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是以構(gòu)建跨區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為契機(jī)，全方位激發(fā)地方政府耕地保護(hù)積極性。二是以培育新型經(jīng)營主體為契機(jī)，構(gòu)建“培訓(xùn)+支援+風(fēng)險(xiǎn)防控”的全鏈條農(nóng)業(yè)支持體系。三是圍繞耕地健康可持續(xù)利用需求，構(gòu)建“產(chǎn)能評價(jià)—問題診斷—綜合整治—長效管護(hù)”的耕地質(zhì)量建設(shè)體系，精準(zhǔn)識別構(gòu)成耕地生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行長效健康管護(hù)。四是構(gòu)建分區(qū)分級的農(nóng)業(yè)多功能利用空間，逐步推動優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局要兼顧耕地產(chǎn)能與生態(tài)安全雙重目標(biāo)。五是通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁侄瓮茝V與引導(dǎo)生態(tài)耕作，動員全社會力量強(qiáng)化耕地“三位一體”保護(hù)。
對于耕地保護(hù)，政府不同部門、社會不同主體、區(qū)域不同定位有著差異化訴求，這需要構(gòu)建跨領(lǐng)域多層級協(xié)同治理機(jī)制和跨區(qū)域多元治理模式。華南農(nóng)業(yè)大學(xué)胡月明教授認(rèn)為，其中關(guān)鍵是建立耕地智慧治理體制機(jī)制，用基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動的耕地系統(tǒng)認(rèn)知、動態(tài)感知、智能決策與知識服務(wù)，實(shí)現(xiàn)耕地治理體系與治理能力現(xiàn)代化。面向“藏糧于地”戰(zhàn)略的耕地智慧治理，亟待創(chuàng)新基于要素耦合的耕地系統(tǒng)認(rèn)知理論，突破耕地大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)感知、集成管理、深度挖掘、知識服務(wù)等關(guān)鍵技術(shù)，研制耕地監(jiān)測、評價(jià)等智能產(chǎn)品，最終實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)驅(qū)動的智慧耕地平臺及領(lǐng)域統(tǒng)籌、層級聯(lián)通、區(qū)域異構(gòu)的多元協(xié)同耕地治理模式。
（中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國自然資源報(bào)》2021年2月5日）
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