黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出：“加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，推動糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。”這為新形勢下進一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了重要依據(jù)。
準確認識調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的涵義
農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是農(nóng)業(yè)內(nèi)部特征的結(jié)構(gòu)性體現(xiàn)，也是農(nóng)業(yè)外部特征的格局性呈現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化是指通過重新調(diào)配整頓原有的和制定實施新的政策措施，使農(nóng)業(yè)內(nèi)外部結(jié)構(gòu)適應(yīng)新常態(tài)下農(nóng)業(yè)發(fā)展的新環(huán)境新要求，并使之發(fā)揮更大經(jīng)濟社會生態(tài)功能的過程，是農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化過程中的自我適應(yīng)和自我進步。因此，適時調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律的必然選擇。
2015年上半年，國務(wù)院和農(nóng)業(yè)部已經(jīng)分別出臺了《加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》和《關(guān)于進一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，而《建議》也將“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”作為“十三五”時期農(nóng)業(yè)工作的重要主題。但兩者關(guān)系需要進一步厘清，二者相互關(guān)聯(lián)、互為影響，且前者的層次相對更高。
首先，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要基礎(chǔ)。資源利用方式、生產(chǎn)方式、經(jīng)營方式、貿(mào)易方式、國家糧食安全實現(xiàn)方式、農(nóng)業(yè)支持保護方式等方面的轉(zhuǎn)變均需要以要素投入結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品組合結(jié)構(gòu)、數(shù)量質(zhì)量結(jié)構(gòu)、收益分配結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)融合結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局結(jié)構(gòu)等多方面的調(diào)整優(yōu)化為前提。而只有這些結(jié)構(gòu)性問題得到調(diào)整優(yōu)化，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式才有了堅實基礎(chǔ)，并能在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的帶動下順利推進。
其次，合理高效的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的結(jié)果體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變反過來也可以引領(lǐng)和推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。如生產(chǎn)方式由“產(chǎn)量導(dǎo)向”向“質(zhì)量導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變將促進產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化；資源利用方式由粗放型向集約化轉(zhuǎn)變將促進要素投入結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化；貿(mào)易方式由被動適應(yīng)市場開放向主動融入全球經(jīng)濟發(fā)展格局轉(zhuǎn)變將促進農(nóng)產(chǎn)品進出口結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。而農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理高效是衡量農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是否成功的重要指標。
再次，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化方式的變化本身就是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記2014年在福建調(diào)研時曾提出“要努力在提高糧食生產(chǎn)能力上挖掘新潛力、在優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)上開辟新途徑、在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破”。可見調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)亦需“轉(zhuǎn)變方式”，即需要新思路和新辦法。合理運用政府和市場兩種手段，使農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化方式符合農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變方向，是當(dāng)前加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)有之義。
進一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)勢在必行
當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)外環(huán)境正發(fā)生著深刻變化，越來越多的挑戰(zhàn)迫切要求農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化。
一是當(dāng)前新的突出問題要求調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。“豐年缺糧”呈剛性態(tài)勢，農(nóng)業(yè)資源偏緊和生態(tài)環(huán)境惡化的制約不斷加大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的要素配置組合與價值創(chuàng)造格局尚不合理，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛局面不易扭轉(zhuǎn)等問題對“調(diào)結(jié)構(gòu)”形成了強大的倒逼壓力。二是法律規(guī)定國家有義務(wù)調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。我國《農(nóng)業(yè)法》第六條明確規(guī)定：“國家采取措施加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，調(diào)整、優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”三是歷史經(jīng)驗表明調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)意義重大。上個世紀80年代中期和90年代末期，我國曾分別啟動過兩輪較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。第一輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要特點是市場化導(dǎo)向的體制改革。其重點在于改革農(nóng)產(chǎn)品購銷體制和農(nóng)業(yè)計劃管理體制，使市場機制逐漸成為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要推動力。第二輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要特點是需求導(dǎo)向的內(nèi)源性調(diào)整。其重點是按照高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的要求推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，以滿足日益多元化的市場需求。兩輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效果明顯，為“十三五”推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了更好的條件。
“十三五”期間調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的重點
農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不是短期的政策措施，而是長期的動態(tài)性戰(zhàn)略性任務(wù)。事實上，本輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在中央明確提出要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系起（2013年前后）就已經(jīng)開始了。與前兩輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整表現(xiàn)出的較大的被動適應(yīng)特點相比，本輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的主動性更為突出，頂層設(shè)計的導(dǎo)向更為明顯，更符合經(jīng)濟新常態(tài)下農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本邏輯。
調(diào)整優(yōu)化的目標更加全面和有針對性。《建議》指出，“十三五”期間必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)亦應(yīng)堅持這一理念，并內(nèi)化于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標之中。從過程目標、結(jié)果目標和功能目標三個方面來看，調(diào)整優(yōu)化的過程應(yīng)以國家糧食安全有保障、數(shù)量質(zhì)量效益相兼顧、綜合競爭力能增強、資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目標；調(diào)整優(yōu)化的結(jié)果應(yīng)以構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、農(nóng)牧漁結(jié)合的，布局協(xié)調(diào)合理、產(chǎn)業(yè)緊密融合、品質(zhì)和循環(huán)利用水平更高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為目標；調(diào)整優(yōu)化的功能應(yīng)以實現(xiàn)“兩穩(wěn)兩增兩提”，即穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和產(chǎn)能，增加農(nóng)業(yè)效益和農(nóng)民收入，提高農(nóng)業(yè)市場競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力為目標。
調(diào)整優(yōu)化的思路更加包容和有創(chuàng)新性。習(xí)近平總書記指出，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)往哪個方向調(diào)，市場需求是導(dǎo)航燈，資源稟賦是定位器。要根據(jù)市場供求變化和區(qū)域比較優(yōu)勢，向市場緊缺產(chǎn)品調(diào)，向優(yōu)質(zhì)特色產(chǎn)品調(diào)，向種養(yǎng)加銷全產(chǎn)業(yè)鏈調(diào)，拓展農(nóng)業(yè)多功能和增值增效空間。要以合理利用國際國內(nèi)兩種農(nóng)業(yè)資源、兩個農(nóng)產(chǎn)品市場的視野，科學(xué)審視國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源的潛力，合理安排國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的優(yōu)先序，確保關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品的自給水平。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的總體思路是按照市場需求和健全產(chǎn)業(yè)鏈的方向調(diào)整，使不符合市場需求的農(nóng)業(yè)短板得到提升，使各地農(nóng)業(yè)資源的不同優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。
“揚長補短”的思路主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是創(chuàng)新理念，拓展農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的空間概念。樹立起大食物、大農(nóng)業(yè)、大市場的新理念，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)向多領(lǐng)域、多維度推進，為農(nóng)業(yè)發(fā)展及其結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化創(chuàng)造出更大的空間和潛力。二是統(tǒng)籌兼顧，挖掘農(nóng)業(yè)供給側(cè)的新潛力。調(diào)整優(yōu)化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展草牧業(yè)，突出種養(yǎng)結(jié)合、循環(huán)發(fā)展。特別是針對近年來居民消費結(jié)構(gòu)升級，對肉蛋奶等動物性產(chǎn)品消費快速增加的現(xiàn)象，統(tǒng)籌考慮糧食作物、經(jīng)濟作物等種植業(yè)和畜牧業(yè)、漁業(yè)等養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)，兼顧保障主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和保護資源環(huán)境的要求。三是延長鏈條，培育農(nóng)業(yè)多種功能性增值領(lǐng)域。突出一二三產(chǎn)融合互動，在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中注重農(nóng)業(yè)多功能性的開發(fā)。圍繞提高農(nóng)業(yè)效益，在“內(nèi)部優(yōu)化”的基礎(chǔ)上重點推進“內(nèi)外聯(lián)動”，促進涉農(nóng)價值鏈的轉(zhuǎn)型升級，使農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)鏈增值中獲得更多的收益。四是因地制宜，將綠色化融入農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整全過程。堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，建立與資源承載力相匹配的農(nóng)業(yè)內(nèi)外部結(jié)構(gòu)。以不突破農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載力為紅線，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜草則草、宜牧則牧、宜漁則漁，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)程度。
調(diào)整優(yōu)化的措施更加有力和有操作性。要調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，還需明確調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的主體是誰，即由誰來調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，誰能調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。十八屆三中全會精神已經(jīng)給出了明確的答案——有形之手與無形之手缺一不可。有形之手主要是指來自政府的力量，包括法律、政策、制度等。無形之手主要是指來自市場力量，包括消費偏好、需求傾向、生產(chǎn)成本、產(chǎn)品價格、資源環(huán)境與氣候變化帶來的市場波動等。有形之手需要充分參考無形之手的指揮方向，而無形之手對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響又需借助有形之手來推動實現(xiàn)或引導(dǎo)糾正。
2015年全國兩會期間，習(xí)近平總書記在吉林代表團參加審議時表示：“要加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，在一些地區(qū)率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，應(yīng)突出抓好加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系三個重點。”而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化正是當(dāng)前建設(shè)這三大體系的緊迫任務(wù)。我們應(yīng)該按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營結(jié)構(gòu)這三個層次來統(tǒng)籌推進區(qū)域生產(chǎn)力布局、糧經(jīng)作物生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、一二三產(chǎn)組合結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品品質(zhì)結(jié)構(gòu)等農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)各維度的任務(wù)。
一是要繼續(xù)加大“三農(nóng)”投入力度，構(gòu)筑農(nóng)業(yè)支持保護新機制，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化加強動力保障。堅持“存量調(diào)整、增量傾斜”的原則，科學(xué)配置存量補貼資源、優(yōu)化補貼結(jié)構(gòu)，合理利用WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議有關(guān)規(guī)則，加大“綠箱”政策投入，用足用好“黃箱”政策，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補貼政策對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的引導(dǎo)作用。完善主產(chǎn)區(qū)利益補償、耕地保護補償、生態(tài)補償辦法，加快讓農(nóng)業(yè)獲得合理利潤，讓主產(chǎn)區(qū)財力逐步達到全國或全省平均水平。優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，強化金融支持農(nóng)業(yè)力度，通過擴大保險覆蓋范圍、調(diào)整保費負擔(dān)關(guān)系、健全風(fēng)險分散機制等手段，讓農(nóng)業(yè)保險真正成為惠及農(nóng)戶、保障產(chǎn)業(yè)、平衡利益的災(zāi)害補償制度。
二是要積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化提供有效載體。不斷提升小規(guī)模農(nóng)戶競爭力，提高集約化水平；發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，提高農(nóng)業(yè)組織化程度；壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，完善利益聯(lián)結(jié)機制。應(yīng)設(shè)立鼓勵土地適度規(guī)模經(jīng)營的專項資金，幫助新型經(jīng)營主體盡快發(fā)展壯大，使之成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的中堅力量，同時要將農(nóng)業(yè)補貼和財政獎補資金向新型經(jīng)營主體傾斜，使其優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)建設(shè)項目，并引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營主體集中，鼓勵產(chǎn)加銷游等綜合式一體化發(fā)展模式。
三是加快建立國際沖擊應(yīng)對機制，用好國內(nèi)外兩個市場、兩種資源，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化創(chuàng)造有利環(huán)境。依據(jù)國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)、特點和趨勢，充分挖掘“適度進口”的潛力，優(yōu)化進口農(nóng)產(chǎn)品布局，確保產(chǎn)地多元和產(chǎn)品多樣，緩解資源環(huán)境壓力。充分發(fā)揮國內(nèi)勞動力豐富的比較優(yōu)勢，加強對優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品品牌開發(fā)支持力度，鼓勵企業(yè)國際認證和注冊，促進優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口，提升國際競爭力。發(fā)揮企業(yè)主體作用，穩(wěn)步推動農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，開展水稻、大豆、棉花、橡膠、糖料等資源密集型產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營，主動參與國際分工與合作，提升農(nóng)業(yè)國際影響力。
作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：前線
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
