《鄉(xiāng)村治理與中國政治》讀書報告

朱燁（2020級馬中化碩士）

《鄉(xiāng)村治理與中國政治》作者簡介

徐勇，文社會科學重點研究基地華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心主任，教授，博導，兼任湖北省政治學會會長和華中師范大學新農(nóng)學院院長。入選首批人文社科領域“長江學者”特聘教授。主要從事基層政治與鄉(xiāng)村治理研究，是國內最早將實證研究方法引入政治學研究領域的學者之一，并從社會的角度研究政治發(fā)展過程，也是我國農(nóng)村村民自治和城市社區(qū)自治研究領域的帶頭人之一。華中師大徐勇教授與國務院發(fā)展研究中心趙樹凱研究員在中共中央政治局進行第36次集體學習會上，作了關于主要研究領域為基層治理與中國政治。出版有《非均衡的中國政治:城市與鄉(xiāng)村比較》、《中國農(nóng)村村民自治》、《鄉(xiāng)治理與中國政治》等著作，公開發(fā)表學術論文150余篇。

《鄉(xiāng)村治理與中國政治》內容簡介

鄉(xiāng)村治理是中國現(xiàn)代化進程中一個十分重要的問題，關系著九億農(nóng)民的生活和命運，也與國家的穩(wěn)定與發(fā)展密切相連。本書試圖從更廣闊的視野和更深的層面研究鄉(xiāng)村治理。《鄉(xiāng)村治理與中國政治》這本書中考察了我國最早的村委會，對1998年以來村委會的選舉進行了評述。探討了中國農(nóng)村村民自治的價值、外部行政環(huán)境等問題；對鄉(xiāng)村管理的第二次制度創(chuàng)新、鄉(xiāng)村治理的結構性轉換、鄉(xiāng)級治理體制的結構性改革以及鄉(xiāng)村治理結構改革的走向等問題進行了研究;全面闡釋了鄉(xiāng)村社會變遷與權威、秩序的建構、鄉(xiāng)村政治、鄉(xiāng)村社會性質等問題;分析了中國改革發(fā)展的路向及區(qū)、街、居三級組織的關系及體制改革。本書共分村民自治、縣鄉(xiāng)治理、鄉(xiāng)村發(fā)展、以中國為主位的政治學等四部分。

偉大的創(chuàng)造從這里起步

——探訪中國最早的村委會的誕生地

一、偉大的創(chuàng)造人于包產(chǎn)到戶之急需

包產(chǎn)到戶，打破了原有的農(nóng)村利益格局，社會秩序激烈動蕩，但新的秩序又難以依靠支撐原有秩序的組織和干部建立起來。分田到戶后，對農(nóng)民由于新的需求帶來新的任務，他們不熟悉，也難以用新的辦法處理以農(nóng)民迫切需要解決的問題。分田到戶后，獲得了自由的農(nóng)民迫切需要有一個安定的社會秩序，當原有的體制難以滿足這一緊迫需要時，農(nóng)民只得自己來創(chuàng)造自己的幸福生活。

二、村民委員會：農(nóng)民的自我創(chuàng)造。

果作村委會是迄今發(fā)現(xiàn)的全國第一個有正式記錄為依據(jù)的村委會。這一組織一開始就體現(xiàn)出自我管理，自我教育，自我服務的群眾自治組織的性質。體現(xiàn)著民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督的原則精神。一種適應家庭經(jīng)營新的生產(chǎn)形式的新的組織，一種新的組織管理運行機制，就在這樣一個偏僻的小山村里誕生了。

三、黨對農(nóng)民創(chuàng)造的積極支持和引導。

尊重實踐，尊重人民群眾在實踐中的創(chuàng)造，這是共產(chǎn)黨成為人民利益代表的源泉所在;善于總結實踐經(jīng)驗，積極支持和引導人民的創(chuàng)造,這是黨作為領導力量的根基所在。中國第一個村委會的產(chǎn)生并得以擴展到全國，生動具體證明了這一點。

從全國第一個村委會的產(chǎn)生及其發(fā)展看，村民委員會的建立，村民自治的實行，是黨領導下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，他是中國農(nóng)村經(jīng)濟改革的必然產(chǎn)物，深深扎根于堅實的土地上。具有強大的生命力。只有依靠黨的領導，依法辦事。村民自治一定會綻放出更加奪目的光彩。

歷史的跨越與激蕩

一、由“靜悄悄的革命”到大張旗鼓的推行

    為貫徹十五大精神，1998年黨和國家對于大力推進村民自治及其村民委員會民主選舉給予了前所未有的高度重視，出現(xiàn)了三個第一。

其一，全國人大常委會著手修訂《村民委員會組織法》。

其二，1998年9月25日，中共中央總書記江澤民在農(nóng)村改革大包干發(fā)源地的安徽考察工作時，第一次將村民自治與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相提并論，認為都是在黨的領導下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。

其三，1998年10月4日。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》。第一次對加強農(nóng)村基層民主法制建設進行了全面的部署，指出要全面推進村級民主選舉。

二、選好當家人，實現(xiàn)權力的有序更迭

1998年以來的村民委員會民主選舉在選舉規(guī)則上出現(xiàn)以下突破性進展：選民直接提名候選人、差額選舉、罷免、公推公選。

1998年以來的村民委員會民主選舉表現(xiàn)出：開放度更高、競爭性更強、參與性更廣、罷免權啟動。

1998年以來的村委會選舉在總體上取得了較為顯著的成就：一大批思想好，作風正，有文化，有本領，真心實意為群眾辦事的人當選為村領導、干部的責任心和開拓意識大大增強、使干部群眾受到的深刻的自我教育、強化了法律的尊嚴。

三、跨越中的艱難：來自村民的呼聲

通過對一部分群眾上訪上告信件及新聞媒體披露情況的分析，基本都是反映村民委員會選舉過程中的違法現(xiàn)象。主要有：領導干部依法辦事的觀念不強；基層政府部門沿襲傳統(tǒng)的管理方式；選舉程序不合法；采用不正當甚至違法手段干擾村民委員會選舉；選舉不合法問題得不到及時有效解決。

為什么1998年以來的村委會選舉上存在許多不盡人意的問題呢？主要有:其一，法制意識淡漠。其二，習慣于傳統(tǒng)選人用人方式。其三，地方規(guī)定與法律精神不相一致。其四，經(jīng)濟問題。

四、村委會選舉中有待加強和完善的環(huán)節(jié)【P31—P34】

強化法制觀念。村委會直選這樣一場深刻的歷史變革中取得的主導地位，就必須強化法制觀念。充分了解和掌握有關法律精神，由此促進廣大群眾學習和自覺運用法律行使自己的民主權利。

地方法規(guī)和規(guī)章要與國家法律精神保持一致性。在《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布后，地方應對原有的法律法規(guī)進行系統(tǒng)的清理，然后根據(jù)國家法律精神加以修改、補充和完善。

探索和解決村民委員會選舉中出現(xiàn)的問題。改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展很快，農(nóng)村出現(xiàn)了許多新的情況。選民的認定、選舉方法上加以適當改進、對違法問題的處罰。

村民委員會選舉后要加強相應的制度建設。要鞏固村民委員會選舉的成果，必須建立和完善相應的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度。保證選舉后的村領導能用好權，真正實現(xiàn)選舉前的諾言，不辜負村民的期望。

中國農(nóng)村村級選舉競爭的若干支配因素【P35-P44】

               —以25個村的調查及跟蹤觀察為例

一、 樣本村概況

二、利益分化與資源分配

利益分化和資源分配反映的是村民之間、村民與村集體之間的利益關系。隨著村干部與村民之間的利益分化，村民越來越關心經(jīng)濟增長后的分配問題，村級選舉的競爭迅速強化。村民之間的利益分化也是影響村級競爭性選舉的重要因素。這在市場經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得較為突出。

三、正式組織與非正式組織

非正式組織特別是家族組織的活動增加了選舉的競爭性。影響選舉競爭的非正式組織均帶有強烈的功利性色彩，既以利益為紐帶的群體。這種群體大多是為了獲利而臨時組合結盟，并參與村級選舉競爭。其表現(xiàn)一是具有共同利益的幫派。二是選舉期間的承諾形成的團體力量。

四、制度安排與規(guī)則運用

國家制度安排不可能對所有的村級選舉競爭規(guī)則給予具體明確的規(guī)定。特別是國家制度輸入過程中會受到各種具體因素影響，使其具體規(guī)則的制定運用在不同的村落出現(xiàn)較大的差異，從而影響競爭程度。

五、體制賦予與個人自致

黨的書記希望自己信得過的人能夠當選村主任。并因此利用體制賦予的指導地位影響村級選舉，其主要方式就是影響候選人提名，并利用正式組織的力量進行動員。在這種情況下，村級選舉的競爭程度一般較低，當選人所獲得的職位主要來源于外在的體制賦予。

隨著村級選舉制度的競爭空間增大，個人能力在競爭選舉中的作用越來越明顯，個人能力或特殊影響力的自致性因素是獲取職位的重要來源。而在個人自致因素中，經(jīng)濟能力或經(jīng)濟影響力的比重不斷增大。

草根民主的崛起：價值與限度【P45-P53】

民主的原始動機：個人權利與公共權力的博弈

村民自治的重要功能：遏制日益失控的鄉(xiāng)村干部的“謀利”行為

草根民主的價值：提供一套規(guī)則和程序，為國家政治生活提供一種示范。

村民自治的限度;弱小性、粗糙性

中國民主之路：從形式到實體【P54-P62】

民主化是20世紀中國發(fā)展的一個重要主題，圍繞這一主題，產(chǎn)生了不同的觀點和意見。一是激進主義，二是激進主義受挫后產(chǎn)生的保守主義。

中國民主化進程有其自身特點。首先，中國的民主化理念是由外部輸入的，而不是內生的。其次，為變革舊制度，民主成為動員大眾的工具。再次，由于以上情況，使中國不乏對民主的追求，但民主尚停留于原則精神等理念層面，沒有深入到民間社會，更沒有成為大眾的生活方式。

村民自治的核心價值，在于它作為大眾參與的民主化實驗，在民主化實踐中建立起一系列民主規(guī)則和程序，并為中國的民主化提供示范性作用。

村民自治、政府任務及稅費改革【P63-P79】

一、村民自治的成長與政府任務的“緊約束”

自1980年但代改革以來，村民委員會所承載的行政任務主要集中在三個方面：一是計劃生產(chǎn)，二是計劃生育，三是稅費收取。既通常所說的要糧要錢要命。

二、農(nóng)村稅費改革與村民自治回歸

農(nóng)村稅費改革的進目的是保障農(nóng)民的合法權益，減輕農(nóng)民的負擔。農(nóng)村稅費改革的基本方式是并稅制，即將原來收取的各種稅費統(tǒng)一歸并為單一的農(nóng)業(yè)稅，由此從本源上堵住政府部門和基層組織向農(nóng)民亂收費、亂攤派、亂罰款的口子。

農(nóng)村稅費改革不僅為農(nóng)民減輕負擔，也為村民自治減輕行政壓力。促使村民自治由行政化向自治性的本我復歸。

其一，“保障農(nóng)村的合法權益，減輕農(nóng)民負擔”的農(nóng)村稅費改革目的與村民自治的基本原則精神是一致的。

其二，并稅是改革將各種稅費合并為稅，改“任務分攤”為政府稅務部門依法征收，有利于規(guī)范政府行為和村民委員會的工作。

其三，公益事業(yè)一事一議的規(guī)定促使村民積極參與公共事務，推行基層民主。

三、在推進稅費體制改革中發(fā)展村民自治

第一、深化農(nóng)村稅費體制改革，建立以公民權利為基礎的現(xiàn)代公共財政制度。強化村民作為納稅人的現(xiàn)代公民意識，積極參與政治過程。

第二，在農(nóng)村稅費改革中推行縣鄉(xiāng)管理體制改革，促使縣鄉(xiāng)政府依法行政與村民依法自治的有機結合。

第三，在農(nóng)村稅費改革中順勢而為，加強民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，將村民自治推向新的階段。

“綠色崛起”與“都市突破”【P80-P93】

一、制度變遷的背景與初始路徑

從制度變遷的初始路徑看，中國的城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治有其共同特點:
   其一，兩者都是由于經(jīng)濟體制改革所引起的國家與社會的分離，并開始出現(xiàn)一個自由自主社會空間而發(fā)生的;
   其二，兩者都是為了解決國家與社會分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對治理體系的變革;

其三，治理體系變革的重要特點是向基層社會和公民讓渡和下放部分治權，以實現(xiàn)對社會的有效整合。結果是基層社會和公民通過運用這部分治權而行使民主權利，由此啟動了社會民主化進程。

    由于城市與農(nóng)村在制度變遷中的次序和城鄉(xiāng)社會結構不同，城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治在制度變遷的路徑和特點方面又有不同之處;
    第一，由于農(nóng)村經(jīng)濟改革率先從分散落后的農(nóng)村地方開始，使農(nóng)村村民自治一開始具有較強的自發(fā)性，村民自治的特點較為突出。城市社區(qū)自治則具有很強的規(guī)劃性，主要是政府有意識地推進社區(qū)建設過程中產(chǎn)生的，社區(qū)自治只是蘊含在社區(qū)建設之中，其特性尚沒有充分顯現(xiàn)出來。
    第二,農(nóng)村村民委員會作為農(nóng)村的主要組織，對原有人民公社組織具有很強的替代性。而城市社區(qū)建設中建立的社區(qū)居民委員會更強調社區(qū)基礎，沒有也不可能全面取代原有的城市組織，它主要是為城市治理提供了一個嶄新的制度平臺。
    第三，在農(nóng)村村民自治活動中，自治主體基本上都是自然人。而在城市，除了作為自然人的居民外，還大量存在各種單位和組織。因此，在城市社區(qū)自治的制度平臺上，法人團體也是自治活動中的重要角色，只是其地位及作用與自然人有所不同而。
    第四，農(nóng)村村民自治建立在土地等生產(chǎn)資料集體共有基礎上，村民一出生就是村莊的當然成員，自動享受自治權利。而城市社區(qū)沒有共同的經(jīng)濟基礎所維系，社區(qū)成員的界定較為困難，其流動性較強。在某一社區(qū)出生，之后并不一定就是該社區(qū)成員。不在某一社區(qū)出生，但也可能成為該社區(qū)成員，并享受社區(qū)自治權利。
    第五，農(nóng)村的村民委員會具有一定的經(jīng)濟管理職能，自治活動的內容不僅有公共社會事務，還包括經(jīng)濟事務。在城市，事務主要由各種企業(yè)所承擔，社區(qū)自治組織一般不承擔管理經(jīng)濟事務的職能，自治活動的內容主要是非經(jīng)濟的社會發(fā)展方面。因此，社區(qū)自治與社區(qū)建設密切相關。

二、組織體系的構建與運作機制的創(chuàng)立

    自治與民主緊密相連，民主以平等的個人權利為基礎，平等的個人權利又來自于平等的財產(chǎn)支配權。從總體上看，中國的城市社區(qū)自治的組織建構，正在由起初的行政主導向自治性復歸，運作機制正在由精英主導向廣泛直接參與擴展。

三、城鄉(xiāng)基層自治的發(fā)展績效與特點

中國城鄉(xiāng)基層自治制度盡管堅定的時間不長，但以展示其不可忽視的成效。首先是創(chuàng)造的國家與社會分權治理的一種新范式。其次是促進公民社會的形成。再次是推進改革黨和政府的治理。

村民自治：中國憲政制度的創(chuàng)新

——為紀念82憲法第111條產(chǎn)生20周年而作

一、村民自治與復合民主制的構造

    村民自治制度是在國家與社會分離過程中產(chǎn)生的，是為了解決國家與社會分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對治理體系的變革;治理體系變革的重要特點是向基層社會和公民讓渡和下放部分治權，重新構造對社會整合體系。其結果是基層社會和公民通過運用這部分治權而直接行使民主權利。這樣，公民不僅通過自已的代表間接行使對國家的管理，而且通過自治組織直接行使對本社區(qū)公共事務的管理。國家的治理由以往的單--性治理轉變?yōu)閲遗c社會雙重性治理。中國的憲政體制因此具有上層間接民主和基層直接民主雙層復合、國家代議民主和社會直接參與雙重復合的特點。沒有基層直接民主和社會的廣泛參與，中國的憲政制度就是不完整和有缺陷的。所以，村民自治制度，以及20世紀90年代產(chǎn)生的城市社區(qū)自治制度，對于建構復合民主制的中國憲政制度具有重要的制度創(chuàng)新意義。

二、村民自治促進程序性民主和代表制民主建設

    村民自治制度實施以后所產(chǎn)生的動力和壓力，要求加快國家層面的代表制民主建設，進一步創(chuàng)新中國憲政制度。

在中國，由于城鄉(xiāng)基層自治制度的發(fā)展，使憲政民主體制具有上層與基層雙層復合，國家治理與社會自治雙重復合的特點。但在現(xiàn)階段，這種復合還只是板塊性復合，即兩個層次、雙重治理互不連接，互不滲透。所以，當基層自治和社會民主已出現(xiàn)重大變化的之時，人大制度和國家治理卻沒有適應性的變革。為此，就需要通過推動代表性民主建設，使復合制民主由板塊式復合向融合性復合發(fā)展，促進國家與社會的良性互動。

心得體會

通過閱讀了解村民自治的起源與發(fā)展、村民自治制度的價值與限度、村民自治的現(xiàn)狀及其影響因素。我認為村民自治是從我國農(nóng)村社會的泥土中生長出來的民主制度，想讓它更富有生命力，讓它發(fā)揮好民主的作用，就離不開黨的領導、法律監(jiān)督和政府大力支持。

習近平總書記在黨的十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。自治應以法治為前提，鄉(xiāng)村治理體系能否平穩(wěn)運行，取決于鄉(xiāng)村治理法治化的進展水平，縣、鄉(xiāng)黨委政府及有關部門應依法加強對村務治理的指導、對農(nóng)村各類問題的預防和監(jiān)管，絕不允許任何破壞法治、踐踏自治的行為。自治還應以德治為基礎，進一步培育弘揚社會主義核心價值觀，增強農(nóng)村地區(qū)集體意識、法治精神和民主氛圍，從根本上鏟除損害自治的土壤。未來伴隨著鄉(xiāng)村治理體系的不斷成熟，村民自治必將更加規(guī)范有序、充滿活力。