摘要：黨的二十大報(bào)告提出以中國(guó)式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，明確“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”，要求全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，最重要的是堅(jiān)持規(guī)劃先行，分階段、分步驟逐步實(shí)施。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的宏觀背景下，迫切需要保持高度的歷史耐心，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展的規(guī)律，不超越歷史發(fā)展階段與實(shí)踐脫節(jié)，守住農(nóng)民利益不受損的底線，確保中國(guó)傳統(tǒng)文化的最后防線，不偏離人的現(xiàn)代化而全面解放農(nóng)民的主線，通過確定戰(zhàn)略定位、強(qiáng)化區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、發(fā)揮土地政策效應(yīng)、挖掘鄉(xiāng)村山水人文資源、優(yōu)化要素配置、建立鄉(xiāng)村規(guī)劃的正面清單與負(fù)面清單等方式，探尋鄉(xiāng)村規(guī)劃與實(shí)施的有效路徑，確保鄉(xiāng)村振興的順利實(shí)現(xiàn)。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村規(guī)劃；鄉(xiāng)村建設(shè)
黨的二十大報(bào)告提出，以中國(guó)式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，再次強(qiáng)調(diào)“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”的重要判斷，明確“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)”，要求必須全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。面向中國(guó)全面現(xiàn)代化進(jìn)程，鄉(xiāng)村振興的深度、廣度、難度都不亞于脫貧攻堅(jiān)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以更有力的舉措、匯聚更強(qiáng)大的力量來推進(jìn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，最重要的是堅(jiān)持規(guī)劃先行，分階段、分步驟逐步實(shí)施。實(shí)踐中，規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用日益被高度重視，習(xí)近平總書記就明確指出，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的規(guī)律，進(jìn)行統(tǒng)籌安排的科學(xué)規(guī)劃，才能確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。
一、問題的提出
黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，開啟中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的歷史性轉(zhuǎn)軌，鄉(xiāng)村規(guī)劃日益成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。尤其2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，確立了鄉(xiāng)村規(guī)劃的法定地位，標(biāo)志著從城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。2018年印發(fā)的《全國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》明確要求樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一理念，抓緊編制鄉(xiāng)村振興地方規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃或方案。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃）強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)和歷史文化傳承。2022年中央一號(hào)文件再次提出，要加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃。隨著三農(nóng)工作的重心已歷史性轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，科學(xué)編制鄉(xiāng)村規(guī)劃確保落地實(shí)施成為現(xiàn)實(shí)迫切需要。
自社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)開展以來，村莊規(guī)劃的重要性與必要性逐漸成為共識(shí)，在實(shí)踐中不斷推進(jìn)，為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展取得的卓越成就提供了有力保障，但也出現(xiàn)了一系列問題。一是一刀切的工作方法造成不少“千村一面”的現(xiàn)象。許多地方的鄉(xiāng)村建設(shè)熱衷于一味地“模仿城市”“向城市看齊”，簡(jiǎn)單地將城市規(guī)劃理念套用在鄉(xiāng)村，忽略了中國(guó)遼闊地域上的鄉(xiāng)村在農(nóng)業(yè)資源、區(qū)位條件、文化習(xí)俗等方面存在較大差異性，一刀切地將規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化，導(dǎo)致每個(gè)村莊的建筑、布局、風(fēng)格看上去都是同一的單色調(diào)，找不到歷史文化傳承的地方特色元素。二是規(guī)劃管理滯后導(dǎo)致鄉(xiāng)村無序發(fā)展。自古以來中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的鄉(xiāng)村都是自然長(zhǎng)成的，沒有具體的規(guī)劃指導(dǎo)，依舊與自然和諧相處幾百年，留下了豐富的歷史文化積淀。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下的城鄉(xiāng)規(guī)劃分治，忽視鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求，使規(guī)劃管理更加重視運(yùn)動(dòng)式的形象效果，對(duì)各地客觀實(shí)際與農(nóng)民意愿未能得到有效尊重，影響了鄉(xiāng)村向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。三是土地利用碎片化導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)布局凌亂。由于缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃支撐，鄉(xiāng)村空間布局多呈現(xiàn)“散、亂、差”的無序狀態(tài)，政府不同部門在鄉(xiāng)村地區(qū)編制的規(guī)劃可謂“百花齊放”，多種規(guī)劃同時(shí)并存，內(nèi)容、深度、側(cè)重點(diǎn)、發(fā)揮作用各有不同，不可避免地造成土地利用碎片化、規(guī)劃間存在不一致甚至矛盾的情況出現(xiàn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略布局。四是文化保護(hù)開發(fā)不力使鄉(xiāng)村人文特色漸失。受到城市文明的強(qiáng)勢(shì)沖擊，鄉(xiāng)村社會(huì)的農(nóng)耕文明曾被視為落后的社會(huì)文明，在占有主導(dǎo)地位的現(xiàn)代化價(jià)值觀念中被日益邊緣化，因此傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村規(guī)劃普遍存在著重物質(zhì)、輕文化的問題，對(duì)鄉(xiāng)村文化的保護(hù)與傳承力度不夠，鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)聚力和群體價(jià)值被削弱，嚴(yán)重制約了村莊的可持續(xù)發(fā)展。五是基礎(chǔ)設(shè)施重建輕管影響功能發(fā)揮。一些地方的鄉(xiāng)村規(guī)劃僅憑借自上而下而進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入，不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)高成本、維護(hù)難，而且導(dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與鄉(xiāng)村實(shí)際需求嚴(yán)重錯(cuò)位。
總體來看，地理學(xué)、建筑學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等領(lǐng)域的研究，基于不同的視角與時(shí)空維度，圍繞鄉(xiāng)村聚落制度的演變規(guī)律和發(fā)展機(jī)制、鄉(xiāng)村空間界定與辨析技術(shù)、鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局以及維護(hù)監(jiān)控、空心村的改造優(yōu)化、服務(wù)系統(tǒng)和管理信息平臺(tái)的建設(shè)、鄉(xiāng)村環(huán)境整治等方面進(jìn)行了較為深入的探索，特別是地理學(xué)在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與空間重構(gòu)等方面做出了最為突出的貢獻(xiàn)，為后續(xù)進(jìn)一步研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。而在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中，鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展問題、鄉(xiāng)村的發(fā)展目標(biāo)與方向決定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的本質(zhì)特征，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多局限于對(duì)鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃微觀層面的技術(shù)和理論探討，尚未涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃的深層宏觀問題；把鄉(xiāng)村規(guī)劃放置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架中進(jìn)行系統(tǒng)性研究的成果不多，尤其針對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)踐中遇到的各類現(xiàn)實(shí)難題還需提出更切合的解決方案。本文擬在開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的宏觀背景下，通過確定戰(zhàn)略定位、強(qiáng)化區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、發(fā)揮土地政策效應(yīng)、挖掘鄉(xiāng)村山水人文資源、優(yōu)化要素配置、建立鄉(xiāng)村規(guī)劃的正面清單與負(fù)面清單等方式，探尋鄉(xiāng)村規(guī)劃與實(shí)施的有效路徑。
二、立足全面現(xiàn)代化進(jìn)程，確定戰(zhàn)略定位
按照黨的二十大報(bào)告的要求，堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須解決發(fā)展戰(zhàn)略定位的問題。不同類型的鄉(xiāng)村，必然是不同的發(fā)展模式，也就必然是不同的發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)，這就需要建立一個(gè)立體坐標(biāo)定位。
1.在歷史發(fā)展進(jìn)程中審視自身的發(fā)展階段與水平。習(xí)近平總書記指出，要堅(jiān)持用大歷史觀來看待農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)長(zhǎng)期的歷史性任務(wù)，不僅伴隨著全面現(xiàn)代化建設(shè)的全過程，更是一個(gè)自然的歷史發(fā)展進(jìn)程，在不同時(shí)期、不同階段的具體任務(wù)、發(fā)展思路、實(shí)施路徑各不相同。任何地方都需在歷史發(fā)展的邏輯中認(rèn)清發(fā)展方位，確定發(fā)展主題和發(fā)展主線。
中國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間由于地理位置、資源稟賦、歷史基礎(chǔ)、政策取向等多方面原因，發(fā)展不均衡，呈現(xiàn)出多元形態(tài)，處于不同的歷史發(fā)展階段，存在的主要問題不盡相同。既然發(fā)展水平不一，處于現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展階段不一，發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)、發(fā)展形態(tài)和發(fā)展方式就必然不同，不可能同一個(gè)模式同步發(fā)展。實(shí)踐多次提醒我們，要尊重村莊歷史變遷邏輯，保持必要的歷史耐心，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，避免超越歷史發(fā)展階段搞大規(guī)模的合村并居。如果忽略本地自身的發(fā)展階段與水平，盲目將戰(zhàn)略遠(yuǎn)景當(dāng)成現(xiàn)階段急需推進(jìn)的具體工作，將會(huì)是“拔苗助長(zhǎng)”，嚴(yán)重違背鄉(xiāng)村自身的發(fā)展規(guī)律。
2.在資源稟賦與區(qū)位的現(xiàn)實(shí)中研判自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)與特色。2018年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)持科學(xué)把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢(shì)分化特征，做好頂層設(shè)計(jì)，注重規(guī)劃先行、突出重點(diǎn)、分類施策、典型引路。不同的資源稟賦與不同區(qū)位就決定了不同類別發(fā)展模式，如集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類等，必須因地制宜，分類研究。
村莊由自然發(fā)展和漫長(zhǎng)演化而來，形成了各自獨(dú)具特色的稟賦與優(yōu)勢(shì)，成為與生俱來的個(gè)性特征，是規(guī)劃的立足點(diǎn)和發(fā)展定位。如果不根據(jù)自然稟賦、歷史文化所體現(xiàn)的區(qū)域差異性和形態(tài)多樣性來設(shè)計(jì)，對(duì)村莊進(jìn)行簡(jiǎn)單“推倒重來”復(fù)制城市社區(qū)，就沒有了歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、個(gè)體特征，結(jié)果是村莊與城鎮(zhèn)一個(gè)樣，南方村莊與北方村莊一個(gè)樣，中國(guó)村莊與外國(guó)村莊一個(gè)樣，城不像城、鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)，這不僅是村莊自我價(jià)值的迷失，更是村莊生命價(jià)值的消逝。因此，一定要全面把握村莊當(dāng)下?lián)碛械馁Y源稟賦，既包括土地，也包括人才資源。每一個(gè)村莊擁有的資源稟賦都是不一樣的，有些是生態(tài)保護(hù)村，有些是文化民俗重點(diǎn)村，有些是城郊融合村，正如沒有完全相同的兩片葉子，世界上也沒有完全相同的兩個(gè)村莊，本來極具創(chuàng)造性的村莊規(guī)劃如果只是簡(jiǎn)單地復(fù)制“抄作業(yè)”，將磨滅村莊自身獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢(shì)與特色。
3.在區(qū)域與社會(huì)發(fā)展的總體趨勢(shì)中把握自身發(fā)展目標(biāo)與方向。鄉(xiāng)村規(guī)劃是面向未來，而不僅僅著眼當(dāng)前；需重視以長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)，合理確定短期發(fā)展目標(biāo)。好的規(guī)劃，往往基于未來目標(biāo)和當(dāng)前、未來資源支撐能力的差距，通過切實(shí)有效的行動(dòng)步驟，擺脫資源、要素的制約，不斷彌合當(dāng)前發(fā)展水平和未來目標(biāo)的距離；好的規(guī)劃，能夠喚醒規(guī)劃實(shí)施者、利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)努力奮斗的“熱情”，讓規(guī)劃主體跳起來摘蘋果，去努力實(shí)現(xiàn)未來目標(biāo)，而不是伸手就可以摘到。因此，需要立足于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時(shí)代要求，特別是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、全球化的時(shí)代背景，在國(guó)家戰(zhàn)略層面與區(qū)域一體化層面把現(xiàn)實(shí)與趨勢(shì)相結(jié)合，綜合研判發(fā)展空間和著力點(diǎn)。要仔細(xì)判斷每個(gè)村莊的發(fā)展階段和發(fā)展水平，準(zhǔn)確把握其功能定位，不能簡(jiǎn)單地類比，更不能拍腦袋決定村莊發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。
黨的二十大提出，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村振興不是每一個(gè)村莊都能夠振興，有些村莊會(huì)自然消亡，屬于國(guó)家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中明確的“搬遷撤并類村”，就不一定要規(guī)劃過多的土地再造一個(gè)“空心村”。在一些城市快成為“空心城”的情況下，哪還有稀缺的土地資源去建設(shè)空心“模范村”。因此，村莊人口不能以戶籍人口為規(guī)劃依據(jù)，當(dāng)下在鄉(xiāng)村居住的農(nóng)民以后就不一定還是農(nóng)民，在外打工的農(nóng)民工現(xiàn)在不返回鄉(xiāng)村而過幾年就不一定不會(huì)回歸鄉(xiāng)村，有的村莊現(xiàn)在出現(xiàn)衰落境況未來就不一定不會(huì)繁榮。所以，整個(gè)區(qū)域人口向哪里集中，中心村、特色小鎮(zhèn)、區(qū)域城市中心怎么布局都要深入研究，農(nóng)村土地改革也要建立在區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃基礎(chǔ)之上。在村莊內(nèi)，如何統(tǒng)籌布局生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間；哪些是非農(nóng)地，哪些是農(nóng)地、林地，怎么集中、往哪里集中，怎么進(jìn)行耕地整理，都需要建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，不能為了階段性工作目標(biāo)迷失了未來的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景。
4.在全面現(xiàn)代化的進(jìn)程中確定自身的發(fā)展任務(wù)與步驟。鄉(xiāng)村振興不是所有村莊在同一個(gè)時(shí)間點(diǎn)的同步振興，要明確各個(gè)時(shí)期各自不同的任務(wù)，確定“路線圖”，繪好“時(shí)間表”，制定“任務(wù)書”，頂層設(shè)計(jì)階段性的戰(zhàn)略步驟。雖然《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》宏觀上提出了鄉(xiāng)村振興“三階段”目標(biāo)，即到2020年鄉(xiāng)村振興制度框架和政策體系基本形成；2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)；但不同類型地區(qū)鄉(xiāng)村振興的階段性目標(biāo)與路徑不盡相同，在不同的發(fā)展階段，鄉(xiāng)村面臨的主要問題也不一樣，決不能把戰(zhàn)略遠(yuǎn)景當(dāng)成一蹴而就的當(dāng)下現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。
習(xí)近平總書記對(duì)此強(qiáng)調(diào)，必須從社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)，遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，因勢(shì)利導(dǎo)使之成為一個(gè)順勢(shì)而為、水到渠成的發(fā)展進(jìn)程?！叭祟惿鐣?huì)發(fā)展史告訴我們，通過人為強(qiáng)制、超越發(fā)展水平和自然稟賦推動(dòng)的社會(huì)進(jìn)程，最終是要付出代價(jià)的”。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃如果急于求成搞短期見效的大躍進(jìn)“跨越工程”，跑步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必然會(huì)偏離本地發(fā)展階段的客觀要求而導(dǎo)致發(fā)展目標(biāo)的盲目性，應(yīng)該因地制宜與因時(shí)制宜，動(dòng)態(tài)跟進(jìn)并持續(xù)進(jìn)行適宜性的調(diào)整，準(zhǔn)確聚焦各個(gè)時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)，科學(xué)把握發(fā)展節(jié)奏。
三、強(qiáng)化區(qū)域發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)，進(jìn)行整體規(guī)劃
現(xiàn)代化進(jìn)程需要超越農(nóng)業(yè)社會(huì)傳統(tǒng)村莊自然演化的局限，這才是鄉(xiāng)村規(guī)劃的價(jià)值和意義，本質(zhì)是人類能動(dòng)地認(rèn)識(shí)世界和改造世界的計(jì)劃性、主動(dòng)創(chuàng)造性和自覺選擇性。因此，任何鄉(xiāng)村都離不開區(qū)域發(fā)展所賦予的功能定位，區(qū)域發(fā)展定位決定村莊的發(fā)展方向，也就對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的系統(tǒng)性與整體性提出了要求。必須突出區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略引領(lǐng)鄉(xiāng)村發(fā)展，形成由點(diǎn)到面的戰(zhàn)略布局。鄉(xiāng)村振興不是村村點(diǎn)火戶戶冒煙，而要分類推進(jìn)，并非所有的村莊都需要規(guī)劃，只有在區(qū)域發(fā)展目標(biāo)引領(lǐng)下，進(jìn)行整體規(guī)劃才有價(jià)值和意義。
1.以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)化空間布局。中央明確要求，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。因此要按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類等不同鄉(xiāng)村類型，結(jié)合區(qū)域內(nèi)山脈、河流、生態(tài)等自然形貌，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向布局區(qū)域生態(tài)、生產(chǎn)、生活的鄉(xiāng)村空間規(guī)劃，形成“縣里大規(guī)劃、鎮(zhèn)里中規(guī)劃、村里小規(guī)劃”的總體格局。與此同時(shí)，政府各部門在其分管領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，亦要為其他部門所主持的規(guī)劃預(yù)留資源和政策空間。
鄉(xiāng)村規(guī)劃不能獨(dú)立于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之外，應(yīng)與國(guó)家區(qū)域規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃定位相統(tǒng)一，國(guó)家區(qū)域規(guī)劃、省市規(guī)劃具有全局性、長(zhǎng)期性影響，縣域鄉(xiāng)村區(qū)域規(guī)劃要在遵循上級(jí)規(guī)劃的基礎(chǔ)上擘畫藍(lán)圖，避免“折騰”“走回頭路”后果的出現(xiàn)。城市對(duì)鄉(xiāng)村輻射帶動(dòng)作用很強(qiáng)，通過城鄉(xiāng)一體規(guī)劃可以重塑城鄉(xiāng)關(guān)系與空間結(jié)構(gòu)；以提升縣城的教育醫(yī)療養(yǎng)老等基本公共服務(wù)為基礎(chǔ)，推動(dòng)包括戶籍制度、土地政策、金融政策等改革，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的打造，規(guī)劃中心村的布局，在縣域?qū)用娼⑿掳l(fā)展格局的核心和動(dòng)力。
2.以區(qū)域功能定位推進(jìn)“多規(guī)合一”。中央明確提出，要積極有序推進(jìn)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，對(duì)有條件、有需求的村莊盡快實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃全覆蓋。對(duì)暫時(shí)沒有編制規(guī)劃的村莊，嚴(yán)格按照縣鄉(xiāng)兩級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中確定的用途管制和建設(shè)管理要求進(jìn)行建設(shè)?！岸嘁?guī)合一”需要頂層設(shè)計(jì)，從規(guī)劃建設(shè)管理到部門協(xié)同和社會(huì)參與，把各項(xiàng)工作統(tǒng)籌起來，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一的規(guī)劃和運(yùn)行機(jī)制。
不少地方的村莊規(guī)劃是平面規(guī)劃而非立體規(guī)劃，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、建筑發(fā)展規(guī)劃，沒有生態(tài)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)劃，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)?！岸嘁?guī)合一”既是要求也是目標(biāo)和路徑，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃與區(qū)域空間規(guī)劃的銜接，推進(jìn)縣域鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、美麗村莊規(guī)劃、富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，與縣域城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃等各類規(guī)劃，在鄉(xiāng)村層面相互銜接而形成“多規(guī)合一”的完整鄉(xiāng)村規(guī)劃體系，確保鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、住房建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境美化等有序推進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”。
3.以區(qū)域規(guī)劃剛性強(qiáng)化自然風(fēng)貌與文化景觀的保護(hù)。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》指出：堅(jiān)持因地制宜、規(guī)劃先行、循序漸進(jìn)，順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律，根據(jù)鄉(xiāng)村的歷史文化、發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)分類推進(jìn)。要立足區(qū)域自然資源稟賦，充分發(fā)掘鄉(xiāng)村歷史文化特色，把保護(hù)鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌和挖掘鄉(xiāng)村人文資源，作為區(qū)域規(guī)劃的重要內(nèi)容，以布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，頂層設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村發(fā)展的整體風(fēng)貌，形成布局合理、成片成景的鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)。
鄉(xiāng)村規(guī)劃不能只是單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，區(qū)域的空間布局需著眼于人與自然的和諧，綠色是主色調(diào)，生態(tài)是主旋律，體現(xiàn)以生命為核心的四季變化，體現(xiàn)以人為中心的文化特色。鄉(xiāng)村的文化特色是與自然環(huán)境優(yōu)勢(shì)一樣的稀缺資源，如族譜、祠堂、牌坊、民居、祖墳等與風(fēng)俗、土地、村民不僅是村莊歷史和生命的重要載體；而且這些地理標(biāo)志、物理標(biāo)志、建筑標(biāo)志，或是一座山，或是一座祠堂，或是一條小溪，或是一棵古樹等，成為村莊獨(dú)一無二標(biāo)志。因此，要把保護(hù)有地域特色的自然風(fēng)貌、文化景觀作為區(qū)域規(guī)劃的剛性要求，不應(yīng)殺雞取卵地以攫取資源為目的，需要為生態(tài)環(huán)境與文化景觀保護(hù)提供空間，確保人與自然和諧共生、文化傳承與創(chuàng)新相互促進(jìn)的鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。
四、發(fā)揮土地政策效應(yīng)，激活鄉(xiāng)村內(nèi)在動(dòng)力
土地是農(nóng)民最寶貴的資產(chǎn)與最根本的生存資源，要發(fā)揮好土地資源的關(guān)鍵性作用，用好用活各項(xiàng)土地政策，就能為鄉(xiāng)村振興重構(gòu)空間環(huán)境，包括對(duì)水地、林地、旱地、耕地、空閑地、宅基地、公共用地以及生產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性用地等進(jìn)行全面規(guī)劃，推動(dòng)土地這一“沉睡資產(chǎn)”煥發(fā)新生機(jī)。
1.用好耕地占補(bǔ)平衡政策
合理規(guī)劃農(nóng)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地的鄉(xiāng)村布局，引導(dǎo)和鼓勵(lì)在運(yùn)用耕地占補(bǔ)平衡政策，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村生活、生態(tài)、生產(chǎn)的空間布局，提高鄉(xiāng)村發(fā)展的前瞻性和可持續(xù)性。
值得警惕的是，在中國(guó)，因?yàn)榈胤秸畵碛休^多的自由裁量權(quán)，一些地方通過增減掛鉤、占補(bǔ)平衡就可以改變農(nóng)地性質(zhì)，一片良田用一片低質(zhì)量耕地甚至荒地就置換了。所謂耕地紅線就可能只是保護(hù)數(shù)字上的耕地和名義上的耕地，土地非農(nóng)化的紅利成為了一些地方的財(cái)政收入以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的積累，造成地方政府產(chǎn)生一種通過占補(bǔ)平衡、增減掛鉤來實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?zé)o限擴(kuò)張的激情和積極性。這樣會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去根本支撐，無法把土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的資本，農(nóng)民鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的意愿與動(dòng)力不足。因此在用好耕地占補(bǔ)平衡政策時(shí)，特別要注意守住維護(hù)農(nóng)民利益的底線，讓廣大農(nóng)民有更多的獲得感，規(guī)劃土地時(shí)要建立與農(nóng)民的利益共享機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民入股企業(yè)、專業(yè)合作社，堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，把農(nóng)民變成土地的主人，讓老百姓真正富裕起來，這不僅是盤活土地資源的關(guān)鍵所在，也是鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力所在。
2.用好建設(shè)用地政策
盤活鄉(xiāng)村集體閑置建設(shè)用地，有序推進(jìn)鄉(xiāng)村集體經(jīng)營(yíng)性土地上市交易，增加鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展資金。引導(dǎo)有條件的鄉(xiāng)村用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、點(diǎn)狀供地政策，增加鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的資金來源，建立鄉(xiāng)村振興投入的長(zhǎng)效機(jī)制。
土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父，這樣的人地關(guān)系，無論任何時(shí)代都不會(huì)改變。土地資源是常量，但人才資源是變量，人才的流動(dòng)會(huì)自然帶動(dòng)資金財(cái)富的流動(dòng)。特別是鄉(xiāng)村振興中的新業(yè)態(tài)發(fā)展有著特定的規(guī)律，需要特別強(qiáng)調(diào)以堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中優(yōu)先安排配套用地，并逐步擺脫行政對(duì)建設(shè)用地配置的新體制模式，使土地作為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的“財(cái)富之母”的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來；以建設(shè)用地為杠桿，撬動(dòng)其它資源要素如勞動(dòng)力、科技、資金對(duì)農(nóng)業(yè)的積極性與土地進(jìn)行優(yōu)化配置，提高土地有效利用率，從而實(shí)現(xiàn)土地資源由資產(chǎn)向資本的轉(zhuǎn)變。
3.用活宅基地“三權(quán)分置”政策
在農(nóng)村土地改革中，中央明確要求地方政府不能強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地，必須是自愿有償，這從根本上保護(hù)了農(nóng)民的利益。要鼓勵(lì)鄉(xiāng)村集體組織對(duì)閑置農(nóng)房資源實(shí)行統(tǒng)一收儲(chǔ)，通過出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房，推進(jìn)閑置宅基地與農(nóng)房多元化使用，形成激活鄉(xiāng)村內(nèi)在發(fā)展活力、增加農(nóng)民收入與提升鄉(xiāng)村發(fā)展質(zhì)量的多重效應(yīng)。
近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列政策措施，指導(dǎo)各地在依法維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益和嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理的基礎(chǔ)上，探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施。2021年，自然資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，提出在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，鼓勵(lì)對(duì)依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。如在浙江省部分地區(qū)，已經(jīng)在探索支持原籍農(nóng)村人才返鄉(xiāng)的相關(guān)用地政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)，在堅(jiān)持宅基地“三權(quán)分置”原則下，充分利用閑置農(nóng)村宅基地，適當(dāng)放活農(nóng)村宅基地用途，村級(jí)組織將閑置的農(nóng)村宅基地通過入股方式與鄉(xiāng)賢合作開發(fā)，用于經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂、民宿、旅游等項(xiàng)目，或在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過出讓、租賃、入股等方式，用于解決鄉(xiāng)賢住所問題。
五、挖掘鄉(xiāng)村山水人文資源，突出地域特色
2021年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，編制村莊規(guī)劃要立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，保留鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌，加強(qiáng)村莊風(fēng)貌引導(dǎo)，保護(hù)傳統(tǒng)村落、傳統(tǒng)民居和歷史文化名村名鎮(zhèn)，加大農(nóng)村地區(qū)文化遺產(chǎn)遺跡保護(hù)力度。因此，要把保護(hù)鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌和挖掘人文資源，作為人居環(huán)境與村容村貌提升工作的重要內(nèi)容，留住綠水青山，留住鄉(xiāng)愁。
1.敬畏鄉(xiāng)村歷史文化傳統(tǒng)
鄉(xiāng)村是中國(guó)文明發(fā)展的根基，大量重要的歷史人物和歷史事件都跟村莊緊密相連，承載著一代又一代留下的文化遺產(chǎn)，作為中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體和象征，傳統(tǒng)村莊的價(jià)值絕不亞于萬(wàn)里長(zhǎng)城，一旦被毀掉就可能淪為失去記憶和失去靈魂的國(guó)度。一些地方的鄉(xiāng)村在大拆大建之后，鄉(xiāng)土文化和傳統(tǒng)風(fēng)貌只能擺放在商業(yè)化的陳列館里和復(fù)制在景區(qū)的建筑物上，這也許是城鎮(zhèn)化的方向，但決不是鄉(xiāng)村振興的方向。因此，在鄉(xiāng)村振興中不能大拆大建、搞形象工程，加強(qiáng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)建筑、古樹、古橋、古井等的保護(hù)與修繕，成為村莊社會(huì)共同體的文化紐帶，使鄉(xiāng)村成為延續(xù)中華文化與歷史文脈的有效載體。
在中國(guó)這樣一個(gè)具有幾千年文明史的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家，農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史悠久，人多地少，人們習(xí)慣以宗族血緣關(guān)系為紐帶聚族而居，由此形成了穩(wěn)定的村落；集村莊而群居，在村莊內(nèi)部互幫互助，以順利進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中國(guó)村莊的功能遠(yuǎn)不止限于經(jīng)濟(jì)方面，還具有社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等多重功能。因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中，特別要防止以工業(yè)和城市文明為取向，以現(xiàn)代化的名義去改造甚至取代傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化，這在認(rèn)識(shí)上是愚蠢的，在做法上可能是災(zāi)難性的。城鄉(xiāng)只有地域與生活方式之別，但絕無高低優(yōu)劣之分，鄉(xiāng)村規(guī)劃要以尊重傳統(tǒng)文化為前提，對(duì)農(nóng)民世世代代傳承的民俗習(xí)慣、鄉(xiāng)村歷史文化傳統(tǒng)時(shí)刻存有敬畏之心，而不能簡(jiǎn)單粗暴地用強(qiáng)制手段過度干預(yù)，如果丟失了鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)，將鄉(xiāng)村建成了濃縮版的城市，就等于割斷了中華民族的精神命脈。
2.在鄉(xiāng)村規(guī)劃中突出地域人文元素
所謂“十里不同音，百里不同俗”，人文環(huán)境不同，生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣就各有不同，鄉(xiāng)村文化因而具有鮮明的地域多元性和差異性特征。要加強(qiáng)對(duì)有地域特色的鄉(xiāng)村建筑的研究，把傳統(tǒng)鄉(xiāng)村建筑藝術(shù)融入為村民提供的建筑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之中，倡導(dǎo)打造節(jié)約成本、生態(tài)環(huán)保和具有鄉(xiāng)土氣息的鄉(xiāng)村公共空間，實(shí)現(xiàn)保護(hù)鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌與傳承歷史脈絡(luò)、優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，形成各具特色的鄉(xiāng)村地域容貌。
鄉(xiāng)村發(fā)展的差異性與多元性，不僅體現(xiàn)在自然環(huán)境方面，每個(gè)村莊具有不同的顏色，具有不同四季變化的地域景致；更體現(xiàn)在地域人文元素方面，建立在不同地緣、血緣、親緣基礎(chǔ)上的民居、族譜、祠堂、祖墳、古樹、牌坊、石碑、石橋、村道等不同文化元素，形成了各自獨(dú)有而無法逆轉(zhuǎn)的歷史記憶，具有不同的過去、不同的現(xiàn)在以及不同的未來。因此，在規(guī)劃村莊發(fā)展時(shí)，要充分尊重村莊的風(fēng)土人情，突出地域人文元素，保護(hù)鄉(xiāng)土村落的傳統(tǒng)形態(tài)，使鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)鮮明的特點(diǎn)與個(gè)性。
3.引導(dǎo)村民傳承和創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化
鄉(xiāng)村民俗習(xí)慣是構(gòu)成傳統(tǒng)文化的一個(gè)重要內(nèi)容，更是傳承數(shù)千年的傳統(tǒng)文化和鄉(xiāng)村社會(huì)的精神家園。要加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，將保護(hù)自然風(fēng)貌與鄉(xiāng)村特色文化納入村規(guī)民約，使各具特色的傳統(tǒng)民俗習(xí)慣成為鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在動(dòng)力。
傳承和創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化不能僅停留在規(guī)劃口號(hào)或文化展館里，更要在落細(xì)、落小、落實(shí)上下功夫，滲透在衣食住行等日常生活中的方方面面。習(xí)近平總書記指出，一種價(jià)值觀要真正發(fā)揮作用，必須融入社會(huì)生活，讓人們?cè)趯?shí)踐中感知它、領(lǐng)悟它。鄉(xiāng)土文化的傳播更應(yīng)該是一種潤(rùn)物細(xì)無聲的方式，一個(gè)綜合完備的體系，而不是簡(jiǎn)單的幾張標(biāo)牌、幾句廣播宣傳語(yǔ)。鄉(xiāng)村規(guī)劃要在充分了解把握農(nóng)民的心理、行為習(xí)慣、思維模式、現(xiàn)有價(jià)值觀念的基礎(chǔ)上，采取適合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的形式，激發(fā)農(nóng)村傳統(tǒng)文化活力；要注意把我們所提倡的優(yōu)秀傳統(tǒng)民俗與村民日常生活緊密聯(lián)系起來，自然而然地融入農(nóng)民日常的生產(chǎn)生活，使其影響像空氣一樣無所不在，無時(shí)不有，成為百姓生活中的一部分，而不是舞臺(tái)上、博物館里的陳列。
六、順應(yīng)新發(fā)展格局構(gòu)建，優(yōu)化要素配置
盡管鄉(xiāng)村很多資源要素短缺制約了發(fā)展，但也有不少資源要素如土地資源、生態(tài)資源、特色文化資源等未能發(fā)揮應(yīng)有作用而處于閑置狀態(tài)。而高度集中于工業(yè)和城市的不少資源要素例如技術(shù)、資本等，急需與鄉(xiāng)村處于閑置狀態(tài)的稀缺資源進(jìn)行組合。面向全面現(xiàn)代化的新發(fā)展格局，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是主攻方向，無疑給鄉(xiāng)村帶來了前所未有的機(jī)會(huì)。因此，在鄉(xiāng)村規(guī)劃中要加快城鄉(xiāng)資源要素流動(dòng)，優(yōu)化村莊的要素配置，不斷加快鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。
1.建立新發(fā)展格局，有效暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村
黨的十九屆五中全會(huì)明確提出要堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。構(gòu)建新發(fā)展格局，關(guān)鍵在于進(jìn)一步暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，國(guó)內(nèi)大循環(huán)存在諸多堵點(diǎn)各有其形成原因，但背后均有城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、循環(huán)不暢的深刻烙印，因而有效暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就在鄉(xiāng)村。
鄉(xiāng)村規(guī)劃要立足于城鄉(xiāng)融合的時(shí)代背景，特別公共設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、信息化服務(wù)規(guī)劃，必須立足于城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村延伸的規(guī)劃上，以現(xiàn)代服務(wù)體系喚醒鄉(xiāng)村；經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，必須立足于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的規(guī)劃上，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這就需要加快形成擺脫城鄉(xiāng)二元的資源配置新模式，以土地資源、生態(tài)資源、特色文化資源等城市和工業(yè)領(lǐng)域的稀缺資源為杠桿，推動(dòng)鄉(xiāng)村的資源要素與國(guó)內(nèi)國(guó)外、省內(nèi)省外、縣內(nèi)縣外的資源要素以及城市和工業(yè)領(lǐng)域的資源要素進(jìn)行重組，促進(jìn)人才、資本、技術(shù)、信息等現(xiàn)代要素與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)要素進(jìn)行優(yōu)化配置，以有力地激活內(nèi)需體系中農(nóng)村這個(gè)最大的難點(diǎn)也是最大的空間。以推進(jìn)城鄉(xiāng)雙向開放為切入點(diǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)，進(jìn)而帶動(dòng)各類要素雙向順暢流動(dòng)，采取有力措施縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、疏通城鄉(xiāng)循環(huán)堵點(diǎn)。
2.延伸資源要素的流動(dòng)半徑，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村資源要素與大市場(chǎng)直接對(duì)接
黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這意味著，鄉(xiāng)村的各種資源要素都要進(jìn)入市場(chǎng)，通過市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置以實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值。用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)來說，資源要素的流動(dòng)半徑有多大，發(fā)展的活力和潛力就有多大，發(fā)展的水平就有多高。資源配置只有突破現(xiàn)有的地域局限，才能從根本上激發(fā)鄉(xiāng)村的活力，開發(fā)鄉(xiāng)村的潛力。這就需要深化改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，以適應(yīng)全球化、信息化背景下國(guó)內(nèi)外大市場(chǎng)的需要。
在“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)—村” 的行政架構(gòu)下，城鄉(xiāng)資源要素很難得到有效流動(dòng)。因此鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也必須建立在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接的基礎(chǔ)上，單獨(dú)一個(gè)村莊難以形成完整的產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)鏈條也不可能全部在村莊建立，但如果通過與城市資源相連接，村莊生產(chǎn)的產(chǎn)品可以在縣城加工、在省城包裝、在一線城市乃至國(guó)外銷售，就能大大拓展銷售半徑，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些村莊破解了資源要素在這樣一個(gè)行政架構(gòu)內(nèi)進(jìn)行配置的局限，從而化解了村莊因處于行政最底層而使資源得不到有效配置的困境，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村的資源要素與大市場(chǎng)的直接對(duì)接，全面提升了發(fā)展活力。
七、推行規(guī)劃清單約束機(jī)制，嚴(yán)格目標(biāo)管控
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中一個(gè)很重要課題，就是明晰“有所為、有所不為”的邊界，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃中需要大力提倡鼓勵(lì)支持的正面清單和限制禁止的負(fù)面清單，全面建立鄉(xiāng)村規(guī)劃目標(biāo)清單管理制度，強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村振興的有效規(guī)范和引導(dǎo)作用，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋，形成由面到點(diǎn)的戰(zhàn)略布局，塑造“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的高品質(zhì)鄉(xiāng)村人居環(huán)境。
1.建立鄉(xiāng)村規(guī)劃的正面清單
要想規(guī)劃能夠真正落地實(shí)施，一定要清晰明了、簡(jiǎn)單有用。建立鄉(xiāng)村規(guī)劃的正面清單與負(fù)面清單實(shí)際上是以通俗易懂的方式，突出規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，有助于形成與村民討論的平臺(tái)，使村民真正參與到規(guī)劃之中。對(duì)于符合整體規(guī)劃的列出正面清單，明確可以從事的行為、事項(xiàng)、要求，明確政府予以支持的條件和內(nèi)容，引導(dǎo)在正面清單范圍內(nèi)創(chuàng)新機(jī)制和模式，提高規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村振興的有效針對(duì)性。
通過正面清單的引導(dǎo)作用，符合正面清單的就給予鼓勵(lì)：或以獎(jiǎng)代補(bǔ)、或物質(zhì)補(bǔ)貼、或給予精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)并舉，讓農(nóng)民自覺遵守清單中所提倡的各項(xiàng)要求。只有建立了一套完備的正面獎(jiǎng)勵(lì)體系，農(nóng)民就能在“獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則”中進(jìn)行自由選擇，讓村民更易接受和實(shí)施規(guī)劃方案，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民主體與政府引導(dǎo)的有效結(jié)合。
2.建立鄉(xiāng)村規(guī)劃的負(fù)面清單
為了嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)空間，《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出，“全面實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，推動(dòng)各地因地制宜制定禁止和限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和開發(fā)強(qiáng)度，強(qiáng)化準(zhǔn)入管理和底線約束?！睂?duì)于不符合整體規(guī)劃的，列出負(fù)面清單，明確禁止、限制和限期整改的行為和事項(xiàng)，以及違反的相應(yīng)懲處。特別是要?jiǎng)澇黾t線，形成目標(biāo)監(jiān)督管控的約束機(jī)制，從而保障鄉(xiāng)村規(guī)劃的有效性，避免鄉(xiāng)村的無序發(fā)展。
負(fù)面清單實(shí)際上就是一個(gè)約束機(jī)制，在全國(guó)范圍內(nèi)可能無法建立統(tǒng)一的負(fù)面清單標(biāo)準(zhǔn)，但某個(gè)地區(qū)可以先行探索，起到示范效應(yīng)。清單規(guī)定的內(nèi)容一般都很具體、詳細(xì)，例如哪些地方禁止建房、哪些垃圾禁止進(jìn)村、哪些地方禁止倒垃圾等，可操作性一定要強(qiáng)，讓農(nóng)民通過清單就可以直觀地了解到規(guī)劃中明確禁止的方面，從而真正推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施。
3.突出鄉(xiāng)村規(guī)劃的農(nóng)民主體地位
黨中央要求堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，核心就是在鄉(xiāng)村振興中如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主，這就無疑是鄉(xiāng)村規(guī)劃的本質(zhì)和核心，也是鄉(xiāng)村規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。鄉(xiāng)村建設(shè)是建設(shè)農(nóng)民自己的家園，需要什么樣的規(guī)劃農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)。因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃與農(nóng)民有著最密切最現(xiàn)實(shí)最直接的利害關(guān)系，農(nóng)民不僅是鄉(xiāng)村規(guī)劃的受益者，還是鄉(xiāng)村規(guī)劃的衡量者，理所當(dāng)然必須尊重農(nóng)民意愿。如果沒有農(nóng)民的參與，鄉(xiāng)村規(guī)劃就必然難以實(shí)施。如韓國(guó)在新村運(yùn)動(dòng)中，政府只提供鄉(xiāng)村規(guī)劃指導(dǎo)性意見，具體主要由農(nóng)民自己決定。而一些地方在鄉(xiāng)村振興中，鄉(xiāng)村規(guī)劃中沒有廣泛征求農(nóng)民的意見和訴求，使農(nóng)民自己的家園“被做主”，這就偏離了鄉(xiāng)村規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。
從規(guī)劃編制的可行性來說，鄉(xiāng)村規(guī)劃要把農(nóng)民的需要放在第一位，在“規(guī)劃什么”“誰(shuí)來規(guī)劃”“怎么規(guī)劃”的問題上，不能是政府意志的單一化與行政化，制度安排應(yīng)突顯農(nóng)民主體地位的立場(chǎng)、站在屬于農(nóng)民的鄉(xiāng)村，去確定農(nóng)民需要什么樣的鄉(xiāng)村規(guī)劃，讓農(nóng)民充分參與規(guī)劃和實(shí)施的全過程，以此建立農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制民主評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)的決定性程序，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃和實(shí)施服從農(nóng)民需要、交由農(nóng)民決定。只有這樣，才能充分依靠農(nóng)民，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾自發(fā)參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃為農(nóng)民所需要又為農(nóng)民所實(shí)施，讓農(nóng)民真正成為鄉(xiāng)村規(guī)劃參與者、受益者，從而發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村振興的引領(lǐng)作用，激發(fā)億萬(wàn)農(nóng)民的主體積極性去創(chuàng)造屬于農(nóng)民自己的生活，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)是為農(nóng)民而建。
結(jié)束語(yǔ)
在現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快的背景下，中國(guó)鄉(xiāng)村形態(tài)也在快速演變，鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)村空間持續(xù)“收縮”，如何順應(yīng)“農(nóng)業(yè)強(qiáng)”“農(nóng)村美”“農(nóng)民富”的鄉(xiāng)村振興目標(biāo)導(dǎo)向，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先的原則下重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，重構(gòu)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)，形成有利于城鄉(xiāng)融合的發(fā)展格局，是鄉(xiāng)村規(guī)劃所迫切需要面對(duì)的時(shí)代命題。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃不只是國(guó)土空間上的規(guī)劃，更要考慮到鄉(xiāng)村獨(dú)特的山水人文資源與歷史文化因素，從過去到現(xiàn)在的歷史發(fā)展脈絡(luò)中，認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村的發(fā)展規(guī)律。面向全面現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村規(guī)劃，關(guān)鍵不是為了追求完美而在于實(shí)施，而是不超越歷史發(fā)展階段與實(shí)踐脫節(jié)，守住農(nóng)民利益不受損的底線，確保中國(guó)傳統(tǒng)文化的最后防線，不偏離人的現(xiàn)代化而全面解放農(nóng)民的主線，遵循鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的歷史邏輯，保持高度的歷史耐心，成為鄉(xiāng)村規(guī)劃的客觀要求。
（作者李珺系湖南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生；陳文勝系湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院院長(zhǎng)、二級(jí)教授、博導(dǎo)。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2023年第3期）
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