——讀甘藏春《土地正義——從傳統(tǒng)土地法到現(xiàn)代土地法》
一、引言：
《土地正義——從傳統(tǒng)土地法到現(xiàn)代土地法》一書的作者甘藏春老師是我國國土資源系統(tǒng)有特別深厚法律功底的土地人，是司法行政領(lǐng)域有特別深厚土地理論功底和土地管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法律人。他從1982年進(jìn)入北京大學(xué)開始專攻憲法專業(yè)，經(jīng)過十多年理論的學(xué)習(xí)和打磨，從1989年離開高校，進(jìn)入政府，先后參與了《中華人民共和國土地管理法》（1998年8月修訂）、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等多部法律法規(guī)和部門規(guī)章的起草工作。在土地管理法修訂草案的過程中當(dāng)時(shí)社會上關(guān)于土地制度的爭論十分激烈，甘老師雖然沒有參與論戰(zhàn)，但一直關(guān)注爭論的各種觀點(diǎn)，他認(rèn)為許多爭論是因?yàn)楸澈蟊值睦碚摬煌瑢W(xué)者們都是以本學(xué)科的科學(xué)體系結(jié)構(gòu)分析土地問題，甘老師作為土地法律政策的研究者，認(rèn)為“調(diào)整我們固有的法理思維，將土地作為一種特殊的法律主體。已經(jīng)是我們無法回避的問題。”（p55）。土地法擁有自身的特殊性，應(yīng)該有自己獨(dú)特的理論體系，于是萌動了寫這本書的想法。
作為土地法學(xué)的著作，這本書對于法條法規(guī)的引用資料十分豐富，但并不是簡單的羅列堆砌法條，也不是絕對的站在法理的角度分析土地問題，而是別出心裁地利用哲學(xué)倫理學(xué)領(lǐng)域的“正義觀”來分析土地法律制度的變遷，以期實(shí)現(xiàn)土地法律制度的良法善治。下面我將首先圍繞書中的核心概念展開，分析其研究方法，發(fā)現(xiàn)結(jié)論的創(chuàng)新點(diǎn)與研究價(jià)值；隨后跳出書本的局限，將眼光放在當(dāng)代，辯證分析我國土地法律制度。
二、溫故
（一）回顧歷史
甘老師在書中對于土地所有權(quán)的論述不僅從憲法學(xué)的角度進(jìn)行法理分析，還立足于唯物史觀，把中國土地所有權(quán)問題放在特殊的歷史條件下依據(jù)特殊國情，用歷史還原的方法挖掘我國土地所有權(quán)形成過程中的時(shí)代因素。
從新民主主義革命到社會主義革命,圍繞土地所有權(quán)和所有制的斗爭始終是政治實(shí)踐的經(jīng)濟(jì)主題。20世紀(jì)初的中國是一個(gè)半封建半殖民地的農(nóng)業(yè)國,作為生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)的土地所有權(quán)是決定上層建筑的關(guān)鍵要素。正如毛澤東所指出的:“戰(zhàn)爭和土改是在新民主主義的歷史時(shí)期內(nèi)考驗(yàn)全中國一切人們、一切黨派的兩個(gè)‘關(guān)’。”土地所有權(quán)從半封建半殖民地社會的私有制到社會主義公有制的轉(zhuǎn)變,從來都不是一個(gè)簡單的經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語變換,而是一個(gè)關(guān)乎社會主義國家屬性是否能夠保持人民性、公共性和正義性的重要主題。習(xí)近平指出,重大經(jīng)濟(jì)問題“必須從政治上看”,這意味著土地所有權(quán)的政治屬性和歷史屬性在今天仍然有著重大的意義。
（二）借鑒經(jīng)典
與此同時(shí)，本書雖然以土地正義這一并不普遍的說法作為主題，但細(xì)究其內(nèi)核能發(fā)現(xiàn)甘老師對于土地正義問題的論述是以馬克思關(guān)于人的全面發(fā)展學(xué)說及孫中山的“平均地權(quán)”理論作為理論基礎(chǔ)的。
在《共產(chǎn)黨宣言》中，馬克思恩格斯把人的自由而全面地發(fā)展作為與正義相聯(lián)系的基本價(jià)值。他們宣稱：“代替那存在著階級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的。將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件。”甘老師借鑒馬克思“促進(jìn)人的自由而全面發(fā)展”作為正義的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，提出在實(shí)踐中要尊重和切實(shí)保障人權(quán)，不斷削減束縛人的自由而全面地發(fā)展的外在條件，不斷提升人的素質(zhì)。
土地正義是本書的主題，作者從地權(quán)平等、地利共享、地盡其用三方面對其進(jìn)行了解析，這三方面內(nèi)容可以追溯到我國民主革命的偉大先行者孫中山先生的“平均地權(quán)”理論主張。孫中山的平均地權(quán)思想源起于他游歷歐美的感悟, 當(dāng)時(shí)正值歐美等資本主義社會生產(chǎn)力突飛猛進(jìn)、城市化進(jìn)程日新月異的時(shí)期, 然而表面的繁榮卻不能掩蓋社會矛盾的異常尖銳。孫中山看到“大凡文明進(jìn)步, 地價(jià)日漲, ”土地集中于少數(shù)資本家的手中, 成為貧富不均的根源, 而與此同時(shí), 香港、廣州、上海等地的地價(jià)也日漸高漲，由此萌生了他關(guān)于“平均地權(quán)”的思考。孫中山平均地權(quán)的方法概括起來, 為核定地價(jià)、照價(jià)納稅、照價(jià)收買、漲價(jià)歸公。甘老師在書中使用地權(quán)平等而不是地權(quán)平均，是考慮到這一原則的時(shí)代性，這是由自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向社會化大生產(chǎn)的市場經(jīng)濟(jì)過渡的必然選擇，其主要內(nèi)容除了孫中山先生所主張的耕者有其田，居者有其屋之外，還補(bǔ)充了防止土地過度集中一條，使地權(quán)平等理論更加富有時(shí)代特征。
三、知新
圍繞土地正義這一主題，作者首先通過分析1949-2019年間中國社會變革與土地制度的互動關(guān)系，追尋中國土地法從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的嬗變過程，發(fā)現(xiàn)土地制度變革始終是圍繞解決公平與效率的關(guān)系問題而展開的，土地公平與效率問題的解決是實(shí)現(xiàn)土地正義的出發(fā)點(diǎn)。接著作者選取土地權(quán)利問題、土地發(fā)展權(quán)問題、土地征收問題等重大土地基礎(chǔ)理論問題，結(jié)合土地正義的地權(quán)平等、地利共享、地盡其用三大主要內(nèi)容進(jìn)行層層推進(jìn)的細(xì)致剖析。最后得出結(jié)論要實(shí)現(xiàn)土地正義，需要建立管理土地的良法體系，并不斷協(xié)調(diào)好公平與效率的關(guān)系善治土地。
（一）地權(quán)平等——權(quán)利正義
甘老師認(rèn)為“地權(quán)平等，是指每個(gè)人都享有對土地平等需要、平等利用、平等保護(hù)的權(quán)利。”（P182）正是有了土地的不平等占有，才有了對土地平等的渴望和追求。但地權(quán)平等并不等于地權(quán)平均，它是區(qū)別于孫中山先生提出的“平均地權(quán)”的結(jié)果平等的觀念。
在人類的思想史上，平均地權(quán)一直是土地改革的重要指導(dǎo)思想和原則，它作為土地正義的理想深入人心。平均地權(quán)體現(xiàn)的是結(jié)果公平的觀念，
在農(nóng)耕文明時(shí)代是有進(jìn)步意義的。進(jìn)入到工業(yè)文明之后，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，大量的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)，離開了農(nóng)村，離開了農(nóng)村土地，成為城市居民。對于這些進(jìn)入城市的農(nóng)民來說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是謀生的手段，農(nóng)村土地也不再作為他不可離開的生產(chǎn)資料。而在城市土地問題又轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼栴}房地產(chǎn)的價(jià)格問題，土地資本獲取暴利的問題，土地正義問題已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了平均地權(quán)所要求的耕者有其田的范圍。而且在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，平等觀也發(fā)生了變化，由結(jié)果平等轉(zhuǎn)向了權(quán)利平等和權(quán)利的平等保護(hù)。因此，使用地權(quán)平等的概念能夠在堅(jiān)持原有的理想價(jià)值的基礎(chǔ)上，更好的適應(yīng)社會變遷。
在當(dāng)代，“地權(quán)平等是主張土地權(quán)利的平等，要切實(shí)保障每個(gè)人對于土地的最基本需求，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展不斷提高保障水平。”（p184）甘老師將耕者有其田，居者有其屋，防止土地的過度集中作為地權(quán)平等的主要內(nèi)容。在當(dāng)代耕者有其田已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的消極保障范疇，開始轉(zhuǎn)向積極保障，除了保障農(nóng)民的土地權(quán)益之外，政府還對農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民采取一系列的支持扶持政策；在居住正義的背景下，居住權(quán)作為基本人權(quán)，在于其他權(quán)利發(fā)生競合時(shí)，它具有最高效力；土地作為稀缺資源如果被少數(shù)人占有，會成為社會分配不公的重要因素，為了土地正義，一些國家或地區(qū)在法律上建立了私人擁有土地面積的最高限額制度，為我國土地法律的制定提供借鑒。
（二）地利共享——分配正義
地利也就是土地的收益問題，之所以成為土地正義的重要問題，就在于土地的自然屬性。作者例舉了土地的發(fā)展權(quán)說明地利共享的重要性：“土地收益會形成巨大的差距，處理不好就會引發(fā)社會沖突。應(yīng)該堅(jiān)持土地發(fā)展權(quán)獨(dú)立性原則，土地發(fā)展權(quán)于土地空間適當(dāng)分離，明確土地發(fā)展的收益權(quán)，屬于特定區(qū)域內(nèi)的全體農(nóng)民。因?yàn)槟硥K土地獲取土地發(fā)展權(quán)是以其他土地禁止或者限制土地發(fā)展權(quán)為代價(jià)的。土地發(fā)展權(quán)的收益不能只是該宗土地的所有權(quán)人享受，而應(yīng)該屬于相鄰的農(nóng)地的全體所有權(quán)人。這就是公平發(fā)展的應(yīng)有之義。”（p309）土地就其本質(zhì)屬性而言，具有土地不能增加，總量恒定和位置的固定性，不能移動等屬性。這種本質(zhì)屬性就決定了土地資源是稀缺性資源。一方面是稀缺性資源，另一方面，人類的生存，生活，生產(chǎn)又須臾不能離開供給與需求之間的不均衡狀況，使得土地成為自然壟斷性資源。土地在經(jīng)濟(jì)上的自然壟斷性的特點(diǎn)，這種狀況就決定了土地收益的雙重性。一方面，擁有土地的權(quán)利人可以通過對土地的投入獲取收益，另一方面，土地權(quán)利人可以依靠土地的自然壟斷性獲取壟斷收益，對于前者，土地收益歸土地權(quán)利人是理所當(dāng)然，而對于后者，如果僅僅歸土地權(quán)利人所得則是不正義的。于是漲價(jià)歸公就成為土地正義的選擇。圍繞土地增值收益的分配,學(xué)界進(jìn)行了廣泛的爭論。大體上分為三種意見:漲價(jià)歸公、漲價(jià)歸私以及公私兼顧。“漲價(jià)歸公”最早起源于亨利·喬治,他在其名著《進(jìn)步與貧困》中指出“土地漲價(jià)中隱含的社會不公”成為了土地漲價(jià)歸公的思想根源。國內(nèi)學(xué)者華生和賀雪峰都是“漲價(jià)歸公”的擁護(hù)者。華生指出:“土地漲價(jià)歸公,即由社會分享,不論是國外的私有土地,還是中國的公有土地,不論是城郊的集體土地,還是城區(qū)的國有土地,統(tǒng)統(tǒng)都是適用的。任何一種所有制都不是土地用途和規(guī)劃即土地空間開發(fā)權(quán)改變后還能獨(dú)占增值的依據(jù)。”賀雪峰則從孫中山“地盡其利,地利共享”的思想中提出“地利共享”的分配思路,他認(rèn)為:“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,特定位置的土地會因?yàn)楣ど虡I(yè)的發(fā)展、城市建設(shè),而具有超出之前農(nóng)用價(jià)值的增值收益,這部分增值收益只與土地特定位置有關(guān),與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān),而與土地所有者的勞動無關(guān)。……因此,土地非農(nóng)用的增值收益應(yīng)由全民共享。”甘老師認(rèn)為，在當(dāng)今世界，對于土地的增值，收益的歸屬問題已經(jīng)形成共識即土地的增值收益是社會進(jìn)步所致，應(yīng)當(dāng)歸社會所有。具體的實(shí)施大多是通過稅收的方式，通過在土地保有環(huán)節(jié)和增值環(huán)節(jié)開征專門的稅收。
土地利益分配的理想狀態(tài)是“地利共享”，只不過每個(gè)主體對“共享”的定義不同，被征收戶希望自己盡可能多地獲得共享的份額，希望“多享”，而不是拒絕征收、拒絕開發(fā)的“不享”。征收戶的心理是：既盼望征地和拆遷，又不希望自己的土地和房屋被低價(jià)輕易征收走。所以在這個(gè)問題的解決上，任重道遠(yuǎn)。
（三）地盡其用——發(fā)展正義
土地由于不是人類勞動創(chuàng)造的物品，它作為自然物是大自然賦予到它的總量，具備有限性，不能增加，而人類對土地的需求則是不斷增加。特別是隨著地球上人口的增長，一些國家或者地區(qū)人地矛盾十分尖銳，這就要求人類必須十分珍惜土地，不能浪費(fèi)和粗放利用。土地的自然屬性還具有重復(fù)使用的功能，這就要求人類在利用土地的過程中必須尊重土地的自然規(guī)律，不能過度利用，破壞或者中斷土地利用的重復(fù)性，并且隨著人類文明已經(jīng)從工業(yè)文明邁入了生態(tài)文明。生態(tài)正義也成為土地正義的重要內(nèi)容。人類對土地的不斷增長的需求與土地供給的稀缺性之間的矛盾，人類世世代代棲居在土地，于保證土地利用的重復(fù)性不能中斷，是當(dāng)代土地利用面臨的重大挑戰(zhàn)。回答這一挑戰(zhàn)的答案就是地盡其用。地盡其用是指對人類土地利用行為的基本要求。土地利用是指人類通過投入勞動力和資本作用于土地，以實(shí)現(xiàn)對土地的開發(fā)，改良，養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)的行為。地盡其用的總的要求是充分，有效，經(jīng)濟(jì)，合理的利用，其含義是經(jīng)濟(jì)利用，按照均衡發(fā)展的要求利用合理利用，避免土地的過度利用和粗放利用，有效利用，充分利用土地，發(fā)揮土地的最大功效。這些要求概括起來就是合理利用和永續(xù)利用。
四、存疑
首先，在看完本書后，我對于土地正義這一提法很感興趣，于是通過查找資料發(fā)現(xiàn)早在2009年臺灣地區(qū)就開始興起“土地正義”運(yùn)動，他們針對一般征收、區(qū)段征收、都市更新、市地重劃等農(nóng)村和城市的土地開發(fā)問題，要求居住正義、程序正義乃至轉(zhuǎn)型正義，組織各種形式的“反迫遷”抗議行動。比起以往反征收、反拆遷的民眾抗議，近年“土地正義”運(yùn)動的組織程度更高、抗議力度更大、影響范圍更廣。“土地正義”運(yùn)動興起的大背景是強(qiáng)調(diào)各個(gè)領(lǐng)域“正義”的“左翼社會思潮”泛濫，并與民粹主義合流。當(dāng)前“土地正義”運(yùn)動仍在延續(xù)，但數(shù)年的運(yùn)動并未推進(jìn)“地盡其利”和“地利共享”，且出現(xiàn)多方共損的負(fù)和博弈態(tài)勢。臺灣地區(qū)的土地正義運(yùn)動是甘老師在書中涉及的土地正義概念的極端化，但正義本就沒有一個(gè)絕對的標(biāo)準(zhǔn)衡量，那么我們要如何處理好形式正義與實(shí)質(zhì)正義的關(guān)系呢？這是我看完書后的第一個(gè)困惑。
其次，甘老師在書中談到土地正義的主要內(nèi)容時(shí)，將孫中山先生早期主張的“漲價(jià)歸公”作為解決地利共享問題的辦法。如果我們重新還原孫中山漲價(jià)歸公的理論基點(diǎn), 會發(fā)現(xiàn)孫中山所謀求的是緩解土地?fù)碛姓吲c無地勞動者的貧富不均, 眾人努力建設(shè)推進(jìn)的現(xiàn)代化帶來的利益要由眾人共享之。然而我國目前的土地制度表面上將農(nóng)民的土地收歸國有, 漲溢的價(jià)格被代表著國家的政府拿走, 似乎可以用漲價(jià)歸公來遮羞。而實(shí)際情況卻是大相徑庭。第一, 政府通過土地財(cái)政大規(guī)模投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 致使地價(jià)高漲, 然而卻不需要支付任何稅收;第二, 是地方政府和開發(fā)商攫取了大部分的利潤;第三, 農(nóng)民土地漲價(jià)歸公并不是因?yàn)橄硎艿搅爽F(xiàn)代化進(jìn)步的成果,不能獨(dú)享利益, 因而要繳納多余的增值。恰恰相反的是, 農(nóng)民一直被排斥在城市化進(jìn)程的邊緣, 許多農(nóng)民在土地被征收之后, 根本難以融入城市。甚至在高房價(jià)的背景下, 淪落為城市的貧民;第四, 當(dāng)然不能排除在城中村、城鄉(xiāng)接合部等地的“農(nóng)民”, 其房子被城市化之后, 一夜暴富。雖然他們的身份是農(nóng)民但是早已經(jīng)脫離了土地, 過上了與城市人無異的生活。對這部分因地理位置生產(chǎn)用途不同而產(chǎn)生的級差地租, 我們明顯缺乏足夠的理論依據(jù)來“歸公”。那么我們應(yīng)該如何公平合理地“漲價(jià)歸公”呢？
總的來說，甘老師的這本書對土地法學(xué)方面的論述邏輯嚴(yán)密，客觀全面，但對于現(xiàn)實(shí)土地問題的剖析不夠深入。對于我們來說，實(shí)現(xiàn)土地正義，既是理想，也是社會實(shí)踐，它是高擎著理想的火柱，不斷前行的過程，任重道遠(yuǎn)，道阻且長。
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（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生）