張靜的《基層政權:鄉(xiāng)村制度諸問題》一書是作者從政治社會學和法律社會學的視角來分析當代中國鄉(xiāng)村社會的權力機構及其性質，并用此來解釋鄉(xiāng)村沖突的結構和制度性來源。書中涉及問題眾多，有地方權威的來源及其角色、鄉(xiāng)規(guī)民約的作用、基層財稅制度及其政治后果、鄉(xiāng)村干部的產(chǎn)生制度及其地位等。我認為導致基層治理問題的原因是利益分離、權力來源的變化，因此鄉(xiāng)村制度建設非常重要。
一、利益分離、權力來源的變化導致的基層治理問題
國家政權建設通過政治改革將地方權威的授權來源轉至中央機構，但國家政權建設成果如何?國家的對基層的直接管轄權真正實現(xiàn)了嗎?中央與地方實現(xiàn)權力的平衡與穩(wěn)定了嗎?在書里，作者認為:“基層權威喪失了地位，并不意味著國家管轄權的真正實現(xiàn)，也不意味國家可以成功的繞過地方政權與社會建立緊密的聯(lián)系，更不必說通過社會力量監(jiān)控地方政權，社會本身的組織化并沒有得到相應的發(fā)展，新的基層權威仍然存在，并與社會利益相分離。”
基層權威地位喪失，官制授權取得突破性進展，但新的國家與基層的連接機制并沒有形成，基層仍然按照基層社會舊有的慣例進行著，基層與國家之間存在著大量的矛盾沖突，國家無法解決其本身的有效控制問題。這就使得基層政權在自己的區(qū)域內(nèi)，權力幾乎可以沒有限制地膨脹。一方而它和地方社會利益的分化，使得其小必通過“組織魅力”來保證民眾對它的認可;另一方而，國家對基層政權的要求也僅在于稅收、征兵任務，其余“悉聽尊便”，這就將對地方的管轄和治理放給了基層政權。在這樣一種權力分配和制度結構下，產(chǎn)生了諸多問題，比如極具諷刺意味的“制度性說謊現(xiàn)象”。因此，如何通過建立授權主體和權利對象實現(xiàn)社會的權力與責任相匹配;如何建立權威和社會利益共同的連接機構，實現(xiàn)“上”與“下”的溝通;如何以制度化的方法確立權威的社會性來源，強化權威的社會基礎，這些問題的解決才是基層長治久安的根本。
二、基層治理中存在居多問題
（一）基層治理問題：角色沖突
自上而下的授權進一步破壞了地方權威生存依賴、與共同體的一體性質，基層政權與社會利益進一步分離。授權來源的轉移事實上創(chuàng)造了基層權威構建集團(經(jīng)濟)利益的條件，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，新的基層權威的身份和角色使它們擁有很多實質性的權力，可以容易的轉換成經(jīng)濟利益，發(fā)展成為從事經(jīng)營的經(jīng)濟人或商人。由此形成了基層政權多重矛盾角色的內(nèi)在緊張。它的經(jīng)濟角色要求發(fā)展出特別的排他性，與其他組織存在資源競爭，有利于利益的交易;它的政治角色要求它增進公益、共享和服務，成為公共利益的代表。這兩種角色悖論和緊張關系，是基層政權與社會利益沖突的來源，一方面，這是一種不公正的、集團性的掠奪，不受任何限制、沒有制度監(jiān)督、公益一私益的混合、集體資本積累與合法性欠缺的壟斷性利益。另一方面，基層政權通過干部職位的功利化、村集體財產(chǎn)的共有和專控、控制基層人事制度等，不斷加強基層政權，與社會利益進一步分離。
作者認為:“這是一個低穩(wěn)定的基礎結構。”這種低穩(wěn)定的基礎結構源于基層政權的兩種角色身份與社會利益的加劇分離，成為基層與國家、基層政權與公眾的矛盾根源。一方面，它的政治角色沒有有效的組織社會，沒有在基層政權與公眾，社會利益與權威起到平衡和中介作用，另一方面，它的經(jīng)濟角色造成了與公共角色的分離，基層政權的尋租行為，公私混合，集體財產(chǎn)貨幣化等等，都是造成基層公眾不滿的原因和沖突的根源。這種低穩(wěn)定的基礎結構問題的解決，關鍵在于通過制度化途徑將基層政權的兩種身份相脫離，將基層組織從市場化壟斷性活動中脫離出來，公開公正公平，使基層的集體財產(chǎn)和私人利益都能夠得到有效保障，更好的扮演行政監(jiān)督和服務公眾的角色。
（二）基層治理問題：鄉(xiāng)規(guī)民約已經(jīng)過時
地方治理的很多鄉(xiāng)規(guī)民約(規(guī)則)并非由國家頒布執(zhí)行，但在多數(shù)情況下遇到明顯的制止，這些鄉(xiāng)規(guī)民約基本上由基層組織或委托的人士起草，得到鄉(xiāng)土社會廣泛認同的、代表地方治理目標的權力和原則，它在鄉(xiāng)村秩序中構成了一系列的社會建制和制度基礎，在某種程度上，是鄉(xiāng)規(guī)民約維持了低穩(wěn)定的基層政權。鄉(xiāng)規(guī)民約主要不是協(xié)調個人間的規(guī)則，它主要是來調節(jié)個人和集體間的權益關系，因此它有了“公共”組織等的管制權和解釋權，它代表的是鄉(xiāng)村共同體的利益，國家法令不能繞過鄉(xiāng)規(guī)民約而直達村民，有些鄉(xiāng)規(guī)民約甚至與國家法令相異。
鄉(xiāng)規(guī)民約以一種非制度的存在的歷史性和地域性而發(fā)揮重要作用。而我認為這種傳統(tǒng)的非制度形式已不適應當前的社會發(fā)展。一方面。就鄉(xiāng)村治理而言，鄉(xiāng)紳治受到“政黨下鄉(xiāng)”和“單位制”的不斷侵蝕，基層政權與社會利益日益分離，尤其是20世紀90年以來，由于城市化現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，中國人口發(fā)生廣泛的人口遷徙，大量人員到城市生活工作，自然村行政村大量減少，鄉(xiāng)村人口凋敝、荒蕪化，無可持續(xù)發(fā)展的主體和力量，鄉(xiāng)規(guī)民約的角色與職能失去管制的基礎。另一方面，鄉(xiāng)規(guī)民約只有在人口流動有限、社會性同質的環(huán)境下生存，而如今則不同，它不在面對的是“熟人社會”，而是人口大量流動、社會成員異質化的“半熟人社會”和“陌生人社會”環(huán)境下的治理，治理理念發(fā)生了復雜的變化，鄉(xiāng)規(guī)民約失去了其原有的治理機能。因此，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約不適應當今社會發(fā)展要求。我認為國家應大力加強基層民眾的法制觀念和權利意識(送法下鄉(xiāng))，與現(xiàn)代法律法規(guī)接軌，應該是現(xiàn)代鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀要求。
（三）基層治理問題：財稅制度缺乏監(jiān)管
提留、統(tǒng)籌和勞工作為集體稅務的三項基本來源，它們是基于集體義務而收繳的，但其并沒有有效的執(zhí)行稅收政策的行為，一方面，基層公共服務質量低下，稅款浪費嚴重;另一方面，農(nóng)民普遍拖稅、欠稅甚至抗稅，促使基層政權采取強制收稅行動。農(nóng)民不信任、不合作、回避甚至抵制基層政權，但又沒有制度化的協(xié)商、妥協(xié)和修訂架構，最終演變成基層社會的沖不穩(wěn)定。
我認為這些不合理的財稅制度的缺陷和制度監(jiān)督的缺乏，導致了國家在基層的稅收目標難于實現(xiàn)，反之造成了嚴重的政治后果。稅收作為國家各項事業(yè)的經(jīng)濟來源，理應有完善合理的稅收政策，它關系到社會的發(fā)展和穩(wěn)定。因此，在制定稅收政策標準的時候要考慮基層民眾的參與，爭取社會公眾的共識，在征收稅費時使用合法的渠道和方法，在利用稅收方面，要取之于民，用之于民，多用于公益事業(yè)。加強對基層財權的監(jiān)督使用，提高基層政府的公共服務意識和法制觀念。
（四）基層治理問題：干部人事制度存在問題
鄉(xiāng)村干部的人事更替和產(chǎn)生主要在于鄉(xiāng)村兩級政權的內(nèi)部決定和組織舉薦，成為他們?yōu)槠淅^任代理人，以延續(xù)利益格局為中心的信任關系是舉薦的核心原則，成為鄉(xiāng)村干部的關系網(wǎng)。因此來自國家的標準被束之高閣，鄉(xiāng)村權威并沒有成為其在基層的代理人，國家的政策和目標也因此得不到有效貫徹。吉林梨園的基層海選不失為一個民主的辦法。近年來國家對基層選舉工作加強，授權關系的轉變也使鄉(xiāng)村干部由最初的向上級負責，變成了對上級和村民的負責，縣級政府也具有了提名任命及仲裁的權力。
作者認為:“授權來源的轉變和海選雖然作為一大進步，具有重要意義，但其變化和作用不應被夸大和高估，因為還存在著諸多結構上的限制，這些問題妨礙鄉(xiāng)村民主自治的發(fā)展。”我認同作者的觀點，因為諸多結構上的限制，對鄉(xiāng)村各種權利的界定和劃分存在模糊性，選民代表很難擁有完整的獨立地位和實際作用，鄉(xiāng)村選舉已經(jīng)實行了若十年，但并沒有改變了基層權威建立的途徑，太并沒有解決新人選確立后的治理問題。在多數(shù)地方，在如何限制村干部濫用職權的問題上，選舉監(jiān)督收效甚微。如何建立公平公正和平的力量平衡機構，更有效地通過制度化措施來加強基層的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，使村民擁有更廣泛的能夠反映村民意愿的民主權利，將是村民自治成功與否的關鍵所在。
（五）基層治理問題：個人與公共兩種關系混合使用
個人關系和公共關系在基層組織處理事件時并非徑渭分明，而是兩種關系的混合使用，在相當程度上它們的混合變形成為基層組織和社會成員廣泛接受和認可的做法。傳統(tǒng)庇護關系轉向現(xiàn)代公共關系遍體的新庇護關系。社會成員通過財富交換和個人關系尋求公共服務，也可以說是通過個別談判和交易來”購買”公共服務。這不是“國家一社會”對立模式所理解的那種十部與村民相互對立的支配與服從關系，村民們事實上常常擁有共同的價值準則、行為規(guī)則以及公共意識。作者認為:“在基層中個人關系與公共關系的混合變形來處理問題和事件這實際上等于將政治生活政治化”。
三、從利益整合入手:對制度問題的反思
各方利益的分化使得農(nóng)民和基層政權很容易就站在了相互對立的立場，繼而引發(fā)農(nóng)民小滿、社會小穩(wěn)。當中央在為減輕農(nóng)民負擔而下達紅頭文件的時候，基層卻將“上有政策，下有對策”的伎倆運用地駕輕就熟。按照“以支定收”的原則，任意籌集資金用于政府花銷。現(xiàn)實中基層的這些做法已激發(fā)了嚴重的民憤。書上有這么一個例子:浙江某鄉(xiāng)的幾個村嘗試著用繳公糧的“戶繳村結”方法，先由村里扣除農(nóng)民所欠款項，再發(fā)還生育的售糧款，結果為避免被扣除款項，農(nóng)民不繳公糧，而將多余的糧食賣向市場，這樣不僅繞過了糧站的代收，而且還給基層制造了農(nóng)民“不繳公糧”的新問題，最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫取消了這種做法。某些時候基層政權的霸道做法，已給自己增添了新的麻煩。
似乎基層的種種問題都在于工作人員的貪污腐化、以權謀私，然而只要我們拋開情感的因素，理性地看待這些問題，就會發(fā)現(xiàn)制度的缺陷造成的基層社會利益的分化才是這一系列問題的淵源。越來越多的不法分子和野心家都利用農(nóng)民的小滿心理，肆意夸大基層工作中出現(xiàn)的瑕疵，煽動農(nóng)民們集中鬧事、故意抗稅、甚至對抗政府，嚴重情況還發(fā)生過圍堵黨政機關、堵塞交通、暴力械斗一等過激的行動。顯然，在這些事件中，善良無知的農(nóng)民們成為了那些反動分子的工具，被利用，也很大程度上增加了基層政府的工作難度。
總之，在一個制度不健全的基層社會治理結構中生存的三方一一村民、鄉(xiāng)村企業(yè)以及基層政府，都是受害者，我們不應過多地苛責任何一方，但求建立更加健全的鄉(xiāng)村治理制度，以切實解決充斥社會的“三農(nóng)”問題，使得基層政權的運轉更加高質有效，更加具有合法性。或許也只有以法治為基礎的村民自治，才能使得鄉(xiāng)村各方利益達到整合，才是消除矛盾的關鍵所在。
四、關于本書的一些思考和啟示
本書是作者關于鄉(xiāng)村制度與鄉(xiāng)村治理的經(jīng)典著作，它的中心主題意在闡釋基層政權制度存在的制度缺陷和沖突的來源。這本書的每一個章節(jié)和問題都有獨特的學術價值，都可以作為一個大的研究課題。
（一）關于對鄉(xiāng)村治理
過去的三十多年，中國的基層社會面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，這也說明了鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的成果，但相對于經(jīng)濟發(fā)展的巨大成果，基層的社會建設、法制建設和公民基本權利建設卻相當滯后，這也反映了我們國家社會治理體系的缺陷，照目前的治理理念和知識準備仍十分有限，尤其是在當前面對國家城市化工業(yè)化的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村治理又面臨一系列的重大挑戰(zhàn)，這也是作者表明的:“探索一個世紀之久的基層政權之現(xiàn)代化改造，仍然是一個沒完成的課題。”
（二）關于鄉(xiāng)村社會重建
傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村秩序不斷受到侵蝕，傳統(tǒng)社會的紐帶和理念越來越松弛，鄉(xiāng)村文化面臨斷裂的危機，鄉(xiāng)村社會價值觀扭曲，更嚴重的是鄉(xiāng)村精英人才的大量流失，致使鄉(xiāng)村社會可持續(xù)發(fā)展承受嚴峻挑戰(zhàn)。因此，我認為，最緊要的是要復興現(xiàn)代鄉(xiāng)村文明，重建現(xiàn)代鄉(xiāng)村共同體，重塑鄉(xiāng)村文明價值觀，重新認識鄉(xiāng)村的價值，積極挖掘鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)價值，使鄉(xiāng)村人民帶來更多的凝聚力、幸福感和歸屬感。
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生）