今年的中央一號文件提出要“持續整治形式主義為基層減負”。其中，要“全面建立鄉鎮（街道）履行職責事項清單，強化執行情況監督評估，健全動態調整機制。”基層負擔，是指基層人員因資源不足（權力、時間、人力、技術等）和考核要求與實際需求脫節，導致工作壓力過大、效率降低的現象。中央一號文件明確提出要持續為基層減負，是好事！但整治形式主義就能實現基層減負嗎？
究其根本，基層負擔是基層在有限能力下承擔超負荷任務、超職責工作時，因權責失衡、技術異化與制度矛盾引發的綜合困境，最終削弱治理效能，加劇職業倦怠。單純且過分強調整治形式主義，強化事項清單、監督評估等，治標不治本。反而可能會導致這一政策在落地過程中可能面臨隱性負擔加重的問題，進而引發導致政策設計與執行脫軌風險。
一、清單制定成本過高。
要求全面建立鄉鎮（街道）履行職責事項清單，其初衷是為了明晰基層權責邊界，釋放行政效能，遏制形式主義。但填報鄉鎮履職事項清單本身難道不是具有一定的形式主義嗎？
清單制定本身便會消耗大量人力物力、時間成本。各地地理習俗不同、治理效果不同，清單職責也應因時因地而異，因此鄉鎮需投入大量人力梳理職責事項，但基層缺乏專業政策解讀能力，可能陷入“清單制形式主義”。上級政府要求清單全面、嚴密的導向，迫使基層不得不將盡可能多的職能納入到職責清單中，包括一些不切實際的內容。一些鄉鎮更是為完成任務照搬上級模板，生搬硬套，未能真實反映本地需求。甚至，部分上級單位會強制給基層單位加上很多屬于上級單位的職責，原本和上級單位邊界模糊、職責不清的工作任務，也徹底歸為基層任務。在履職清單制定過程中，也可能存在事項“過度細化—強制簡化”的怪象，初期為追求考核的可操作性，將核心職責機械拆解為多層級、超細化的量化指標，但在上級部門講重點的要求下，又對細分事務進行整合，導致最終呈現的清單再次模糊不清，反而模糊了基層執行路徑、加劇了基層困惑。“清單治理本身兼具‘成果’與‘過程’，即清單能夠以文字材料、信息匯集等形式展現，本能地忽略了技術治理的執行效度，淪為形式化‘表象’”。清單制定出來后，每一條事項都是壓力不小的任務，基層因資源、人力、財力等沒有能力或能力有限，導致履職清單被基層當作一種形式上的證明，實際上并沒有真正去執行或者解決實際問題，而是通過清單來規避責任，避免被問責，從而導致履職清單與實際的基層工作脫節，形成清單與執行雙軌運行的尷尬局面。
二、監督評估的異化風險。
“強化執行情況監督評估”作為整治形式主義的一項政策措施，是為了確保鄉鎮（街道）履行職責事項清單落地實效，倘若職責清單制定而無有效監督，就容易淪為空頭文件。通過監督層面的量化評估，可倒逼基層將紙面職責轉化為實際行動，防止“清單制定轟轟烈烈，貫徹落實悄無聲息”。但在基層治理的實際操作中，該制度也可能陷入“監督強化-負擔不減反增”的循環陷阱。
監督評估的異化風險，集中體現為政策工具與治理目標的本末倒置。在政策執行過程中，監督作為一種治理手段被當成了目的本身，導致真正的治理目標被忽視或無法實現，產生資源浪費、效果偏離預期等負面影響。監督評估什么？監督基層形式主義，督促基層政策執行落到實處。但基層事務本就復雜多樣，許多工作在短時間內難以見成效也難以量化，當監督標準過度聚焦“可測量性”而非“實效性”，基層工作重心便從解決實際問題滑向應付考核指標。同時，“上面千條線，下面一根針”，上級部門政策都需要基層配合落實，一些地方和上級部門仍將自身責任拆解為各項指標，以監督考核的名義層層攤派，通過“屬地管理”將責任下移。在“從群眾中來，到群眾中去”的方針下，基層面臨著“既要應對檢查又要服務群眾”的雙重壓力，人力短缺的矛盾進一步凸顯。基層作為連接國家與群眾的橋梁，傾聽民聲、回應民眾訴求是其治理的關鍵目的，為應付監督考核而選擇性執行是舍本逐末。誰來監督評估？理想的監督模式應是橫向與縱向監督相結合，發揮媒體、社會組織等，特別是人民群眾的監督作用，打破來自上級政府部門縱向監督的封閉性與局限性，形成監督合力，促進基層治理的透明和實效。現實中，仍是上級政府壟斷考核權，將監督作為控制基層的工具。這種監督主體的單向權力結構催生了責任轉嫁以及考核應對內卷化。如何監督評估？在當前數字化治理下，技術賦能成為新方式，通過大數據、區塊鏈等提高基層政策執行的透明度和效率。但也容易導致指尖上的形式主義，過度追求“系統登錄率”等量化指標，導致基層忙于“制造數據”而非解決問題，形成數據崇拜。今年的中央一號文件提出，“清理整合面向基層的政務應用程序，持續深化整治‘指尖上的形式主義’”，但清理整合各政務APP并不是目的，將技術放置于“以人為本位”，兼容基層治理的情感性需求，堅持基層“問題導向”而非“管控導向”才是技術賦能基層的出發點。
三、動態調整機制失效風險。
文件中提出要“健全動態調整機制”，以實現“制度穩定性”與“實踐靈活性”的平衡，通過制度設計，使鄉鎮（街道）職責清單能夠根據實際治理需求、政策變化或突發事件靈活調整，避免清單僵化導致的權責錯配。但在實際操作中，動態調整的復雜性進一步加劇基層負擔。一方面，基層在應對上級要求以及突發情況時，極易陷入“為調整而調整”的機械執行。由于客觀條件或主觀能力的缺乏，基層不能因地制宜地領會并貫徹政策精神和要求，從而將政策要求僵硬地復制執行到轄區內。并為了快速完成任務，將不相關的職責拼湊起來。在職責同構與科層制邏輯下，為規避風險，清單調整程序雖表面簡化，但實質仍要求鄉鎮提供海量佐證材料，基層干部不得不一邊應付“標準化”調整流程，一邊繼續按原有模式處理真實問題，最終形成“清單調整留痕”與“實際工作照舊”的雙軌并行困局。另一方面，動態調整機制可能伴隨考核指標隱性化風險，導致清單外任務以非正式渠道下沉。在壓力型體制及對上負責邏輯下，鄉鎮履職清單對上級政府沒有約束力，基層承擔了過多不該管、管不了的事務，上級部門可能會通過口頭指示、臨時通知等將原本未列入清單的任務壓給基層，形成“名義上清單有限，實際上任務無限”。這些“清單外任務”雖然沒有公開列入考核指標，在實際操作中卻可能成為隱形的考核要求，通過非正式渠道層層加碼，導致基層干部既要完成清單內的規定職責，又要應付清單外的“隱形負擔”，導致動態調整機制背離基層減負初衷，加劇權責混亂。產生這種隱患的根源在于，鄉鎮職責清單的動態調整機制仍未突破自上而下的單向決策慣性，“不出錯”行政邏輯與基層“快響應”優先（即求穩和追求靈活性）產生矛盾沖突。下級政府面對自上而下的“層層加碼”，會權衡選擇相應的策略，將績效壓力逐一轉化和分解，實現壓力與利益、壓力與能力的平衡，促使基層陷入“能調不愿調、想調不敢調”的行動困境，制度異化為新的形式主義空轉。
基層減負反變增負，其根源在于權責、資源與能力的結構性錯配。鄉鎮雖被賦予明確的職責清單，卻未必獲得適配的執法權限和資源支撐，權小、責大、能弱。基層負擔并不是作風問題，而是體制性問題，是治理結構的不合理。基層權責分離、資源懸空、能力斷層的困境，使得政策在執行中扭曲變形。破解形式主義為基層減負的問題需從機制重構入手。其一，推動縣鄉權責法定化，構建“職責-權限-資源”對等鏈條。以地方性法規形式明確鄉鎮履職所需的執法權、審批權等具體權限，規定上級政府下放職責時必須配套轉移的編制、資金、技術資源比例。有多大權，辦多大事，避免權小責大導致的執行疲累，切斷“上級甩責、基層兜底”的體制慣性。其二，資源下沉剛性化，通過立法構建“資源直抵基層”的保障性輸送機制，打破現有利益格局。通過省級統籌建立財政、人力、技術資源直達基層的保障體系，財政資金按需直撥鄉鎮賬戶并區塊鏈溯源防挪用，編制配備實行“編制隨責走”，專責專編，避免放責不放編行為，技術成本納入省級財政統一負擔，破解“權責下放、資源懸空”的結構性矛盾，終結“地方責任基層化”問題。其三，重構監督機制，建立多元制衡體系，引入第三方評估機構獨立監測清單執行情況，并賦予村民直接反饋渠道，將群眾滿意度作為核心指標，錨定村民獲得感，將實際問題的解決率作為判定政策成敗的關鍵。長遠來看，短期通過技術減少重復留痕，中期推動縣鄉權責法定化，長期則培育社會組織承接服務職能，實現由“減少表象負擔”轉向“重構治理邏輯”，最終實現“基層有權辦事、有資源成事、有能力擔事”的良性循環，實現鄉村治理現代化。
作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生；來源：《中國鄉村發現》2025年2期