編者按：由農業部國際合作司與德國農業與食品部國際合作司共同主辦、農業部對外經濟合作中心和德國GIZ國際合作機構具體承辦的中德農業補貼政策對話研討會17日在京舉行。會上，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶作了題為“中國農業發展的轉折性變化和政策走向”的報告，以下文字根據報告錄音整理。
非常高興今天有這個機會，參加農業部中德農業補貼政策對話研討會，今天我是第一次參加中德農業中心的活動，我向大家分享一下中國農業目前發展的一些新的變化以及未來農業政策走向的一些探索，因為我們要討論農業補貼政策，因此我們要知道中國農業目前面臨一個什么樣的大的背景，因為任何一項政策都要服從大的背景。
農業也好，整個中國經濟也好，經過了三十多年的快速增長，從過去的高速增長平臺，已經轉向一個中速增長平臺。我們從整個中國經濟的情況來看，我們1979年到2002年，中國GDP年均增長率接近10%。但最近這幾年，速度明顯在降下來，去年我們是6.7%，絕大部分專家認為6.5%是增長速度下一個臺階的一個標志。也就是說我們要從過去三十多年10%左右的增長，大概切換到6.5%左右的增長。再看我們農業，農業的情況也是一樣的，過去三年我們農業增加值年均增長4.5%，但最近兩年，農業的增長速度也在降下來，去年我們是3.3%，中國這么大的一個經濟體，在30多年的時間里，農業GDP能夠年均增長4.5%，這個速度已經是很高的了，但是中國工業化、城鎮化已經到了這個階段，今后我們的農業要再保持4.5%的增長速度，幾乎是不可能的因為隨著我們的恩格爾系數下降，全社會的經濟發展不需要發展這么快，農業自身的條件也不可能支撐我們發展這么快，農業增長也可能從4.5%這樣一個高速平臺，轉向一個新的平臺，那么新的平臺速度是多少，與宏觀經濟的新平臺不太一樣，整個宏觀經濟的新平臺在17年我們認為是6.5%左右，但是農業的新的增長平臺到底是多少，我們認為還是處于一個探索的過程，去年我們是3.3%，希望中國農業增長能夠維持在3%，再保持十年至二十年，那已經是很好的成績了。
這是一個大的背景，因為有這樣一個大的背景，所以中國農業會面臨一些新的情況，我們把中國農業目前面臨的問題概括為三個方面：第一是成本倒掛。因為我們規劃到一定程度之后，我們的勞動力成本、土地成本在快速上升，現在中國的農產品成本已經明顯超過主要農產品進口國的生產成本。第二個是環境超載。德國、歐盟的農業政策里將環境問題上升到非常高的高度，其實中國現在也到了這個階段。第三是中國農業包括農民收入的增長動能衰減。我們剛才講到了新平臺，高速平臺和中速平臺，之前在高速平臺支持農業和農業收入增長的一些因素在新的平臺里面明顯下降，在新的平臺怎么去培育支撐農業發展新的力量也需要去探索。
那么我們看看第一個問題，成本倒掛：最近這兩年，中國國內研究農業政策的學者研究討論的比較多，就不多作解釋。因為2004年以來到現在，中國農產品貿易已經連續十三年出現赤字，今年上半年同樣出現赤字，比去年同期上升的比較大，由此我們可以得出一個判斷，中國農業其實從2004年開始，就進入一個對外貿易依存度逐步上升的一個發展階段，這個趨勢恐怕會持續一段時間，因為只要中國對外開放，只要中國的工業化、城鎮化繼續向前發展，那么中國農業貿易恐怕就是一個新的常態。這里邊主要是成本的問題，因為貿易赤字表象上看是價格倒掛，但是價格因素受短期供求的影響，會有些變化，但是最為根本的原因，還是成本的問題。所以我們把中國主要農產品的成本，同美國主要農產品的成本進行比較，在不同年份這幾種產品的成本已經都超過了美國的成本，下面具體看看年份。這六種產品，像玉米在2011年就已經超過了美國，大豆在2004年就已經超過了美國，那么我們總的成本比美國要高不少。尤其是稻谷，我們的成本大概比美國要高48%，我們的小麥比美國要高33%，玉米比美國要高120%，大豆高114%，棉花高89%，花生高84%。而且我們認為，這個成本的差異恐怕還在擴大，因為中國的成本上升速度是明顯超過美國成本上升速度，所以這個成本差還是在繼續擴大。
第二個問題是環境超載的問題，我們中國現在的6.2億噸的糧食產量，一億八千萬噸的肉類，七千萬噸的水產品，還有其他的棉花等產品。能有這樣的產能是很大的成就，但是，我們也要清醒地看到，中國實現目前的生產能力，它是以犧牲生態環境為代價，我們目前達到這些產能里邊，有相當一部分產能，從環境角度看是不可持續的，也是未來我們需要逐步退出的產能，在這個過程中間為我們整個農業政策體系帶來重大挑戰，包括我們的農業補貼政策，怎樣去適應這樣一個重大變化。
第三個問題是動能衰減問題，就是我們農業發展也好，農業增收也好，以前的支撐因素現在來看已經都靠不上。第一個是財政投入，前些年財政收入增長速度非常快，財政對農業投入增長速度也很快，但是這些年財政增長速度降下來，我們從2011年到2016年，全國一般公共預算增長速度以前都是兩位數，25%、12%、10%，到去年，我們只有4%，所以說，財政收入的速度下來了，財政農業投入的速度肯定也要下來。第二個是財政即便是有錢，現在也不能很任性的來支持農業，在2001年加入WTO時候所達成的一些協議，在前些年有非常充足的利用空間，但是最近幾年空間逐步縮小。包括我們黃箱的8.5%，現在我們的口徑，我們認為還沒有突破，但是接近，就是我們的空間很小。再比如說我們的關稅配額，我們的稻谷、小麥、玉米，三大谷物我們實行關稅配額管理，我們的配額外，關稅稅率是多少呢？只有65%。最近我看了一下日本和韓國，日本大米1999年4月份實行關稅化以后，征收每公斤351日元的配套的關稅，按照當時價格算是778%的關稅；韓國2015年實行關稅化之后，它的關稅是513%。中國2001年加入WTO后，我們使用的是關稅配額，只有65%，也就是說中國與韓國日本有很多類似的地方，都是人多地少，小規模農業占主導。他們以778%和513%的關稅保護國內大米市場的安全，中國只有65%的關稅，現在按照65%的關稅進口大米到國內還是安全的，比國內大米價格還要高，但是這個高的邊際也不會太高，而且這個安全期也是在逐步減少，擔心未來很短的時間，就有可能國外大米按照65%的關稅，進入中國國內這一天會很快到來，這對中國農業發展會帶來一系列的挑戰。
那么怎么辦，我們的成本倒掛、環境超載、動能衰減，留給我們的出路就是推進農業的供給側結構性改革，提高農業的效益和競爭力。剛才主持人也講了，今年的中央一號文件是把推進農業供給側結構性改革作為一條主線，我個人理解，下一步就是我們在推進農業供給側結構性改革方面我認為是要沿著三條主線往前推進：
第一條就是要提高中國農業的競爭力。解決我們的農業結構性問題，就是應該借鑒歐美加入WTO以來在農業政策方面的一些調整，因為到目前為止，我們認為中國的農業支持政策仍然是增產導向的，我認為應該盡快的轉向競爭力導向，怎樣轉向競爭力導向？從中國這種小規模農業來講，要提高競爭力應該堅持兩條規則。一方面，還是要在成本和價格方面提高競爭力。第一通過降低成本來增強價格競爭力，盡管我們的規模小，資源稟賦與大國相比沒有優勢，但是這方面還是有潛力的，針對中國農業目前的現狀來看，在這方面還可以采取一些措施。比如說，在價格倒掛的形成里邊，政府托市收購起到了很大的作用，我們現在這兩年，實行棉花和大豆的目標價格補貼，去年實行玉米的收儲制度體系改革，改革的大的思路就是價補分離，原先托市收購價格里邊所含有的收入保障功能，價格由市場決定，市場決定價格的情況下，國內市場真正價格就會降下來，這樣我們的價格倒掛程度就會有所緩和。第二個是擴大經營規模，中國還是小規模生產占主導，盡管我們心里也很清楚，中國農業經營規模無論農業勞動力轉移到什么程度，就是99%的農業勞動力轉移出去了，留下1%的農業勞動力繼續從事農業生產，中國農業規模仍然是趕不上新大陸國家，恐怕也趕不上其他歐盟國家，但是中國在擴大經營規模，提高農業勞動生產力方面還有很大潛力，這方面潛力沒有充分挖掘；第三個是與我們的農業支持政策有很大的關系，根據OECD的資料，近些年，中國農業支持水平上升較快，但是存在一個大的問題，中國農業支持結構有相當一部分是市場價格支持，我們要把這一部分降下來，加大一般公共服務的支持。包括土地整治、中低產田改造、節水灌溉、農業科技、農業機械化。通過這些領域的支持，能夠降低農業生產者的直接成本，這方面還是有很大的潛力。提高農業競爭力的第二個方面，除了成本和價格方面繼續挖潛力以外，對小規模農業提高競爭力，要把精力放在特色和功能上，要延長產業鏈條、保障農產品質量安全、發揮農業多功能性，這些方面能夠發揮小規模農業的比較優勢，這方面有很大的余地，這些領域在我們整個農業支持政策里邊，用于這些方面的政策工具是嚴重不足的，下一步我們重新構造中國農業支持政策體系時候要把這些方面作為重點。
第二條就是要提高農業的可持續發展能力。從2004年以來，從中央政策的角度，已經開始在采取一系列措施，加大對農業環境問題的治理力度，包括農業部近年來提倡的化肥農藥減量，“一控、兩減、三基本”，其實有些地方已經不用2020年，農藥使用量已經開始逐年下降，化肥、農藥減量的速度比我們原先預計要快。在提高農業可持續發展能力里邊，有兩個產業一個是種植業，另一個是畜牧水產養殖業。在種植業里邊是促進邊際產能退出。剛才講6.2億噸的糧食產量確實來之不易，這里邊有相當一部分來自邊際產能，如果說把生產者的財務成本加上他對環境的破壞的外部成本都算在成本里的話，有相當一部分產能成本太高，這一部分高成本產能應該退出。現在已經開始規劃，包括農業部的“鐮刀彎”策略，我們玉米產區，就是說非優勢產業區，相當于玉米的邊際產出大概有五千萬畝要退出來，還有一些其他的地區有一些輪作休耕的試點。這些方面我們應該向歐盟學習，這方面他們經驗豐富，政策成熟，有很多政策值得我們借鑒。在畜牧水產養殖業同樣也有邊際產能退出的問題，包括我們生豬養殖、水產養殖、水產捕撈，如果把對環境的影響、對環境造成的損害，計入到生產成本里邊來的話，也有一部分產能成本太高，這部分產能也是應該退出來的。包括今年的中央一號文件，在這些方面也有一些措施，包括我們南方水網地區，生豬養殖力度降下來；包括我們江河湖海要限捕、禁捕；包括近海捕撈，2015年近海捕撈的產量是1300萬噸，按照農業部的規劃2020年降到1000萬噸，這意味著中國近海捕撈的產能要去存300萬噸。這與中國的煤炭鋼鐵去產能從政策操作上也是一樣的，政府要投入錢把這個產能退出來。
第三條是培育新動能。因為舊的支持因素靠不住，我們需要有新的因素支撐，新的因素需要改革來釋放。這個改革我們認為一個是人的問題，我們覺得目前來看，中國仍然處在第一產業就業比重太高，我們目前第一產業就業比重仍然有27%，這明顯是偏高的，從現在開始我們也要注意培養新型職業農民，包括城市打工的一部分愿意回鄉務農的人，能夠把他們吸引回農村。我們始終認為，中國的農民工進城，年輕的文化水平高的都出去了，年紀大的文化水平低的留在農村，把中國現代農業發展交給留在農村的年紀大的文化水平低的人，恐怕是不行的。我們仍然希望有一些年輕的、文化水平高的人回到農村，高起點的發展現代農業。要達到這個目標要相應的采取一定的措施。第二個是土地的問題，中國的土地制度非常好，通過三權分置和經營權流轉來發展。其實還有一個很大的問題，就是農村的建筑用地、包括宅基地，我們也希望這些方面在下一步能有一些改革，把農村的閑置宅基地、閑置房利用起來。最后一個是錢的問題，從財政的角度要增量有困難，所以現在通過財政投入機制的調整，通過杠桿放大更多撬動金融資本和社會力量進入農村。錢的問題上，對中國農村發展來講，還有一個非常頭疼的問題，就是農村金融問題，農村金融問題恐怕在中國農村政策研究的人一直持批評態度，另外我們的農村金融政策，在中國不是由從事農村政策的人來制定的，它是由從事金融政策、從事宏觀經濟政策研究的人來指導，所以說，從農村政策研究角度來講，基本上是持批評態度，下一步希望加快農村金融改革的步伐，在財政資金之外能夠更多利用信貸資金，為新一階段農業農村發展提供金融方面的支持，這方面我們下一步也會采取相應的措施。我想今天就匯報這三個方面，就是我們在供給側結構性改革方面，一個是競爭力，一個是可持續發展能力，第三個是多改革，來培育新的推進發展的支撐力。這是我們下一步推進農業供給側結構性改革我認為是最核心的三個方面。
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長
中國鄉村發現網轉自：新三農 微信公眾號
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