我一直對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易感到困惑，尤其是對(duì)全國各地競(jìng)相開辦農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所感到困惑。成都、重慶、湖北鄂州的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易以農(nóng)村建設(shè)用地交易為主，武漢、山東齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易為主，湖北襄陽社會(huì)資本投入建設(shè)了市場(chǎng)化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，湖北省幾乎所有市縣都建立了或正在建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所。全國情況也都一樣。令我困惑的是，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所要交易什么?各地地方政府為何會(huì)有如此巨大的建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所的積極性?
可以進(jìn)行市場(chǎng)交易的是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易，一般來講，應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)主要項(xiàng)目，一是農(nóng)村建設(shè)用地，一是農(nóng)地。前者主要包括兩類，一類是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的交易，一類是通過增減掛鉤形成的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)(重慶叫做地票)，前者僅僅限于全國極為有限的15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試驗(yàn)區(qū)，即使將來政策允許，也還要等到改革試驗(yàn)結(jié)束之后，目前全國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易顯然還不包括這類交易。因此，農(nóng)村建設(shè)用地交易在當(dāng)前中國主要是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的指標(biāo)交易。后者主要是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的交易，因?yàn)槌邪鼨?quán)是不允許交易的，所以將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分置，分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，可以進(jìn)行市場(chǎng)交易的就是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。
那么，以上兩項(xiàng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易是否已經(jīng)到了急迫需要通過建立廣泛的土地產(chǎn)權(quán)交易所來進(jìn)行交易的地步?土地產(chǎn)權(quán)交易所是否可以更加有效地通過市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)需求、形成價(jià)格、促進(jìn)交易從而更加有效地配置資源呢?
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所有存在的必要嗎
以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為例，這項(xiàng)政策從保護(hù)耕地總量不減少的立場(chǎng)出發(fā)，允許地方政府(縣域范圍內(nèi))通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來增加相應(yīng)的城市建設(shè)用地指標(biāo)，減少農(nóng)村建設(shè)用地，一般只能通過拆農(nóng)民房子復(fù)墾農(nóng)民宅基地為耕地來達(dá)到。
要拆農(nóng)民房子就必須安置農(nóng)民，安置的方法有兩種，一種是就近為農(nóng)民建居住小區(qū)，讓農(nóng)民上樓，從而減少農(nóng)民每戶占用宅基地面積，通過騰出宅基地形成指標(biāo)，比如成都和山東德州都是這樣。成都與山東德州的差異在于，成都市拿出較多的錢來安置農(nóng)民，比如前幾年一般按每騰出一畝宅基地政府補(bǔ)貼30萬元來讓農(nóng)民上樓，農(nóng)民比較歡迎。山東德州財(cái)政拿不出很多錢，讓農(nóng)民上樓的條件比較簡陋，甚至還要讓農(nóng)民出錢，農(nóng)民并不是很樂意。另外一種安置農(nóng)民的辦法是，只要農(nóng)民拆房子且將宅基地復(fù)墾為耕地，形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府就給予相應(yīng)的現(xiàn)金補(bǔ)償。農(nóng)民拿這個(gè)補(bǔ)償?shù)匠抢镔I房子。重慶是這方面實(shí)踐的典型，重慶規(guī)定農(nóng)民每騰出一畝宅基地，復(fù)墾后補(bǔ)15萬元。
現(xiàn)在的問題是，無論是哪種安置農(nóng)民的辦法，拆農(nóng)民房子將宅基地復(fù)墾為耕地，從而減少農(nóng)村建設(shè)用地，以增加相應(yīng)的城市建設(shè)用地指標(biāo)，這個(gè)過程中都沒有市場(chǎng)發(fā)揮作用的余地。地方政府需要城市建設(shè)用地指標(biāo)，中央所給建設(shè)用地指標(biāo)不足所需就會(huì)形成指標(biāo)的稀缺，這種稀缺會(huì)產(chǎn)生價(jià)值，即建設(shè)用地指標(biāo)是值錢的，所以地方政府往往有強(qiáng)烈的向上級(jí)政府最后是中央要求增加建設(shè)用地指標(biāo)的愿望。中央則依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要和中央經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀調(diào)控的大局，來決定給予地方多少年度用地指標(biāo)。
對(duì)用地指標(biāo)有需求的是地方政府，土地產(chǎn)權(quán)交易包括農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)交易所預(yù)設(shè)的交易對(duì)象卻從來不是政府之間，而是農(nóng)民與開發(fā)商之間。問題是，無論是成都、重慶還是山東德州，其進(jìn)行的所謂農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易都根本與農(nóng)民和開發(fā)商無關(guān)，而最多只是地方政府按一個(gè)由地方政府官員決定的土地指標(biāo)收儲(chǔ)價(jià)格來收儲(chǔ)農(nóng)民拆房子復(fù)墾宅基地所形成的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，當(dāng)然也就無所謂土地產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)交易。土地產(chǎn)權(quán)交易所就只能是徒有形式而沒有內(nèi)容，不可能有市場(chǎng)的交易。
現(xiàn)在的問題是，地方政府為了獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，動(dòng)員農(nóng)民拆房子復(fù)墾宅基地，有些地方政府甚至沒有給農(nóng)民足夠的補(bǔ)償而讓農(nóng)民上樓，直接損害了農(nóng)民利益，實(shí)在沒有道理。
再來看農(nóng)村耕地的經(jīng)營權(quán)交易。應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前農(nóng)村耕地正在發(fā)生快速的流轉(zhuǎn)，主要流轉(zhuǎn)方式有兩種，一種是農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，鄰里親朋、兄弟姐妹之間自發(fā)進(jìn)行的、無需協(xié)議的土地流轉(zhuǎn)，租金較低，流轉(zhuǎn)形式很靈活，不種地進(jìn)城的農(nóng)戶如果進(jìn)城失敗，可以隨時(shí)要回土地自己耕種，因?yàn)楦鞣N原因無法進(jìn)城的農(nóng)戶通過流入土地?cái)U(kuò)大種植規(guī)模，獲得較高的農(nóng)業(yè)收入。這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)自1990年代以來一直普遍存在，靈活方便，矛盾很少，效果很好，且這樣流轉(zhuǎn)的土地基本上都仍然是種糧食，不太可能非糧化，更不可能非農(nóng)化。
第二種是通過正式協(xié)議將土地流轉(zhuǎn)給工商大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，這是近年來在國家推動(dòng)下快速發(fā)展起來的土地流轉(zhuǎn)形式，地方政府尤其熱衷。從實(shí)踐來看，因?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及將眾多分散的土地產(chǎn)權(quán)整合起來以便于經(jīng)營的問題，正規(guī)的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)幾乎都有地方政府以及村社集體的協(xié)調(diào)，甚至有行政力量的強(qiáng)力推動(dòng)，而不可能只是通過市場(chǎng)交易來進(jìn)行。
從武漢市進(jìn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)案例來看，幾乎沒有一例是在武漢市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所(下稱“武交所”)完成交易，而是由村社集體與規(guī)模經(jīng)營主體在實(shí)地完成交易后再到武交所辦理簽證手續(xù)。過去沒有武交所，武漢市郊農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)一直存在，建立武交所后，武交所也沒有起到通過市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格、擴(kuò)大交易規(guī)模、降低交易成本、提高資源配置效率的作用，相反，倒是比過去多了一道進(jìn)武交所辦理土地流轉(zhuǎn)簽證的手續(xù)。
也就是說，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)角度來看，建立正規(guī)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，純屬多此一舉。
農(nóng)村土地沒有忽然產(chǎn)生巨額財(cái)富的魔力
那么，為什么各地政府都要建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所呢?是因?yàn)楹芏嗳硕枷嘈牛r(nóng)民手中的土地是很值錢的，無論是宅基地還是承包的集體耕地都很值錢，之所以農(nóng)民手中的十分值錢的土地沒有“顯化”，沒有變成巨大的財(cái)富，就是因?yàn)闆]有一個(gè)市場(chǎng)來發(fā)現(xiàn)土地的價(jià)值，來實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值。通過建立土地產(chǎn)權(quán)交易所來發(fā)現(xiàn)土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，就可以讓農(nóng)民一夜暴富。甚至財(cái)政部前部長樓繼偉也相信，通過地票交易農(nóng)民就可以將手中的宅基地?fù)Q成進(jìn)城所需的第一桶金。還有人說，城市建設(shè)用地動(dòng)輒幾百萬元一畝，農(nóng)民手中的宅基地也是建設(shè)用地，不要幾百萬元一畝，幾十萬元一畝總是有的。
這顯然是一個(gè)誤會(huì)。城市建設(shè)用地值錢，不是因?yàn)橥恋厥墙ㄔO(shè)用地，而是因?yàn)槌鞘芯奂?yīng)使特定區(qū)位的土地具有遠(yuǎn)超過其他區(qū)位土地的價(jià)值，城市中心土地級(jí)差地租最高，一般農(nóng)村建設(shè)用地即使允許進(jìn)行建設(shè)，這些缺少區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村建設(shè)用地也沒有進(jìn)行建設(shè)的價(jià)值。
實(shí)際上，如前所述，現(xiàn)在各地進(jìn)行的農(nóng)村建設(shè)用地交易并非土地交易，而是增減掛鉤指標(biāo)交易。但指標(biāo)并不產(chǎn)生價(jià)值，而只是轉(zhuǎn)移價(jià)值。指望通過指標(biāo)交易轉(zhuǎn)移價(jià)值來讓億萬農(nóng)民致富，實(shí)在是不知該說什么好。
那么，農(nóng)地流轉(zhuǎn)能否產(chǎn)生價(jià)值呢?農(nóng)地流轉(zhuǎn)即使可以提高資源配置效率，產(chǎn)生新增價(jià)值，這個(gè)價(jià)值也不會(huì)太大。農(nóng)地就是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地。農(nóng)地流轉(zhuǎn)切忌非糧化和非農(nóng)化。也就是說，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給他人還是要種糧食，種糧食就不可能有高收益。既然種糧食不可能有高收益，流入土地的經(jīng)營者就不可能支付得起土地的高租金。目前全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的租金最高也就1000元一畝，一般也就三四百元。到了1000元/畝的租金，經(jīng)營者就風(fēng)險(xiǎn)極大，跑路的可能性極大。即使按1000元/畝計(jì)算，中國農(nóng)民戶均不到10畝地，每年土地租金1萬元，這也不能算一個(gè)什么金娃娃吧?更何況，農(nóng)民獲得這個(gè)土地租金與土地產(chǎn)權(quán)交易所有什么關(guān)系?
也就是說，農(nóng)村土地(無論是農(nóng)村建設(shè)用地還是農(nóng)村耕地)并沒有什么可以突然產(chǎn)生出巨額財(cái)富的魔力，我們不可能通過建立所謂農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所來“顯化”本來不存在的農(nóng)村土地價(jià)值。這樣的交易甚至根本就不會(huì)發(fā)生。
實(shí)際上，當(dāng)前全國普遍建立的各級(jí)各類的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易上的業(yè)績也都很難看，不僅沒有起到“顯化”土地價(jià)值的作用，而且根本就沒有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的交易業(yè)務(wù)。
但這并不是說所有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所都沒有任何事情做。武漢市通過要求規(guī)模土地流轉(zhuǎn)必須到武交所辦理簽證，而將之前基層經(jīng)管部門的業(yè)務(wù)拉了過來。為了讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)武交所，規(guī)定凡是未經(jīng)過武交所的土地流轉(zhuǎn)，概不享受政府的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括經(jīng)營權(quán)抵押融資。也就是說，之前本來更為便利的土地流轉(zhuǎn)，通過政策手段使流轉(zhuǎn)多了一道手續(xù)。
在其他地方的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所中，土地產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)是沒有的，地方政府又不能讓這個(gè)新成立的交易所無事可做，因此將過去農(nóng)村三資管理平臺(tái)轉(zhuǎn)移進(jìn)來，或者將過去三資管理平臺(tái)改稱為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所，其實(shí)與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易并沒有關(guān)系。此農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所與彼農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所完全是兩碼事。
但正是三資管理類的所謂農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行的非土地產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)，誤導(dǎo)我們以為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易正在穩(wěn)步推進(jìn)，我們可以通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易來有效配置資源，來“顯化”土地價(jià)值，來讓農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收益，來讓農(nóng)民獲得進(jìn)城的第一桶金。
這實(shí)在是一個(gè)“有趣”的誤會(huì)。
(作者系華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任)
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