導(dǎo)讀：市場(chǎng)帶來(lái)活力、效率和機(jī)遇，同時(shí)市場(chǎng)也帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。越是充分的市場(chǎng)制度越需要有效的社會(huì)制度來(lái)對(duì)沖與平衡。發(fā)達(dá)國(guó)家容易在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)與完善的社會(huì)保障之間建立平衡，發(fā)展中國(guó)家則往往缺少建立完善社會(huì)保障機(jī)制的財(cái)政能力。中國(guó)作為全世界最大的發(fā)展中國(guó)家，建立了覆蓋全民的社會(huì)保障機(jī)制，通過(guò)城鄉(xiāng)之間的制度差異，通過(guò)更加充分的城市市場(chǎng)與相對(duì)穩(wěn)健的農(nóng)村社會(huì)，形成了一個(gè)具有獨(dú)特性的市場(chǎng)制度與社會(huì)制度之間的平衡，并因此保證了中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中的穩(wěn)定。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間可進(jìn)可退的保護(hù)型城鄉(xiāng)二元體制，將繼續(xù)發(fā)中國(guó)式現(xiàn)代化穩(wěn)定器和壓艙石的作用。
習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀?！录S時(shí)可能發(fā)生。我們必須增強(qiáng)憂患意識(shí)，堅(jiān)持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，準(zhǔn)備經(jīng)受風(fēng)高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗(yàn)”。在未來(lái)不確定性因素增多的情況下，如何保持“三農(nóng)”事業(yè)中發(fā)展與秩序的平衡，以及市場(chǎng)制度與社會(huì)制度的平衡，將不僅關(guān)涉“三農(nóng)”發(fā)展事業(yè)的成敗，而且必將影響中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的大局。
總體來(lái)講，中央決策從大局出發(fā)，考慮較為周全。但到了地方可能會(huì)出現(xiàn)偏差，將完整的國(guó)家政策作片面而簡(jiǎn)化的理解，從而造成地方實(shí)踐中的偏差。以當(dāng)前縣域城市化為例，當(dāng)前中西部地區(qū)縣域城市化中普遍存在國(guó)家積極城市化戰(zhàn)略，到地方則成為激進(jìn)的城市化實(shí)踐，農(nóng)民則往往是被動(dòng)卷入到城市化中來(lái)。這種錯(cuò)位就可能對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)造成損害。
本文擬從市場(chǎng)制度與社會(huì)制度差異的角度討論黨的二十大和黨的二十屆三中全會(huì)精神與“三農(nóng)”發(fā)展緊密相關(guān)的三個(gè)問(wèn)題。
一、關(guān)于土地制度改革和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)
黨的二十大報(bào)告第四章“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”，第三節(jié)“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”部分，要求“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）再次重申“賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。
近年來(lái)，學(xué)界和政策部門普遍認(rèn)為，要提高農(nóng)民收入，最重要的措施之一就是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。當(dāng)前農(nóng)戶家庭收入由四個(gè)部分構(gòu)成。一是經(jīng)營(yíng)性收入，主要是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。顯然，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)空間十分有限。二是工資性收入，主要是務(wù)工收入。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，農(nóng)民工工資大幅度上漲空間已相對(duì)較小。三是轉(zhuǎn)移支付。國(guó)家連續(xù)多年用于“三農(nóng)”事業(yè)的財(cái)政資金都已超過(guò)2萬(wàn)億元。因此，學(xué)界和政策部門中的很多人認(rèn)為，未來(lái)時(shí)期增加農(nóng)民收入的一個(gè)重要方向是增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入。無(wú)論從國(guó)際對(duì)比，還是從國(guó)內(nèi)不同階層對(duì)比來(lái)看，中國(guó)農(nóng)戶家庭收入中財(cái)產(chǎn)性收入占比相對(duì)較小，總量也少，且存在明顯的區(qū)域不平衡。有研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家家庭收入中，財(cái)產(chǎn)性收入占比達(dá)到20%以上；2019年中國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入中財(cái)產(chǎn)凈收入占比為10.4%，農(nóng)村居民這一占比僅為2.4%[4]，且農(nóng)戶家庭財(cái)產(chǎn)性收入主要集中在城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，中西部普通農(nóng)村農(nóng)戶家庭財(cái)產(chǎn)性收入較少。這也正是學(xué)界和政策部門認(rèn)為未來(lái)提高農(nóng)戶家庭收入的重要途徑來(lái)自財(cái)產(chǎn)性收入增加的原因。
財(cái)產(chǎn)性收入是指通過(guò)資本等要素參與社會(huì)生產(chǎn)和生活活動(dòng)所產(chǎn)生的收入，它包括家庭擁有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)所獲得的收入，比較典型的是存款利息收入、土地房屋出租租金收入以及各種有價(jià)證券投資的收入如股票收益。
在農(nóng)戶存款不多、炒股風(fēng)險(xiǎn)很大的情況下，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要途徑就是做土地文章，這也是黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的原因。
周其仁很早就說(shuō)過(guò)：“農(nóng)民自用的建設(shè)用地一旦經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，可能表現(xiàn)為數(shù)目驚人的貨幣財(cái)富”，鄭新立一再?gòu)?qiáng)調(diào)，只要允許農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)交易，就可以產(chǎn)生上百萬(wàn)億的財(cái)富。媒體上曾有釋放農(nóng)村土地紅利，農(nóng)民就是捧著土地金飯碗討飯吃的報(bào)道。有兩類實(shí)踐，第一類是由城中村、城郊村以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)工業(yè)化村莊通過(guò)將農(nóng)地非農(nóng)使用，所產(chǎn)生的土地非農(nóng)增值收益，具體就是村集體通過(guò)出租土地和廠房獲得巨額租金收益，村民因此可以獲得年度分紅收益。因?yàn)檗r(nóng)村工業(yè)化，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，外來(lái)人口涌入，本地農(nóng)戶就可能在宅基地上建較大面積住宅，出租住房獲得租金。雖然不同地區(qū)不同村莊村民所獲分紅與租金有差異，但全國(guó)大多數(shù)城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村莊，村民都有或多或少的分紅和租金收入，這也就是這些地區(qū)村民的土地食利收益。正因?yàn)檫@些地區(qū)有土地食利收入，國(guó)家才出臺(tái)農(nóng)村清產(chǎn)核資文件，其對(duì)象主要為城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村莊。
第二類實(shí)踐是通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，讓農(nóng)民退出宅基地，復(fù)墾宅基地為耕地，從而增加相應(yīng)城市建設(shè)用地指標(biāo)，再將指標(biāo)賦予一個(gè)價(jià)格。比如每畝指標(biāo)50萬(wàn)元，就可以讓農(nóng)民宅基地具有超額價(jià)值。實(shí)際上農(nóng)民宅基地并沒(méi)有用作建設(shè)用途，而只是復(fù)墾為耕地從而形成了新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，這顯然是計(jì)劃行為而非市場(chǎng)行為，宅基地復(fù)墾所形成的指標(biāo)價(jià)格本質(zhì)上是在特定條件下，城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移財(cái)富，并沒(méi)有任何新增財(cái)富。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來(lái)轉(zhuǎn)移財(cái)富最典型的是精準(zhǔn)扶貧中通過(guò)對(duì)口支援來(lái)形成資源轉(zhuǎn)移的例子。如河北阜平與石家莊，安徽金寨與合肥，沿海地區(qū)與三區(qū)三州進(jìn)行的具有明顯幫扶與財(cái)富轉(zhuǎn)移性質(zhì)的對(duì)口增減掛鉤實(shí)踐。
中國(guó)是消滅了土地私有制的社會(huì)主義國(guó)家，也因此消滅了土地食利者。農(nóng)村土地是生產(chǎn)資料而非財(cái)產(chǎn)，農(nóng)戶具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。中國(guó)農(nóng)村人多地少，“人均一畝三分、戶均不過(guò)十畝”承包土地是全國(guó)普遍情況。人多地少，農(nóng)業(yè)收入有限，越來(lái)越多農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，他們將自己承包地流轉(zhuǎn)給仍然留村務(wù)農(nóng)農(nóng)戶耕作，收取較少的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)。比如如果每畝200 元，10畝也就 2000 元。這點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)很少有增長(zhǎng)空間。因此，一般講增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益，都不是講增加農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)費(fèi)，而主要是指用作建設(shè)的農(nóng)村土地，典型的就是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)非農(nóng)使用土地的收益，也正是這些地區(qū)大量土地非農(nóng)使用帶來(lái)巨額增值收益，從而為農(nóng)戶帶來(lái)了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益。
這里面存在一個(gè)問(wèn)題，即按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》，農(nóng)地非農(nóng)使用必須有國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)，及通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。之所以沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有大量農(nóng)業(yè)用地用作了建設(shè)用地，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)《中華人民共和國(guó)土地管理法》尚未出臺(tái)，或管理不嚴(yán)格，造成大量事實(shí)上用于建設(shè)的農(nóng)村土地，即后來(lái)被稱作“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的土地。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，不可以隨便將農(nóng)地用作建設(shè)，而必須經(jīng)過(guò)土地征收環(huán)節(jié)。
更重要的是，并非因?yàn)檗r(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地產(chǎn)生了土地增值收益，而是在土地上進(jìn)行了開(kāi)發(fā)建設(shè)才產(chǎn)生收益。城中村、城郊村、沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)旺盛的二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才帶來(lái)了土地非農(nóng)使用增值收益。沒(méi)有城市化、沒(méi)有在土地上進(jìn)行密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也就不可能有土地非農(nóng)使用的增值收益，也就不可能為農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)權(quán)收益。
為了節(jié)約土地，原國(guó)土資源部于2004年出臺(tái)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)辦法》，允許農(nóng)村通過(guò)將包括宅基地在內(nèi)的所謂農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，將復(fù)墾面積與新增城市建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，利用城市建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺為農(nóng)村復(fù)墾宅基地定價(jià)，從而將城市資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。
但正如前述，這種辦法只是轉(zhuǎn)移了財(cái)富。增減掛鉤轉(zhuǎn)移財(cái)富，可能會(huì)帶來(lái)拆農(nóng)民房屋等實(shí)物財(cái)產(chǎn)的損失，有的地方政府可能會(huì)為獲得更多城市建設(shè)用地去侵犯農(nóng)民基本權(quán)利，其中的典型例子是山東的“合村并居”。而既然是轉(zhuǎn)移財(cái)富，最好的辦法或媒介是通過(guò)財(cái)政稅收政策。
中國(guó)是消滅了土地私有制和土地食利者的社會(huì)主義國(guó)家，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益絕對(duì)不是要搞土地私有制。因此，理解黨的二十大報(bào)告中“深化農(nóng)村土地制度改革”，并非要搞土地私有化。國(guó)家所采取的是積極的土地政策導(dǎo)向，不應(yīng)作激進(jìn)化的理解。
二、關(guān)于城鄉(xiāng)融合與城鄉(xiāng)要素流動(dòng)
黨的二十大報(bào)告中有兩處提到“城鄉(xiāng)融合”：一是在第四章引言部分強(qiáng)調(diào)要“著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”；二是在第四章第三節(jié)“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”中提出“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)”。此外，黨的二十大報(bào)告第四章第一節(jié)“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)體制”中強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》第六章標(biāo)題即為“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”，在引言部分要求“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)”。
生產(chǎn)要素市場(chǎng)主要包括資本市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、土地市場(chǎng)（房地產(chǎn)市場(chǎng)）和技術(shù)市場(chǎng)等。從城鄉(xiāng)關(guān)系來(lái)看，主要涉及勞動(dòng)力市場(chǎng)和土地市場(chǎng)。從勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)看，目前已經(jīng)形成相當(dāng)完善的全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商所受體制機(jī)制制約已微乎其微，基本上做到了勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)的最優(yōu)配置。當(dāng)前關(guān)于要素市場(chǎng)的主要爭(zhēng)議集中在土地市場(chǎng)上。2020年3月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》第二章“推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置”，提出“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革”“鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地”“完善土地管理體制”。
無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是城市化都需要在土地上搞建設(shè)。我們一般講生產(chǎn)要素與市場(chǎng)中的土地資源，并非一般農(nóng)業(yè)用地，而主要是用于二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)的城市建設(shè)用地。城市建設(shè)用地的一個(gè)重要特點(diǎn)是聚集，形成規(guī)模，且不可移動(dòng)。目前中國(guó)集中用于二、三產(chǎn)業(yè)的土地有兩種略有差異的表現(xiàn)形態(tài)：一是城市；二是沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)主要土地用于二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)的農(nóng)村，也就是前面提到的沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。沿海城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的農(nóng)村，雖然體制上仍然是農(nóng)村，但從形態(tài)上講可能與城市已無(wú)異。
因此，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)，表現(xiàn)在土地要素市場(chǎng)上主要體現(xiàn)兩個(gè)方面。一是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，越來(lái)越多的城郊農(nóng)業(yè)用地被征收為城市建設(shè)用地。中國(guó)實(shí)行土地公有制，國(guó)家征收農(nóng)村集體土地搞建設(shè)，這顯然不是市場(chǎng)行為，而是有計(jì)劃的和體制內(nèi)的，這種體制是中國(guó)制度的巨大優(yōu)勢(shì)，因?yàn)檫@種體制消滅了土地食利者，做到了“地盡其利、地利共享”。當(dāng)然，在征地時(shí)提高農(nóng)村集體和農(nóng)戶家庭補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也未嘗不可，不過(guò)，這里不存在市場(chǎng)。
二是借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，人為建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間的聯(lián)系，從而形成一個(gè)虛擬的土地市場(chǎng)。之所以說(shuō)是虛擬市場(chǎng)，是因?yàn)槿珖?guó)絕大多數(shù)農(nóng)村宅基地即使可以算作建設(shè)用地，這些建設(shè)用地也遠(yuǎn)離城市，不可移動(dòng)，因此也就無(wú)法變成城市建設(shè)用地。增減掛鉤制度規(guī)定，通過(guò)拆農(nóng)民房子復(fù)墾農(nóng)村宅基地為耕地，就可以形成新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，將本來(lái)是計(jì)劃的指標(biāo)變成虛擬市場(chǎng)，將本來(lái)應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要由國(guó)家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)變成讓地方政府通過(guò)增減掛鉤來(lái)獲得指標(biāo)，導(dǎo)致全國(guó)各地方政府想方設(shè)法拆農(nóng)民房子，以獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)。
這樣來(lái)看，在建設(shè)用地市場(chǎng)上可能不存在所謂暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的問(wèn)題。反過(guò)來(lái)倒是，因?yàn)閷⒈緛?lái)是計(jì)劃的建設(shè)用地指標(biāo)誤認(rèn)為可以通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來(lái)配置其實(shí)無(wú)法配置的資源，可能造成部分地方政府拆農(nóng)民房子的沖動(dòng)。實(shí)際上，農(nóng)民宅基地本來(lái)就只是免費(fèi)獲得無(wú)償使用的村社集體成員的福利，與城市已經(jīng)市場(chǎng)化的土地是完全不同性質(zhì)的土地，且因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，也就不可以進(jìn)行市場(chǎng)交易與流動(dòng)。
進(jìn)一步的問(wèn)題是，城鄉(xiāng)之間除了融合，其實(shí)也存在著極為關(guān)鍵的差異，這個(gè)差異的核心是，城市與農(nóng)村實(shí)際上是兩套相當(dāng)不同的體系。相對(duì)于高度市場(chǎng)化的城市，農(nóng)村具有相當(dāng)部分自給自足經(jīng)濟(jì)成分，且農(nóng)村集體所有制和村社熟人社會(huì)制度都為相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民群體尤其是農(nóng)民群體中的弱勢(shì)群體（比如老年人）提供了社會(huì)保護(hù)。如果說(shuō)城市是高度市場(chǎng)化體制的話，農(nóng)村就是仍然保留了傳統(tǒng)的體制。在中國(guó)人口眾多的現(xiàn)代化進(jìn)程中，尤其是當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存，不排除發(fā)生驚濤駭浪的重大考驗(yàn)時(shí)，農(nóng)村為占中國(guó)人口大約一半的農(nóng)民提供了基礎(chǔ)保障和最后退路。習(xí)近平總書記指出：“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，農(nóng)民在城里沒(méi)有徹底扎根之前，不要急著斷了他們?cè)谵r(nóng)村的后路，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退。這就是中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的特色，也是我們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的回旋余地和特殊優(yōu)勢(shì)?！盵10]
城鄉(xiāng)之間的關(guān)系并非同步發(fā)展，而往往是錯(cuò)位發(fā)展，農(nóng)村現(xiàn)代化一般要比城市慢半拍，這個(gè)慢半拍，就是要等待農(nóng)民自己在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行選擇，而不能過(guò)急過(guò)快。農(nóng)民進(jìn)城往往不等于安居，他們要在城鄉(xiāng)之間多次往返，才能積累足夠進(jìn)城的資本。進(jìn)一步來(lái)講，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系往往是互補(bǔ)甚至是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。正因?yàn)檗r(nóng)村相對(duì)傳統(tǒng)甚至帶有自然經(jīng)濟(jì)成分的體制，為中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村弱勢(shì)群眾提供了社會(huì)保障，中國(guó)城市才可以用更加市場(chǎng)化的辦法放手發(fā)展，農(nóng)村也就成為中國(guó)式現(xiàn)代化的“穩(wěn)定器”和“壓艙石”。
所以，城鄉(xiāng)融合并非城鄉(xiāng)不存在差異，更非城鄉(xiāng)同質(zhì)化，而是在城鄉(xiāng)各自保留其功能情況下的融合。城市是發(fā)展極，農(nóng)村是“穩(wěn)定器”，城市更加市場(chǎng)化，農(nóng)村保留傳統(tǒng)，相對(duì)傳統(tǒng)穩(wěn)定的農(nóng)村為更加現(xiàn)代積極的城市提供了可能。城鄉(xiāng)是兩套不同的系統(tǒng)，更加市場(chǎng)化的城市與更加社會(huì)化的農(nóng)村在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)的對(duì)立統(tǒng)一，將是中國(guó)式現(xiàn)代化的最大智慧之一。
三、農(nóng)業(yè)人口市民化與縣域城鎮(zhèn)化
黨的二十大報(bào)告第四章第四節(jié)“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā) 展”要求“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”[1]32，“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》重申“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。
當(dāng)前中國(guó)正處在史無(wú)前例的快速城市化階段，到2022年中國(guó)城市化率已達(dá)65%。中國(guó)城市化主要表現(xiàn)為農(nóng)民進(jìn)城。當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城究竟進(jìn)到哪里，以及進(jìn)城農(nóng)民如何對(duì)待城鄉(xiāng)，有很多需要討論的方面。
當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城有兩個(gè)顯著特征。第一個(gè)特征是農(nóng)民即使進(jìn)城，也不放棄農(nóng)村，最典型的是，雖然按居住地統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)化率已超過(guò)65%，但戶籍城市化率卻只有46%。就是說(shuō)，全國(guó)有接近20%的人口住在城市卻保留了農(nóng)村戶籍。第二個(gè)特征是，農(nóng)民往往是多次進(jìn)城，且往往是家庭年輕子女進(jìn)城，年老父母留村，以及農(nóng)民往往是年輕時(shí)進(jìn)城，年齡大了再回到農(nóng)村。兩個(gè)顯著特征歸結(jié)到一點(diǎn)，就是中國(guó)農(nóng)民進(jìn)城卻仍然與農(nóng)村保留著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。
因此，農(nóng)民城市化就會(huì)有三個(gè)重要表現(xiàn)。第一，農(nóng)民進(jìn)城是要從城市獲得二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)。能否在城市安居，其前提是是否就業(yè)，即是否在城市找到收入機(jī)會(huì)。第二，農(nóng)民要在城市安居，就需要在城市買房。一般來(lái)講，在一、二線城市買房，房?jī)r(jià)遠(yuǎn)超農(nóng)民家庭承受力，很難買得起。所以，農(nóng)戶家庭最普遍是在縣城買房，縣城也有很高積極性鼓勵(lì)農(nóng)戶家庭到縣城買房。第三，保持與村莊的聯(lián)系。原因是進(jìn)城農(nóng)民工的父母往往仍然留守在村莊，以及進(jìn)城農(nóng)民工在農(nóng)村留下退路——萬(wàn)一進(jìn)城失敗仍然可以回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。
推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，最大的好處是農(nóng)民相對(duì)買得起房，以及縣城離農(nóng)村的家不遠(yuǎn)。但問(wèn)題在于，一般來(lái)講，中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，可以提供的就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較少，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，主要是進(jìn)到大中城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而較難在縣城找到較高收入的就業(yè)機(jī)會(huì)。當(dāng)農(nóng)民家庭在縣城買房以后，他們就更加需要有較高收入以還房貸，如果其收入過(guò)低，他們就更加難以在縣城待下去。
農(nóng)民工在全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)上掙錢，回到縣城買房，農(nóng)民家庭消費(fèi)能力強(qiáng)就為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了可能。最能見(jiàn)到成效且獲利最多的是發(fā)展縣城房地產(chǎn)。只要農(nóng)民到縣城買房，房地產(chǎn)商就要招拍掛城市建設(shè)用地，就要建商品樓，地方政府就有了土地財(cái)政收入，開(kāi)發(fā)商品房就能拉動(dòng)建材、裝修、建筑行業(yè)，縣城經(jīng)濟(jì)也就明顯繁榮起來(lái)。因此，一些縣級(jí)政府愿意借機(jī)成立各種類型城投公司，通過(guò)負(fù)債來(lái)經(jīng)營(yíng)縣城，結(jié)果就是中西部地區(qū)一些縣城在很短時(shí)期內(nèi)膨脹，無(wú)論是作為政績(jī)還是縣城外觀，都發(fā)生了有目共睹的變化。
農(nóng)民進(jìn)城買房對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入、產(chǎn)生顯著政績(jī)等都有極大推動(dòng)，縣政府自然會(huì)食髓知味，就會(huì)通過(guò)各種辦法促進(jìn)農(nóng)戶家庭進(jìn)城買房，包括宅基地?fù)Q房，鼓勵(lì)按揭貸款買房，教育進(jìn)城推動(dòng)農(nóng)民在縣城買房，鼓勵(lì)農(nóng)民在縣城買房結(jié)婚，等等。有的農(nóng)戶家庭沒(méi)有條件，就通過(guò)按揭的形式在縣城買房。
目前的問(wèn)題是，農(nóng)戶家庭在縣城買房支付首付是容易的。但在當(dāng)前中國(guó)制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩背景下，中西部縣城發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的空間卻相對(duì)有限，且在中西部地區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)普遍面臨著省會(huì)和地市級(jí)大中城市的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果就是，部分地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)主要依靠農(nóng)業(yè)和農(nóng)民工外出務(wù)工收入來(lái)支撐，具有高度依附性。但縣域缺少制造業(yè)以及因此可以帶動(dòng)的第三產(chǎn)業(yè)，縣城就無(wú)法為進(jìn)城買房農(nóng)戶提供就業(yè)機(jī)會(huì)。其結(jié)果就是，越是在縣城買房的農(nóng)戶家庭，越要依靠農(nóng)村的農(nóng)業(yè)收入（年老父母務(wù)農(nóng)）和越要依靠到沿海地區(qū)和大中城市務(wù)工經(jīng)商收入來(lái)還房貸和維持縣城生活，這樣的縣城就成為消費(fèi)性城市。
因此，在積極推動(dòng)城市化戰(zhàn)略的今天，一些中西部地區(qū)縣域可能易出現(xiàn)激進(jìn)城市化實(shí)踐。其結(jié)果就是，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，到部分地方就可能變成不區(qū)分實(shí)際情況，在缺乏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)情況下，盲目且激進(jìn)推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城。而被動(dòng)卷入到縣城的農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，雖然他們?cè)诳h城買房了，卻既缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，又負(fù)債累累，而更加離不開(kāi)農(nóng)村，從而更加需要外出務(wù)工經(jīng)商以還房貸。
黨的二十大報(bào)告要求“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，其中一個(gè)含義是進(jìn)入到城市的農(nóng)民脫離農(nóng)村戶籍，脫離農(nóng)村土地，真正作為城市市民，享受到市民一樣的公共服務(wù)與社會(huì)保障。從當(dāng)前中國(guó)實(shí)際城市化率與戶籍城市化率的差距來(lái)看，顯然還有一部分可以市民化的進(jìn)城農(nóng)民仍然未能完全市民化。因此，這個(gè)意義上講，國(guó)家要求“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，讓進(jìn)城農(nóng)民在城市安居樂(lè)業(yè)。
問(wèn)題在于，部分地方政府尤其是中西部地區(qū)地方政府可能會(huì)采用激進(jìn)辦法來(lái)過(guò)度推進(jìn)農(nóng)民市場(chǎng)化，切斷了本來(lái)不具備進(jìn)城條件的農(nóng)民與農(nóng)村的聯(lián)系，造成農(nóng)民被動(dòng)卷入的城鎮(zhèn)化，而非真正基于農(nóng)民意愿的以人為核心的城鎮(zhèn)化。這是要防范的。
四、市場(chǎng)制度與社會(huì)制度的平衡
中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，中國(guó)式現(xiàn)代化的艱巨性和復(fù)雜性前所未有。當(dāng)前，中國(guó)式現(xiàn)代化已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，特別是面對(duì)西方國(guó)家的圍堵，中國(guó)式現(xiàn)代化一方面要進(jìn)一步深化市場(chǎng)化改革，暢通國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)；另一方面要大力發(fā)展科技，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以突破西方對(duì)中國(guó)科技的圍堵。
深化市場(chǎng)化改革意味著更多市場(chǎng)機(jī)會(huì)，也面臨著更大風(fēng)險(xiǎn)。更加徹底全面的市場(chǎng)化往往需要有與之匹配的社會(huì)制度做支撐。對(duì)于中國(guó)來(lái)講，城鄉(xiāng)之間往往不僅是城市和鄉(xiāng)村兩種地域的關(guān)系，而且也是現(xiàn)代與傳統(tǒng)的關(guān)系，更是市場(chǎng)制度與社會(huì)制度的關(guān)系。當(dāng)前中國(guó)快速城市化，其核心就是農(nóng)村人口進(jìn)入城市，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入到城市二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民從一個(gè)相當(dāng)傳統(tǒng)的社會(huì)進(jìn)入到一個(gè)更加現(xiàn)代社會(huì)的過(guò)程。農(nóng)民進(jìn)城讓農(nóng)民有了更多機(jī)會(huì)，同時(shí)又可能更加脆弱。農(nóng)民在城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程中這種既有機(jī)會(huì)也更脆弱的狀態(tài)，是世界現(xiàn)代化過(guò)程中的普遍情況。正是因此，亨廷頓發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代化過(guò)程中反而出現(xiàn)了普遍的發(fā)展中的不穩(wěn)定。
中國(guó)式現(xiàn)代化與世界其他國(guó)家不一樣，其中最大的不同之一是，中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中形成了制度化的城鄉(xiāng)關(guān)系，即城鄉(xiāng)二元體制。從新中國(guó)成立開(kāi)始，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系有兩個(gè)重要階段。一是改革開(kāi)放以前的階段，中國(guó)通過(guò)城鄉(xiāng)二元體制從農(nóng)村汲取資源用于發(fā)展城市工業(yè)，在很短時(shí)間內(nèi)完成了工業(yè)化轉(zhuǎn)型。二是自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制松動(dòng)，幾乎所有限制農(nóng)民進(jìn)城的體制機(jī)制障礙都已清除，卻限制城市資本下鄉(xiāng)。這樣一種城市向農(nóng)村完全放開(kāi)，而農(nóng)村只向城市有限放開(kāi)的體制，就變成了保護(hù)型城鄉(xiāng)二元體制。正是保護(hù)型城鄉(xiāng)二元體制，為現(xiàn)代化進(jìn)程中相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民尤其是農(nóng)民中的弱勢(shì)群體提供了基本保障和最后退路。也正是因此，中國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中保持了超乎尋常的穩(wěn)定。
城市是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要發(fā)生在城市，二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展必然帶來(lái)城市化和城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大。城市發(fā)展的核心是通過(guò)市場(chǎng)體制激發(fā)出社會(huì)中每家企業(yè)和每個(gè)人的創(chuàng)新活力。農(nóng)業(yè)目前占GDP的比重只有7%。正因?yàn)檗r(nóng)業(yè)份額越來(lái)越小，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力才不得不進(jìn)入城市尋找二、三產(chǎn)業(yè)獲利機(jī)會(huì)。
這并不是說(shuō)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)不重要，因?yàn)楫?dāng)前占比只有7%的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，卻仍然為2億多農(nóng)戶提供收入和就業(yè)機(jī)會(huì)，為大概5億居住在農(nóng)村的居民和2億多雖然進(jìn)城卻仍然與農(nóng)村保持千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的農(nóng)民工提供收入、就業(yè)、基本保障和最后退路。當(dāng)前時(shí)期，進(jìn)城農(nóng)戶家庭中，只有極少數(shù)（不超過(guò)10%）退出農(nóng)村承包地，以及當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村集體土地的80%以上仍然由本村農(nóng)戶耕種，其中60%以上為農(nóng)民自己耕種自家承包地。
相對(duì)于更加市場(chǎng)化的城市，農(nóng)村則是推行更加社會(huì)化的方式。村莊所有農(nóng)民都是村社集體成員，都具有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)，都建有自家住宅。村莊集體所有制保證了每一個(gè)農(nóng)戶都可以獲得基本生產(chǎn)資料與生活資源，而不至于居無(wú)定所、流離失所。村莊熟人社會(huì)是長(zhǎng)期歷史形成的，是生產(chǎn)生活與人情三位一體的，大家都是親朋鄰里，互惠互助。在村莊中，與土地結(jié)合起來(lái)，很容易解決溫飽問(wèn)題，尤其是對(duì)于缺少城市就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)村弱勢(shì)群體（典型的如超過(guò)60歲的老年人），在農(nóng)村只要很少錢就可以生活得還不錯(cuò)。到了城市，沒(méi)有錢就可能寸步難行。
從這個(gè)意義上講，可以認(rèn)為，正是農(nóng)村這種更加社會(huì)化的方式，才為城市市場(chǎng)體制提供了對(duì)沖與平衡。沒(méi)有農(nóng)村的社會(huì)方式，城市市場(chǎng)方式就可能缺少緩沖，沒(méi)有余地。
因此，在中國(guó)式現(xiàn)代化和城市化的目前階段，要解決好作為市場(chǎng)方式的城市與仍然保留較多社會(huì)方式的農(nóng)村之間的平衡問(wèn)題，一方面推進(jìn)市場(chǎng)化改革，加快城市發(fā)展和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，另一方面又為作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民尤其是農(nóng)民中的弱勢(shì)群體保留住農(nóng)村這個(gè)基本保障與最后退路，就必須具體問(wèn)題具體分析。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖湘論壇》2024年第6期1至9頁(yè)
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