一
在信息化時代，所有具體事件都可能被聚焦放大到一個脫離語境的環(huán)境中進行討論定性，上綱上線，從而使得之前基層社會普遍存在的各種模糊、曖昧、灰色地帶變成了非黑即白、不對就錯的對錯判斷，甚至上升到正義與否、基本人權(quán)的高度。日常生活中的各種事情高度政治化，由此造成了各種基層治理的難題。實際上，任何實踐都不存在絕對的對錯，而總是實踐中各種復雜力量共同作用所達成的相對均衡。隨著時間和空間的變化，參與作用的復雜力量也會發(fā)生變化，相對均衡也就會發(fā)生改變。脫離具體時空條件的絕對正義是不存在的。
基層治理中，各種互動發(fā)生具有很強的偶然性、突發(fā)性，參與互動各方往往都是高度個性化的，是由各種具體關系所聯(lián)結(jié)起來的，同時又是鎖碎而復雜的，是模糊而不清晰的。在基層治理要做到精準，十分困難。
二
以低保和扶貧為例。
按國家相關政策，農(nóng)村低保和貧困戶評定標準是由地方政府規(guī)定一個農(nóng)戶收入標準，凡是人均收入低于政府標準的農(nóng)戶家庭都應納入到低保戶或貧困戶。要做到應保盡保，不讓一個貧困戶落下。但實際上，說起來很容易做起來很難。其中最大難題是無法精確計算出農(nóng)戶收入，而且除了收入以外，支出多少顯然對農(nóng)戶家庭經(jīng)濟狀況影響極大，支出型貧困也是實實在在存在的。
之所以難以精確計算農(nóng)戶收入，是因為當前農(nóng)戶家庭收入中仍然存在著普遍的自給自足經(jīng)濟、實物經(jīng)濟和現(xiàn)金經(jīng)濟，這些經(jīng)濟都缺少薄記，幾乎不可能得到精確統(tǒng)計。即使農(nóng)戶家庭進城務工經(jīng)商的收入也大都是現(xiàn)金收入，因此很難統(tǒng)計。這個意義上，中國農(nóng)村仍然是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，不是一個已經(jīng)完成了現(xiàn)代化的現(xiàn)代社會，農(nóng)戶家庭收入無法按現(xiàn)代社會的標準進行精確統(tǒng)計，只能折算加估算。
既然不可能真正精確地統(tǒng)計所有農(nóng)戶的家庭收入，就不可能依據(jù)一個地方政府劃定的低保或貧困線來精確計算出每個農(nóng)戶家庭收入是否低于低保或貧困線，從而做到低保的應保盡保，以及讓所有貧困戶都可以納入到政府的扶助之中。
在低保和扶貧是國家重大政策設計情況下面，國家也會大致依據(jù)財政能力確定一個低保和扶貧的政策幅度和力度，并因此自上而下拔發(fā)一定財政資金，這些自上而下的財政資金就變成地方指導性低保戶和貧困戶指標，然后層層下達。
指導性指標與指令性指標有差異，即允許地方實踐中有一定彈性。但總體來講，自上而下，國家每年用于低保和扶貧的財政預算資金是相對固定且提前預算的，因此，指導性計劃就必然有一個自上而下分配的過程。
自上而下的指導性計劃遇到無法精確計算收入從而無法精準識別低保戶或貧困時，由社區(qū)熟人社會評選確定就幾乎是唯一辦法了。具體評選一般是由農(nóng)戶申請、村社審查、村民代表評議投票、縣鄉(xiāng)復查確定的程序，其中最重要程序是村民代表評議投票。一般來講，當農(nóng)戶申請低保戶指標時（貧困戶也一樣），村社審查很難有理由不通過的，而在低保戶占有一定比例，戶數(shù)很多時，縣鄉(xiāng)兩級復查大都只可能走過場。而村民代表投票只可能按得票多少來確定低保戶，其中界限就是上級分配下來的低保指標。比如上級分到村莊50個低保指標，就要按村民代表會議投票得票數(shù)自高往低統(tǒng)計，到第50名為止。
現(xiàn)在的問題是，村民代表投票就必然有各種人為的主觀因素起作用，有些貧困農(nóng)戶雖然貧困，人際關系卻可能不好，還有些農(nóng)戶家庭條件明顯不錯，卻可能與村民代表關系不錯，結(jié)果是家庭經(jīng)濟條件明顯比較好的農(nóng)戶被評上低保戶，家庭條件明顯比較差的農(nóng)戶卻沒有評上低保戶。因此引發(fā)沒有評上低保戶農(nóng)戶的上訪。
與由村民代表投票略有差異的另外一種社區(qū)瞄準是由村干部來評議低保戶。村干部按全村農(nóng)戶困難程度排序，將最困難50人的農(nóng)戶納入到低保戶中，這樣就可以相對防止村民代表中人際關系所起作用。且村干部進行困難戶排序，如果不公正，就會受到指責，就要承擔一定責任，村干部因此可能更加公正。村民代表評議不公，很難將責任歸結(jié)到某個人身上去。問題是，實踐中，村干部同樣會有各種人際關系的考慮，會受各種主觀偏好的影響，因此也很難做到完全公正。且因為村干部有權(quán)決定誰是低保戶的話，所有想成為低保戶的農(nóng)戶都去找村干部，沒有評上低保戶就會指責村干部。村干部因此要承受極大壓力。
村莊是一個熟人社會，雖然家庭收入很難進行精準統(tǒng)計，哪一家更困難的相對比較還是不難的。這也正是社區(qū)瞄準的優(yōu)勢。問題是社區(qū)瞄準會受到人為因素的影響，從而可能出現(xiàn)偏差。
在農(nóng)民家庭收入仍然無法精確統(tǒng)計，從而很難按統(tǒng)計收入來客觀識別低保戶的情況下面，識別低保戶的幾乎唯一辦法就是社區(qū)瞄準了。社區(qū)瞄準的問題是客觀性不夠，會有主觀性帶入和偏差發(fā)生，不過，通過持續(xù)的自上而下的監(jiān)督檢查，可以將村社低保評定中存在的偏差限定在一定范圍之內(nèi)。
某種意義上，正是自上而下的指導性低保指標與村莊社區(qū)瞄準評選低保戶的辦法結(jié)合起來，并在此過程中注意發(fā)揮縣鄉(xiāng)復查的作用，可以相對較好地實施低保政策。
從全國來講，當前的低保就是最低生活保障，全國一般農(nóng)業(yè)地區(qū)存在大量家庭收入低于最低生活保障的農(nóng)戶，因為農(nóng)戶收入難以精確統(tǒng)計，就只可能依靠社區(qū)瞄準來評選出低保戶了。另一方面，全國地方政府又開始建立一個農(nóng)戶收入綜合查詢系統(tǒng)，將農(nóng)戶工資收入、社保情況、銀行存款、購車購房情況進行聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)計，凡是家庭有3萬元以上存款，購有轎車，在城市購買住房的，都要排除在低保戶以外。這個排除法的好處是防止了“開豪車吃低保”的不合理現(xiàn)象。問題在于，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)的農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)戶家庭都夠不著以上查詢系統(tǒng)的排出條款，這樣的信息查詢甄別系統(tǒng)在低保評定中的作用就相當有限了。
上海等發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，地方政府為農(nóng)民建立了相對健全的社會保障體系，農(nóng)戶務工工資收入與繳納社保綁定，從而使上海農(nóng)村農(nóng)民收入變得透明而可以統(tǒng)計。同時，上海農(nóng)村為老年人提供了較高水平的養(yǎng)老保險。這樣一來，上海低保系統(tǒng)所建立的農(nóng)戶收入查詢系統(tǒng)就可以依據(jù)對已掌握農(nóng)戶確切家庭收入的統(tǒng)計來確定低保戶。因為相對全面的對農(nóng)戶收入的掌握以及上海農(nóng)戶相對較高的收入，按地方政府收入查詢統(tǒng)計系統(tǒng)的統(tǒng)計，一個村莊幾百戶農(nóng)戶，家庭收入低于最低生活保障的可能只有三、四戶，縣鄉(xiāng)和村社就有能力對統(tǒng)計收入低于最低生活保障標準的三、四戶農(nóng)戶進行比較詳細的入戶調(diào)查，看這三、四戶農(nóng)戶是否還有除政府收入查詢系統(tǒng)以外的收入來源，比如實物收入和現(xiàn)金收入等等，以及未公開的租金收入。查詢下來的結(jié)果是，一個幾百戶的村莊只有二、三戶收入低于最低生活保障，從而被納入到低保戶中。這樣的低保戶識別，因為全村絕大多數(shù)農(nóng)戶收入僅在查詢系統(tǒng)中就已超出最低生活標準（不計入未統(tǒng)計的收入，包括實物現(xiàn)金收入，也包括雖然拿退休金但仍然在自家附近打工的收入），從而被排除出低保戶，只留下極少數(shù)幾戶疑似低保戶，再進行具體識別就比較容易，也相對客觀，也可以做到“應保盡保”。
這個意義上講，諸如上海市郊的發(fā)達地區(qū)農(nóng)村可以通過建立農(nóng)戶收入查詢系統(tǒng)來精準識別低保戶，從而較好地運用政策工具，做到客觀公正。
不過，上海模式的問題在于，上海農(nóng)村只有極少數(shù)的低保戶，絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭收入遠遠超過低保標準，且上海通過建立較高水平的普及性社會保障體系將農(nóng)戶收入等情況全面納入到了政府信息查詢系統(tǒng)中了。也就是說，正是通過將傳統(tǒng)的自給自足經(jīng)濟的農(nóng)戶納入到現(xiàn)代治理體系之中（典型就是社保），并且農(nóng)戶收入水平相對較高，絕大多數(shù)農(nóng)戶收入遠超低保標準，而使上海城郊農(nóng)村低保制度具有了精準識別和精準實施的條件。上海城郊農(nóng)村等地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)超越了傳統(tǒng)自然經(jīng)濟階段，農(nóng)民主要收入不再來自難以統(tǒng)計的現(xiàn)金收入、實物收入和自給自足部分，而是來自工資收入、來自社保收入，且加入到了較高水平的社保體系中了。也就是說，上海市郊等發(fā)達地區(qū)農(nóng)村解決精準識別低保戶的辦法是其經(jīng)濟狀況由傳統(tǒng)經(jīng)濟進入到了現(xiàn)代經(jīng)濟，是低保和貧困已經(jīng)不再是重要議題了。
現(xiàn)在的問題恰在于，低保和貧困集中在自然經(jīng)濟和現(xiàn)金收入占主導的一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，這些地區(qū)的低保和扶貧就很難精準。本來就信息模糊，精準的結(jié)果就必然是高成本的。
三
小結(jié)一下就是，依然傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會，以及在實物經(jīng)濟、現(xiàn)金經(jīng)濟有較大份額的農(nóng)村社會，往往也是當前中國貧困高發(fā)地區(qū)，也是扶貧的重點區(qū)域和低保戶多發(fā)區(qū)域。恰恰這些地區(qū)很難精準獲取農(nóng)民收入資料，從而難以精準識別貧困戶和低保戶。在無法精準識別貧困戶和低保戶的情況下，不夠精準的“社區(qū)瞄準”就有其合理性。“社區(qū)瞄準”并非就是完美的辦法，實施起來一定會有各種各樣的人為因素干擾，就會出現(xiàn)各種可能的不公平、偏頗，不過，解決的辦法并非因此廢除“社區(qū)瞄準”，而是就事論事，具體問題具體解決。這個意義上，“社區(qū)瞄準”不是一個理論問題而是一個實踐問題。
基層治理中存在的悖論是，基層事務往往具有極強的偶發(fā)性、不規(guī)則性、綜合龐統(tǒng)性、連帶性、模糊性、非原則性、細小瑣碎性，這樣的細小瑣碎的事務甚至很難分清對錯，更無法上升到政治的高度，能否及如何應對和解決這些細小瑣碎事務是基層治理好壞的關鍵。
試圖通過自上而下的規(guī)則化治理進行基層治理，尤其是用現(xiàn)代治理理念來進行基層治理，就可能出現(xiàn)各種各樣的不適，就可能導致要解決的問題沒有解決，反而因此產(chǎn)生了大量需要解決的問題。以低保為例，在基層實施中，低保制度雖然解決了一部分特困農(nóng)戶的困難，卻也引發(fā)出各種基層治理的難題，我們在河南省農(nóng)業(yè)省區(qū)調(diào)研，農(nóng)村基層組織最頭痛的一件事竟然是評定低保。低保實施引發(fā)大量上訪。與此類型，國家資源下鄉(xiāng)、建設項目落地引來釘子戶坐地要價，以致于好事不好辦，好事辦不好，都是相當普遍的情況。
用現(xiàn)代的治理觀念解決傳統(tǒng)社會的事務，用規(guī)則性的辦法解決本來不規(guī)則的事務，用精準的辦法解決本來模糊的事務，用分對錯的辦法解決本來沒有對錯的事務，用政治的辦法解決生活的事務，就必然會出現(xiàn)各種悖論。
對如此基層事務，辦法就只能是調(diào)解而非判決，沒有對錯不講原則地調(diào)解，就往往是各打五十大板地和稀泥，就不可能也不需要根治，而是具體問題具體分析具體解決。沒有徹底根治問題的辦法，因為矛盾是絕對的，不能消滅矛盾而只能轉(zhuǎn)化矛盾。不指望有一個根本的辦法解決所有問題，而是將矛盾維持在可接受的范圍內(nèi)。也是因此，在出現(xiàn)矛盾時，就是應當將具體解決矛盾作為目標，一件一件地解決矛盾，而非一定要上綱上線，非得從根本上解決問題。
四
在基層治理中，尤其是在農(nóng)村熟人社會，因為農(nóng)民長期共處于村莊的生產(chǎn)生活之中，有著諸多公共性的事務，相互依賴，相互影響。因此，保持村莊本身的公共性乃至一定程度的政治性就十分重要。所有資源資產(chǎn)都量化到人，就可能將社會還原為了個體，從而讓社會失去了公共性。而公共性才構(gòu)成了村莊中和稀泥、調(diào)解的基本前提，構(gòu)成了一件一件具體問題具體分析和具體解決的正義的基礎。
并且，傳統(tǒng)的基層熟人社會，為了節(jié)約治理成本，一般都是進行有罪推定，每個人都可能受到懷疑，因為人人心中都有一桿秤，無罪推定是現(xiàn)代社會的法律精神，與傳統(tǒng)社會是不相容的。
因此，要給基層治理中留下較大的自由裁量權(quán)，要給基層以執(zhí)法的空間，而不能事事通過網(wǎng)絡放大到高度政治化上去。要給基層執(zhí)法者和管理者以執(zhí)法和管理的空間。當然，其中一定會出現(xiàn)惡警或腐敗的基層干部，這很正常，有一件就處理一件，既不放大又不縮小。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：三農(nóng)中國
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