【摘要】“新常態”一詞最早由美國學者提出，是對2008—2009年發生“大衰退”之后世界經濟政治狀態的一種描述和預測。我國經濟進入新常態后也出現了經濟增長速度下滑、部分行業產能過剩、創新驅動不足、發展方式和產業結構不合理、生產和投入效率不高等五個亟待解決的供給側問題。據此，中央提出了“十三五”時期，以供給側結構性改革為主線，擴大有效供給，滿足有效需求，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式的決策。那么在供給側結構性改革新常態的背景下，“湖南城鄉一體化示范縣”嘉禾縣城鄉一體化的下一步發展該何去何從？
【關鍵詞】供給側結構性改革; 新常態; 嘉禾城鄉一體化; 對策
“新常態”一詞最早由美國學者提出，是對2008—2009年發生“大衰退”之后世界經濟政治狀態的一種描述和預測。我國經濟進入新常態后也出現了一些亟待解決的問題主要有五個：經濟增長速度下滑；部分行業產能過剩；創新驅動不足；發展方式和產業結構不合理；生產和投入效率不高。這五個問題，基本都是生產領域的問題，也就是供給側的問題。因此，中央提出：“十三五”時期，以供給側結構性改革為主線，擴大有效供給，滿足有效需求，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式。那么在供給側結構性改革新常態的背景下，“湖南城鄉一體化示范縣”嘉禾縣城鄉一體化的下一步發展該何去何從？
一、嘉禾城鄉一體化發展現狀
2011年，湖南省委、省政府將嘉禾、湘潭、漢壽、冷水江四縣（市）列為“十二五”城鄉一體化示范縣（市），要求四縣（市）積極探索“兩型社會”綜合配套改革、轉型發展、城鄉統籌一體發展的戰略、路徑與方法，為全省城鄉一體化發展提供典型和經驗，為省委、省政府科學決策提供參考。嘉禾的典型意義在于城遠市僻，域小人密，官窮民富的獨特縣情。
自嘉禾縣被列為湖南省城鄉一體化示范縣以來，為持續加速嘉禾城鄉一體化建設進程，嘉禾縣按照就近城鄉一體化、就地市民化的原則，率先提出并實施城鄉一體化建設，在操作上堅持規劃同步、建設同體、設施同覆、發展同向、保障同效、管理同治的原則，在方向上力求實現公路變街道、田野變莊園、水體變樂園、荒山變森林、村委變社區、村民變市民的變化，積極探索城鄉一體化建設嘉禾模式，取得了明顯成效，先后被列為全省“統籌城鄉就業試點縣”“城鄉公交一體化試點縣”“城鄉社會救助一體化試點縣”“城鄉供水一體化示范縣”。
（一）城鄉一體化水平明顯提高，城鄉面貌發生顯著變化，公共服務朝著縱深推進。
城鄉一體化水平一般用城鄉一體化率來表示，即城鎮常住人口占常住總人口的比重。隨著經濟發展迅速，城鎮建設步伐加快，嘉禾城鄉一體化水平穩步提高。2015年，全縣城市化水平由2008年的32.5％提高到2015年的45.19％，近5年嘉禾城鄉一體化水平年均提高近1.7個百分點。老城區擴容提質加速推進，新城區建設全面拉開，嘉濱湖綜合體、龍行大道、單位業務用房建設順利推進，城鄉綠化清潔亮化成效明顯，一批公園游園綠地廣場建成使用，鄉鎮“八個一”工程和社區“十有”建設全面鋪開，成功打造桂嘉寧、新嘉藍一體化示范帶和九老峰等休閑旅游精品，城鄉面貌日新月異。被評為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范縣”，城鄉供水、公交等一體化建設深入推進，“民生100工程”全面完成，惠農金融服務站、村衛生室等便民設施全面運行，覆蓋城鄉的公共服務體系、社會保障體系日益健全。80％村莊生活垃圾實現集中收集處理，70％農戶家庭實現改廁，40％村莊開展生活污水治理。全縣等級公路通村率達到99％，城鄉客運一體化率達到45.7％。累計有27萬農村居民用上清潔衛生飲用水。鄉鎮連鎖超市覆蓋率達到100％。
（二）經濟總量突破百億，農民人均純收入首次突破萬元，城鄉居民收入水平逐漸縮小。
自2009年起，嘉禾縣經濟指標以18.8%增幅穩定增長。2013年全縣實現生產總值1069380萬元。嘉禾縣城鎮居民人均可支配收入18817元;農村居民人均可支配收入11072元，農民人均純收入首次突破萬元，達到1.1072萬元。2009年以來嘉禾縣農民收入年均增長15.6％左右，是改革開放以來增長最快的時期，城鄉居民收入拉大的趨勢也開始得到遏制，由2009年的2.49：1降低為2013年的1.7：1。2013年GDP突破100億元大關，達106.9億元，財政總收入突破10億元大關,達10.12億元，固定資產投資達到65.4億元，嘉禾的經濟發展站在了一個新的起點上。
（三）二三產業快速發展，吸納就業的能力明顯增強。
嘉禾進一步加大產業結構調整力度，促進經濟發展方式轉變，加快二三產業發展。2015年，全縣生產總值1276265萬元，比上年增長8%。其中，第一產業增加值171275萬元，增長3.9%;第二產業增加值616089萬元，增長6.9%;第三產業增加值488901萬元，增長11 %。全縣全體居民人均可支配收入16676元，比上年增長8.1%。經濟結構不斷優化。2015年，在全縣生產總值中，三次產業比重為13.1:51.5:35.4，其中第三產業比重比上年提高1.2個百分點。嘉禾二三產業產值合計比重達到86.9%，二三產業產值比重提高將推動城鄉一體化水平和質量的提高，是城鄉一體化進程中產業結構升級表現，是衡量工業化和城鄉一體化的重要指標。就業再就業保持穩定。全縣農村新增勞動力轉移就業 3869人；年末城鎮登記失業率3.99 %，失業人員再就業人數1299 人。年末城鎮登記失業率3.96%，城鎮零就業家庭動態就業援助率100%。
（四）人居環境質量明顯提高，社會保障不斷加強。
隨著社會的發展、人民生活水平的提高，消費水平進一步改善。全縣城鄉居民的居住結構和生活條件都發生了明顯的變化，城鄉居民生活環境越來越好。2015年，全縣城鎮居民人均住房建筑面積45.3平方米，農村居民人均住房建筑面積43.4 平方米。城鎮商品房發展迅速，商品房銷售面積23.0473萬平方米，城鄉居住質量不斷提高，廚房、衛生間等滿足居住功能設施逐步得到普及，農村居民衛生廁所普及率90%，農村改水累計受益率99.3%；城鄉水、電、燃氣排污等基礎設施建設力度加大，居住環境不斷改善；全縣參加機關事業單位基本養老保險人數26625人，領取失業保險金人數174人。新型農村合作醫療不斷鞏固，參合率96.86%。全縣城市低保對象月人均補助247元，農村低保對象月人均補助115元。完成改擴建鄉鎮敬老院4所，設置床位380張。農村低保覆蓋率6.5%，建成綜合性社區服務中心33個。2015年末，全縣共有藝術表演團體85 個，群眾藝術館、文化館1 個，公共圖書館1 個。全縣電視臺1座，廣播電臺1座。有線電視用戶數56078 萬戶。全縣廣播綜合人口覆蓋率100 %；電視綜合人口覆蓋率100 %。全縣衛生機構330 個，其中，醫院、衛生院23 個，婦幼保健院（所、站）1 個，社區衛生服務中心（站）1 個，診所、衛生所、醫務室55 個，村衛生室249 個，疾病預防控制中心（防疫站）1個。醫院和衛生院擁有床位總數1350萬張，衛生技術人員人，其中，執業醫師和執業助理醫師786 人，注冊護士837 人。2015年末全縣共有體育場地866個，其中體育館1座，運動場 434個，游泳池5個，各種訓練房48個。開展全民健身項目14次，全民健身運動參加人數5500人次 ,151個行政村新建農民體育健身設施。
全縣完成造林2533公頃，森林覆蓋率達44.78%。特別是嘉禾在創建全國衛生城市、文明城市過程中，對城鄉綜治成效顯著，為提高城鄉居民生活質量發揮了重要作用。
（五）社會大局保持和諧穩定，政府建設得到全面加強。
積極創新社會管理，社會治安明顯好轉，群眾安全感大幅度提升，信訪維穩網絡管理和人民調解工作全省推介，民調工作首次進入全省第9位、全市第2位，創歷史最好成績。堅持每周縣長例會和辦公會議事制度，堅持重大事項人大審議、政治協商的科學、民主決策制度，堅持縣政府與縣人大、縣政協定期工作交流制度，堅持預算外資金追加規范管理制度，政府公信力和行政效能大幅提高。內外形象贏得全新贊譽。被列為“全國智慧城市試點縣”，成為嘉禾爭資立項的又一金字招牌；九老峰景區成功創建為國家3A景區，成為市民健身、休閑勝地，人民群眾高度稱贊。成功承辦全省三冬生產暨農村安全飲水現場會、城鄉客運一體化現場會、“九星杯”圍棋賽和全市城市管理、土地流轉、植樹造林、煙田土地整理工作現場會，得到了中、省、市和世界華人媒體的高頻推介，省內外來嘉的學習考察團源源不斷。
二、嘉禾城鄉一體化發展中存在的問題
（一）城鄉一體化發展質量不高
近年來，雖然嘉禾人口城鎮化率獲得了較快發展，2015年嘉禾城鎮化率提高到了45.19％，但是本(就)地城鎮化發展質量不高。每年人口凈流出高達10多萬人，凈流出比例為四分之一，因此，嘉禾的城鎮化在一定程度上是異地城鎮化，異地城鎮化為主的城鎮化，是虛高了城鎮化率，扣除這一因素，嘉禾本地城鎮化率估計只有30％左右，虛高了10多個百分點。嘉禾城鎮化率在全11個縣（市區）中排名第6位，城鎮化水平與全市相比還有較大差距。相對人口城鎮化率的較快增長，嘉禾城鎮化質量發展速度緩慢很多，部分鄉鎮為增加經濟總量，注重招商投資，建設產業園區，不注重城市基礎設施建設；注重發展工業，不注重發展現代農業和服務業，工業化、城鄉一體化和農業現代化沒有同步發展，制約了城鎮建設水平的提升。
（二）城鄉一體化區域發展不平衡
嘉禾城鄉一體化建設，在河東工礦區中發展速度較快，城鄉一體化質量較高，但受縣域經濟總量小、發展不快影響，九個鄉鎮中，城鄉一體化發展速度和質量都存在較大差距，區域發展不平衡的問題比較突出，河東、河西城鄉一體化進程的區域差異明顯。縣城的城鄉一體化建設在產業園區和房地產方面表現突出，但公共服務設施和市政基礎設施建設滯后，一定程度上制約嘉禾城鄉一體化發展質量。鄉鎮的城鄉一體化建設步伐緩慢，一些鄉鎮還處于沿著一條街、一條路搞城鄉一體化建設，加上大部分鄉鎮人口規模小，文化、教育、醫療、衛生等城鎮公共設施的數量和質量難有提升。縣域城鄉一體化質量不高，鄉鎮城鄉一體化進程緩慢，區域發展不平衡，影響全縣城鄉一體化建設步伐。
（三）城鎮規模小輻射力弱
目前，嘉禾縣的行政中心、商業中心依然集中在老城區，中心建成區居住人口劇增，導致中心城區的負荷不斷加重。受空間限制和舊城改造難度大的影響，老城區建筑密度過高、交通擁堵；公共服務設施和市政基礎設施相對偏少，城市功能尚不健全；城市規模小，其他組團建設進展緩慢，城市骨架難于舒展。縣城區的城鎮化建設對周邊輻射帶動作用不強。鄉鎮的城鄉一體化建設還處于自身發展階段，規模都很小，難于起到輻射帶動作用。
（四）城鄉綜合承載力不足
以往的城鎮化建設只注重城市框架的擴大，經濟增長，人員增加。對基礎設施的投入偏少，公共服務設施配置不足。部分鄉鎮的教育、醫療、交通等公共服務，只是不斷地擴容，十幾年來在數量上沒有增加，公共服務質量難于提升，城鄉綜合承載能力不足。隨著城鄉一體化的不斷推進，農民工、新市民不斷增加，受戶籍制度、社會保障制度等因素影響，農民工、新市民未能隨著城鄉一體化進程融入當地社會，無法平等享受基本公共服務，影響生活質量，削弱了他們對所在城鎮的歸屬感與認同感，一定程度上制約了社會和諧發展，制約城鄉一體化建設發展。
（五）城鄉一體化發展規劃滯后
目前，縣鄉兩級城鄉一體化建設步伐加快，城市框架的拉大，但力度偏重于工業園區建設，而工業園區建設又只注重滿足企業生產所需，忽視該區域的社會功能建設。鄉鎮的城鄉一體化建設，主要是受收入增加、教育改制、農商兼顧等因素的帶動下，農民在鄉鎮置業居住成為一種潮流，人口快速向鎮中心聚集，鄉鎮城鄉一體化建設主要是民間資金力量在助推。可以說，我縣鄉鎮的城鄉一體化建設和發展，基本處于自發、粗放和低水平擴張狀態。城鄉一體化滯后已成為制約經濟社會發展的突出矛盾。城鄉一體化滯后的主要原因是長遠規劃缺位、基礎設施建設滯后，公共服務和社會管理能力建設滯后。
三、供給側結構性改革新常態下促進嘉禾城鄉一體化發展的建議
隨著供給側結構性改革推進走向縱深，在供給側結構性改革新常態下，要正確認識當前新常態下縣域發展所處的發展階段及特征，以五大理念新思維指導推動新型城鄉一體化發展，把保護生態環境、傳承地域文化擺在更加重要的位置，著力打造宜居宜業的城鄉環境。針對國家提出的做好供給側結構性改革“四則運算”命題，嘉禾城鄉發展一體示范區建設也要探索出頗具嘉禾以就地城鎮化為主要路徑、以體制機制為主體的“嘉禾算法”。具體提出以下建議：
（一）以增強產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能為重點，加快嘉禾城區建設步伐，真正把嘉禾建成名符其實的湘西南區域中心城市，增強服務、輻射和帶動周邊發展的能力。一是加快縣城新區建設力度，拉大城市框架，完善新城區功能，提高城市人口的集聚能力和承載能力；二是增強產業發展，加快產業結構調整升級，大力發展莊園經濟、新興服務業和旅游業，提升城市產業水平和增加吸納人口就業機會。
（二）以大力發展縣域經濟為突破口，以加強城鎮功能規劃，完善城鎮功能建設為抓手，逐步建成各具特色、功能完善的縣域中心城鎮。重點加快發展縣級中心城鎮。各縣級城市要在現有城鎮的基礎上，千方百計發展壯大縣域經濟，增強縣域中心城鎮吸納就業、集聚人口的能力，只有產業興旺了，才能解決城鄉一體化中人的問題，實現城鄉一體化建設和產業發展相融合。加強城市功能規劃，完善城市功能建設，逐步建成各具特色、功能完善的縣域中心城鎮。
（三）優化功能定位和產業布局，因地制宜大力培育打造一批中心城鎮和特色專業鎮。根據當地的產業特色、區域位置和現有基礎來發展，因地制宜發展城鄉一體化，大力發展以農產品為原料和為農業生產提供生產要素的工業和服務業。強化中心鎮的輻射功能，充分發揮中心鎮上接城市、下引鄉村的綜合功能。
（四）推進“三化”同步發展，增強城鎮發展動力。以十八大精神為統攬，進一步加快推進“三化”協調科學同步發展，在工業化、城鄉一體化深入發展中同步推進農業現代化，充分發揮工業化和城鄉一體化對農業現代化的支撐與帶動作用，實現工農和城鄉協調發展。一是加大對農業和農村的支持力度。增加對“三農”扶持資金，因地制宜地制定促進農業發展的優惠政策，加強對農業農村基礎設施建設，提高農業綜合生產能力。二是提升農業現代化發展水平。大力培育優質、高產、安全的種植業和養殖業，加強機械化、信息化在農業生產的應用，促進農業生產朝專業化、標準化、規模化、集約化方向發展。三是改善農村生產生活條件，科學編制鄉鎮村莊建設規劃，統籌農村生產生活基礎設施、服務設施和公益事業建設，改善農村生產生活環境，提高農民水平水平。四是加強對農村人口的轉移。在農村經濟發展一定程度時，對農村先富裕起來的家庭、農村富余勞動力實施向城鎮轉移的協調和指導，讓部分農民逐步融入城鎮，提升居民生活質量。
（五）加快基礎設施建設，提高城鎮綜合承載力。湖南省委省政府《關于加快新型城鎮化推進城鄉一體化的意見》提出要建設文明、宜居、承載力和可持續發展能力強的理想城市。城市基礎設施是滿足經濟社會發展、居民生活需要的需要是基礎和平臺，嘉禾應加快城鄉基礎設施建設，進一步提高城鎮綜合承載力。一是優化交通環境。優化縣與市中心、鄉鎮與縣中心的交通環境，提高村村通硬底化道路的標準，進一步完善城區道路、橋梁、人行天橋、過街通道等路網設施，切實解決城區道路擁堵現象；二是改善城市基礎設施。對城市水、電、氣、網絡等管網系統進行科學規劃，加大改造力度，急需解決城市內澇問題；三是完善社會公共服務設施。加快科技、教育、文化、醫療衛生、體育等社會公共服務設施建設，注重質量與容量的雙重提升，提高城鎮綜合承載力；四是美化居住環境，加強居住小區亮化、綠化、美化建設，加強物業管理的監管力度，改造舊住宅小區的落后面貌，重點解決居住小區停車難問題。
（六）消除戶籍制度壁壘，完善城鎮社會保障。加快推進新型城鎮化進程，提高城鄉一體化水平，關鍵在于深化城市管理體制改革創新。一是改革戶籍管理制度。對有合法固定住所、相對穩定的職業或生活來源的人員放寬辦理城鎮戶口條件，提供各項優惠政策和就業崗位，吸引農民進城置業、創業、就業，加快人口轉移步伐。二是加快土地流轉。在確保農民土地承包經營權基礎上，引導農民搞好土地流轉，因地制宜發展現代農業，促進規模經營，激活農村經濟，帶動農民共同致富。三是加強勞動力轉移力度。以縣城和中心鎮為基礎，積極引導農村富余勞動力向非農產業轉移和跨行業流動就業，建立務工人員就業培訓機制，提高務工人員的專業技能和文化素質。四是加快建立完善社會保障體系。加強對務工人員在城鎮養老、失業、醫療、生育、子女就學等社會保障體系建設，逐步實現務工人員與城鎮居民享受同等待遇。
（注：本文中所有數均來自嘉禾縣統計局2016年6月3日發布的《嘉禾縣2015年國民經濟和社會發展統計公報》）
（作者單位：湖南省嘉禾縣委黨校、行政學校）
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