——以山東省供銷社實踐為例
摘要：現階段實現農業規模經營有兩條道路:一是土地集中,二是農業生產服務規模化。土地集中主要通過土地流轉實現,而農業生產服務規模化則有多種渠道,土地托管是其中之一。從土地托管的概念入手,分析了土地托管的主體、客體及托管中介方,探討了土地托管實現農業服務規模化的路徑,介紹了山東高密市的具體做法,提出了相應的政策建議。根據山東的經驗,土地托管要想做好,必須把為農服務中心建設好,而為農服務中心建設需要解決土地問題、資金問題與運營問題。
0、引言
隨著工業化進程的加速, 農民進城打工已經成為一種普遍的現象, 尤其是大城市近郊的農村更是如此。對于進城農民來講, 手中的土地有三種可能的處理方式, 一是撂荒, 二是把土地租賃給別人, 三是找人代耕代種。在三種可能的方式當中, 撂荒是最不經濟的行為。對比租賃與找人代耕代種, 農民當然希望選擇租賃。但并不是農民想租賃土地, 土地就一定能夠租賃出去。在第二種方式不能進行的情況下, 找人代耕代種就成為一種必然的選擇。代耕代種的實質是農業生產勞動轉移。在具體操作中, 農業生產勞動轉移又有兩種方式, 一種是把農作物生產的所有環節全部轉移出去, 這可稱之為農業生產勞動全部轉移, 另一種方式是把部分勞動環節轉移出去, 這可稱之為農業生產勞動部分轉移。關于農業生產勞動轉移, 在不同的地方有不同的叫法, 有的地方叫共營制, 比如四川;有的地方叫代耕代種, 比如江蘇;也有的地方叫土地托管, 比如山東。而農業部在研究了全國所有的情況后, 給出了一種新的表述, 叫作農業生產托管。
本文主要以山東省供銷社為例探討農業勞動轉移問題。山東省供銷社系統把其系統內所進行的接收農民的農業生產勞動轉移稱之為土地托管。就供銷社而言, 土地托管可以使生產規模擴大。
相較于土地流轉, 從供給和需求兩個方面綜合考慮, 土地托管有其優越性。就托方而言, 土地托管為其解決了農業技術不足、農業機械化水平落后等問題, 解放了更多的農業勞動力, 為其外出務工創造了條件;對管方而言, 統一化、機械化的服務不僅提高了勞動效率, 而且降低了生產成本[1]。
1、土地托管一般理論分析
1.1 土地托管相關概念辨析
1.1.1 土地托管
從科學定義出發, 土地托管是土地所有人 (委托人) 將土地委托別人 (被委托人) 進行日常管理的行為。托管的對象是土地。然而現實中發生的土地托管與科學定義不太相同。現實中的土地托管的真正含義是集體所有制下的土地承包人因為種種原因把圍繞農作物生產所產生的所有或部分勞動環節 (勞務) 委托給他人進行, 他人據此獲得勞動報酬的行為。即作物托管, 其實質是農業生產勞動轉移, 也可以把它看成是農業勞務外包。
1.1.2 土地作物托管
土地作物托管是指農戶、合作社、家庭農場、涉農企業等經營主體將作物委托于特定的農業社會化服務組織, 由其提供土地耕種、統一澆水、病蟲害統防統治、統一收獲、糧食烘干、糧食儲存、銷售等農業生產環節的部分或全程服務[2]。土地作物托管可以分為大田作物托管 (如小麥、玉米、水稻) 和經濟作物托管 (如棉花、土豆等) 。
1.1.3 農業勞務外包
勞務外包的確切含義是農業勞動外包, 是指作物從種到收有多個勞動環節。土地承包者可以把所有環節外包, 也可以把部分環節外包。勞務外包又可以稱為勞務托管。
1.1.4 全托管與半托管
按照勞務外包的方向去理解, 土地勞務托管可以分為全托管與半托管。把一種作物從種到收所有勞動環節全包出去的行為叫全托管, 把部分環節包出去的行為叫半托管。
圖1“土地托管”含義辨析
1.2 土地托管相關各方
1.2.1 托管主體
雖然土地托管從產生到現在只有數年的時間, 但其發展的規模和速度是非常迅速的, 土地托管服務的供給主體比較健全, 到目前為止, 主要有以下四類:
(1) 供銷合作社。供銷合作社的土地托管主要為政府所引導, 供銷社既有組織化的優勢, 又有工業化的資源支持。山東省供銷社以“農民外出打工, 供銷社為農民打工”為口號, 把基層供銷社、村“兩委”、合作社、信用互助社“四位一體”作為供銷社開展農業服務規模經營的總抓手, 整合農資、技術等農業生產要素, 與地方村“兩委”進行合作, 牽頭成立專業合作社, 把供銷社的經營優勢、服務優勢與村“兩委”的組織優勢、信用優勢進行完美結合, 共同組織開展土地托管社會化服務, 實現農民、村集體、供銷社三方的互利共贏。
(2) 土地托管專業合作社。專業合作社結合地方特色產業, 積極培育發展專業性農民合作社聯合社, 農戶之間可自由商定投資成立相關的土地托管專業合作社, 打造以農民為主體的實體性合作經濟組織[3]。
(3) 種糧大戶。種糧大戶是指具有一定規模的集中連片的承包耕地或耕種租地, 按照基本種植技術要求規范耕種, 進行統一生產經營管理, 統一耕作, 統一病蟲害防治, 統一銷售或加工的自然人、法人、專業合作組織或其他組織。在種糧大戶本身擁有一定規模土地的基礎上, 利用其擁有的種植技術、農機設備等優勢, 不斷整合周邊耕地, 為其他農戶、合作社等農業經營主體提供土地托管專業服務, 從而達到擴大經營規模, 持續增加收益的目的。
(4) 土地托管服務公司。部分涉農企業在看到土地托管服務發展的良好勢頭后, 積極出資組建相應的服務公司, 專門為農戶、合作社、涉農企業等經營主體提供土地托管服務[4]。目前來講, 由于土地托管的發展處于起步階段, 各方面的政策、保險機制并不完善, 社會企業對土地托管的了解也不夠深入, 因此, 只有少數的涉農企業在供銷社、聯合社的牽頭下, 成立土地托管專業服務公司, 進入土地托管服務領域中來。
1.2.2 托管客體
(1) 農戶。目前在我國農村地區存在兩種形式的農戶, 一種是職業農戶, 另一種是兼業農戶。首先, 對于職業農戶來說, 他們對土地有無法割舍的情懷, 但其擁有的土地較少, 無法形成規模經營;另一方面, 職業農戶無法及時接觸先進的農業生產技術, 缺乏科學的種糧知識, 不能有力地提高糧食產量, 增加農業經濟收益。土地托管服務的興起恰好可以滿足職業農戶對相關服務的需求, 解決農業技術難題, 節省有關農業生產環節的開支, 提高農作物的質量和產量。其次, 從兼業農戶的角度來看, 隨著城鎮化進程的加快, 大部分兼業農戶都選擇進城務工, 從事第二、三產業的工作, 增加自己的年收入。由于工作時間的限制及往返于城鄉之間的交通費用問題, 越來越多的農村地區出現了“粗放種糧、土地撂荒”等現象。土地托管服務的產生, 極大地解決了兼業農戶的困難, 使其可以將更多的時間和精力投入到第二、三產業中, 根據自己的時間來選擇托管模式[5]。土地托管可以極大地提高自家耕種土地的生產效率, 在保證務工費用收入的同時, 有效地增加了農業收入。
(2) 家庭農場。家庭農場的經營趨向于種植結構多元化, 同時擁有一定的農用機械, 農場勞動力以家庭成員為主, 但是需要季節性雇工。此外, 由于家庭農場土地規模較大, 投入較多, 通過托管, 可以在一定程度上減輕資金壓力, 改善勞動力狀況, 同時農場的大型機械可以加入托管組織, 使農場獲得更多方便和利益。
(3) 農民合作社。農民合作社在一定程度上使農民的土地聚集到一起, 形成連片的耕地, 但農民合作社的知識、技術及資金的匱乏使其需要相關的土地托管服務來保證農業作物的高產出, 通過向土地托管主體購買相應的農業服務, 可以有效地幫助農民合作社解決上述問題, 從而達到增加自己收益的目的[6]。
1.2.3 托管中介方
土地托管的中介方主要是指村兩委和合作社。無論是供銷社還是其他承擔勞務的機構, 其收益來源于規模效益。如果托管的土地數量不大, 就不可能形成規模效益。山東省供銷社目前的做法是緊緊依靠村兩委。村兩委的作用有二:一是動員農民接受托管;二是負責把托管的土地連成片, 解決土地的“插花地”問題。只有連成片的土地才有可能實現機械化作業, 尤其是大型機械化作業, 實現服務規模化經營。
2、土地托管擴大農業服務規模經營的實現路徑
山東省供銷社充分利用土地托管模式, 依靠生產規模、經營規模的擴大, 提供“一條龍”產業服務, 將原來隔離的分段式農業生產逐步發展為全產業鏈的集約化生產。以下是山東省實現土地托管規模經營的一些成功經驗。
2.1 專業化社會分工實現降本增效
2.1.1 土地托管托起“五高”
一是規模化經營程度提高[7]。例如, 汶上縣供銷社以直屬流通企業或加工企業為依托, 以鄉鎮基層社為載體, 以專業合作社為紐帶開展土地托管, 實現了由過去每戶3~6畝的小規模經營向1 000~5 000畝的連片規模化經營發展, 助推糧食生產現代化。
二是標準化、科學化種植水平提高。土地連片規模化經營, 實現了農資供應、耕種、管理、灌溉、收割、銷售等“六統一”服務, 從而有利于良種推廣、精量播種、配方施肥、科學除草、病蟲害科學防治等農業科學技術的應用[8]。
三是農機具、水電設施使用效率提高。土地連片, 增加了農機有效工作時間, 農機耕種效率提高40%~50%, 農機收割效率提高40%~45%, 農機戶效益增加30%以上。
四是勞動生產率提高[9]。土地托管前農民工“候鳥”現象十分普遍。托管后, 土地由托管員專業管理, 一個人管理300~500畝, 最高可管理800畝。糧食生產畝均1年減少5個工日, 勞動生產率成倍提高, 1個工日按當地小工70元計算可降低勞動力成本350元。
五是糧食收購價格提高。托管后部分地區實現了糧食的統一銷售。如汶上縣供銷社與利生面業集團簽訂合作協議, 為集團收購小麥、玉米, 不僅解決了企業原材料供應問題, 更為托管的幾萬畝土地找到銷售渠道。由于規模化種植的小麥品種一致、品質較高, 中間交易環節減少, 小麥統一收購價格一般高于市場價格0.06元/公斤。
2.1.2 土地托管助降“五低”
一是農資用量降低。精量播種使每畝種子用量減少3公斤以上, 配方施肥使畝均化肥用量減少5公斤以上。統一除草、防蟲、防病也減少了農藥的噴灑與浪費。
二是農資價格降低。土地托管實現規模化經營, 受托方批量購買化肥、農藥等生產資料, 享受農資公司優惠價。以曲阜市為例, 基層社 (成立了土地托管專業合作社) 與雙聯農資公司合作, 按照“雙聯農資公司+基層社農資連鎖直供服務站+土地托管專業合作社+農戶”的模式, 全面實施化肥連鎖直供, 每袋化肥以低于市場價10元的優惠價提供給土地托管合作社的農戶。汶上縣土地托管合作社 (由基層社牽頭成立) 為托管農戶統一提供化肥、農藥, 向農戶收取的價格一般低于市場價7%~8%。
三是農業服務價格降低。汶上縣土地托管合作社環節托管的服務費普遍比市場價低40%左右。如, 耕地, 合作社價格為15元/畝, 市場價格為25元/畝;機械噴藥, 合作社價格為8元/畝, 市場價格為15元/畝;機械施肥或播種, 合作社價格10元/畝, 市場價格為15元/畝;若小麥種植享受全程服務, 土地托管合作社收取的全程服務費用低于市場價50~55元/畝。
四是農機具使用成本及水電設施投入成本降低。土地托管實現規模化經營后, 農機有效工作時間增加, 農機具路上損耗、地頭損耗大大降低, 僅油料成本就降低了30%左右。另外, 連片規模化經營后, 小型水電設施的投入也擺脫了過去單個農戶分散供給的局面。如, 曲阜市某村集體有機井80眼, 農戶自購水泵400多臺。每年小麥玉米灌漿高峰期, 400臺水泵爭先恐后齊上陣, 一眼機井下兩臺水泵超負荷運轉, 加速了機井老化。土地托管后, 托管員統一安排灌溉, 動用水泵近百余臺, 水泵使用量降低了70%以上。
五是農戶種糧自然風險降低。農戶與受托方 (如土地托管專業合作社) 簽訂合同, 合同中一般會約定糧食保護產量。汶上縣一般約定為500公斤/畝。當年糧食收獲時, 如果實際產量超過保護產量, 農戶收獲實際的數量;如果實際產量低于保護產量, 農戶除收獲實際數量外, 還將得到保護量與實際產量的補差 (即將兩者差額折算為市場價) 。另外, 土地專業合作社為規避風險, 還會為全托管的土地購買農業保險, 降低了農戶種糧的自然風險。
2.2 產業融合使多方受益
一是土地托管的發起者來自農業服務業, 由農業服務企業主導進行土地托管, 其根本動力是第三產業與農業融合帶來的高效益[10]。農業服務業方面, 通過對農業生產的整合, 一方面可以獲得穩定的市場份額, 土地托管合同中明確規定, 土地托管期間使用的種子、化肥、農藥, 必須在合作社代理的范圍內選擇, 農業機械服務也由合作社統一提供;另一方面, 由于合作社對農資集中采購, 農資采購數量較大, 因此合作社能以低于市場價的價格采購農資。由于合作社擁有穩定的市場份額和較低的采購成本, 雖然合同規定農資及機械服務的價格不高于當地市場價格, 但合作社提供農業服務獲得的總收益仍高于一般農業服務主體。農民參加土地托管, 一方面農民從農業中獲得的收入與以前相同, 但付出的勞動力成本下降為零, 扣除勞動力成本后種糧的凈收益要高于以前;另一方面農民可以完全脫離農業生產, 外出務工的時間要多于土地托管前, 務工收入也會增加[11]。
二是土地托管的利益分配機制, 既保證了農民的收益權, 也保證合作社有穩定的收入來源。就山東玉米托管來說, 托管農戶的收益按照當地入社地塊玉米產量的中上等平均值計算, 一般是選取附近產量最高的兩個地塊為標準計算平均值。計算方法為:農戶收益=當地玉米中上等平均產量×玉米市場價格-實際費用。農戶可選擇現金方式領取, 也可選擇實物方式領取。在秋收以后、農歷新年以前, 農戶可隨時支取土地托管的收益。當然, 收益也可以提前預支, 年終一并結算, 國家給予種糧農民的糧食補貼也歸農民所有。對于玉米的市場價格, 采取隨行就市的方式確定, 以秋收后中糧、中儲糧收購價格為標準。因此, 合作社的收益主要來自兩方面, 一是機耕費收入、機械收割費收入、種子、化肥、農藥等農資統購帶來的差價收入等;二是實際產量與支付標準的差額。土地托管后, 玉米產量比當地平均水平高1 500kg/hm, 這個產量也高于合作社對農民的支付標準。2010年汶上縣參與土地托管的糧田5萬余畝, 畝產小麥624公斤, 比全縣平均畝產496公斤增產了128公斤, 增產率25.8%。
2.3 服務機制創新破解農業發展瓶頸
山東省供銷社通過共同出資、共創品牌、共享利益的方式, 把農業市場經營主體“串聯”起來, 通過勞動合作、資本合作、土地合作等多種途徑, 采取合作制、股份合作制等方式, 使供銷社與農民的利益緊密相連。全力建設為農服務中心, 構建“三公里土地托管服務圈”, 實現全方位農業服務規模化。以土地托管為切入點的農業服務規模化, 改變了以前土地的粗放經營[12]。托管后的土地, 可以成方連片, 統一耕種、施肥、打藥、收割, 不少地方還安裝噴灌設備, 實行統一噴灌, 既抗旱, 又節水。農資服務也由單純的農資銷售, 變為與技術服務相結合。去年, 高密小麥“一噴三防”、玉米“一防雙減”首次用上了山東省供銷農業服務公司的飛機, 6萬畝耕地, 打藥僅用5天時間, 減少農藥使用量20%, 節約費用40%, 提高作業效率500多倍, 有效防治率達96%以上。農業的現代化, 不僅是種地的現代化, 還包括生產、加工、銷售、服務一體化, 這也夯實了供銷社“上聯生產基地, 下接消費終端”的優勢。從汶上縣托管土地里產出的小麥, 經過烘干之后, 直接送進汶上縣供銷社的面粉廠, 然后再將面粉運到北京等地29家魯供綠葉牌“山東大饅頭”加工廠。
針對當前土地流轉存在的一些問題, 土地托管也有新的解決方式。合作社替代農戶、農機替代勞力, 從整地到收購, 全由合作社機手駕駛農機來完成, 有效解決了農村勞動力短缺、農戶無力耕種的現實問題[13]。從土地的承包權到打場售糧后的收益權, 都歸農戶所有, 合作社只是包攬了具體的生產經營環節。在當前農民不愿流轉土地或條件不具備、流轉不了的情況下, 這種方式更受農民歡迎。規模化、標準化加機械化, 使得種田效率、畝產糧均大大提高, 節約了成本, 增加了產量, 解決了“農民增收”的難題。農機手按面積和生產需要搭配和協調各種農機, 讓多臺農機合理使用, 高效運轉, 解決了“農機使用效益”的難題。合作社組織服務隊和社員們參加各種種植技術和農機使用技術培訓會, 把過去對單個農民的培訓轉移到機手和服務隊長身上, 解決了“農技人員作用發揮”的難題。
3、山東省供銷社土地托管與農業服務規模化典型案例分析
山東省供銷社的土地托管戰略為“兩手、兩委、兩頭”。“兩手”即一靠行政, 二靠市場;“兩委”即一靠支委, 二靠村委;“兩頭”即化肥農藥供應, 糧食烘干收購。供銷社通過產權聯結、牽頭領辦、項目扶持等方式, 與村兩委發展專業合作社, 使村集體既有了分紅、租金等固定收益, 又從供銷社服務費用中獲得部分收入。他們還組建農民專業合作社聯合社, 讓農民和市場經營主體抱團發展。
截至2016年11月底, 山東省供銷社共托管土地2 198萬畝, 其中大田作物1 532萬畝, 經濟作物666萬畝。在這2 198萬畝中, 全托管面積為256萬畝, 半托管面積為1 942萬畝。2016年, 山東省供銷社系統土地托管收入達到665 954萬元。為配套土地托管, 打造“三公里托管服務圈”, 共建設為農服務中心1 012處。為農服務中心可提供農機服務、測土配肥、統防統治、烘干貯藏、莊稼醫院、農民培訓等“一站式”服務, 輻射周邊20個自然村, 服務3~5萬畝農田。
通過調研, 發現山東省高密市供銷社相對具有代表性。高密市提出的“三公里托管服務圈”、全力建設為農服務中心的做法, 解決了土地托管中的一些實際問題, 推動土地托管向更高層次發展。高密市供銷社從2013年開始, 以“保姆式”全托管、“菜單式”半托管為主要形式, 依托為農服務中心, 著力打造“三公里土地托管服務圈”, 加快構建綜合性、規模化、可持續的為農服務體系, 2015年高密市供銷合作社已建成為農服務中心15處, 土地托管服務面積達40.2萬畝, 累計實施一噴三防、深耕深松等承接政府購買服務的面積近100萬畝。2016年再建14處為農服務中心, 實現為農服務中心“全覆蓋”。
3.1 高密市供銷社土地托管運作措施
以為農服務中心建設為載體, 打造“三公里土地托管服務圈”。高密市供銷社針對土地托管服務范圍問題, 提出了“三公里服務圈”。即單個服務組織服務3~5萬畝土地, 服務半徑3公里左右。規劃在原29個建制鎮 (鄉) 駐地分別建設一個為農服務中心, 每個服務中心占地20畝左右, 設置測土配方智能配肥、病蟲害統防統治、農機存放維修保養、糧食烘干貯藏或鮮活農產品冷藏加工、農民培訓、莊稼醫院以及涉農部門服務窗口等“6+1”項基本服務功能。為避免重復建設, 通盤考慮鎮域經濟現狀和自身服務能力, 突出各為農服務中心特色, 位于城郊的以社區服務為主, 位于經濟作物盛產區的以農產品加工為主, 位于糧食主產區的以糧食儲存、烘干為主。
3.2 高密市供銷社土地托管運行機制
高密市供銷社以土地托管為切入點推進現代農業服務規模化, 是以為農服務中心為平臺和載體, 以“公益性+市場化”為引領, 以“三公里土地托管服務圈”為基本單位, 由社有企業縱向支撐、基層社與區域內聯合社橫向融合并建立運營主體, 涉農部門廣泛參與或支持, 聯合推進為農服務向協作化、集約化、組織化、專業化縱深發展的“矩陣式”“網格化”的為農服務體系。
3.3 高密市供銷社土地托管主要成效
一是帶動了區域內農業發展方式的轉變。通過開展土地托管服務, 實施規模化經營、標準化生產, 有力帶動了高密市農業的產業化、組織化和園區化發展, 加快向產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業轉型升級。
二是促進了農業增效、農民增收。通過開展耕、種、管、收等各個環節的產中服務, 不僅較好地解決了農業科技推廣“最后一公里”的難題, 也有力地促進了農業增效和農民增收。通過土地托管服務, 畝均可節支增效400~800元, 經濟作物增效達千元以上,
三是加快了城鄉統籌、一體發展。土地托管后, 經營權仍在農民手中, 既可保障他們安心外出打工獲取務工收入, 也能享有農業生產帶來的收益, 從而有效釋放了農村富余勞動力, 加快了農民市民化、新型城鎮化進程。
四是推動了一二三產業融合發展。通過土地托管服務, 吸引農業龍頭企業與供銷社產權聯結、融合發展, 推動第一產業實現“接二連三”, 使更多農產品附加值留在農村、富裕農民。
五是促進了供銷社自身發展。開展土地托管服務, 不僅使供銷社農資經營等傳統業務有了更加穩定的市場, 而且也在服務中得到合理的回報。同時, 也促進了供銷社基層組織體系向村居延伸, 經營服務體系向田間地頭延伸, 使供銷社在全托或半托服務中得到較高的經濟收益。
3.4 山東省供銷社土地托管面臨的問題與困難
3.4.1 土地全程托管實施難度大
通過對汶上縣、鄆城縣、純化鎮等地調研發現, 土地全托模式非常少見, 除了有些常年在外打工或沒有勞動力的農戶將土地全程委托給合作社或專業服務公司外, 大部分農戶都選擇部分托管模式來對作物進行委托管理。這種情況下, 會在一定程度上影響土地服務經營的規模, 各農戶不同的、分散的服務要求使合作社、農機服務公司等土地托管主體在一些地區不能集中連片地進行農業生產經營, 導致經營成本增加, 經營收入降低, 降低了土地托管主體的服務積極性[14]。
究其原因, 主要有以下幾個方面:第一, 具有勞動力的農戶雖然前往城鎮打工, 但對于技術性低、難度小、消耗時間短的農業生產環節, 還是希望能夠由自己完成, 以節省農業支出, 增加農業收入;第二, 年齡較大的農戶還留有對土地強烈情懷, 不情愿將土地全部委托他人來管理;第三, 部分土地耕作環節容易產生糾紛, 農戶不放心委托合作社或農機公司來管理[15]。以澆水環節為例, 通過調研我們發現, 大部分農戶都選擇自己澆水而不委托合作社進行此項生產環節的委托管理。一是因為澆水環節所需時間特殊、短暫, 錯過特定的澆水時間段就會對農業產量產生巨大的影響;二是農戶擔心委托他人來澆水會產生只做表面工作而不將耕地澆透的現象。
3.4.2 各涉農部門聯系不夠緊密
我國有眾多政府管理部門均與農業有所關聯, 比如農業部、林業部、水利部、國土資源部、供銷合作社聯合社等, 由于其各自的職責、分工不同, 導致每個部門僅關注自己部門所負責的相關工作, 而不是從整個土地托管的全局角度出發, 從宏觀上理解、把握及具體實施作物托管的有關工作。供銷社作為土地托管的先行者, 也并不愿意將成功的經驗做法與其他部門分享。
3.4.3 土地托管主體競爭加劇
土地托管的興起, 引起了各政府部門的高度重視及眾多媒體的關注, 社會各農業社會服務主體紛紛加入到土地托管的服務體系中來, 以占據一定的市場, 爭得相關的市場利益。作為土地托管的先行者, 供銷社在面對市場競爭時, 勢必會在一定程度上降低服務價格, 減少所獲取的利潤。在保證服務質量的基礎上, 農業服務人員的利潤減少, 會導致他們的工作積極性下降, 放緩進一步土地托管的進程, 影響我國農業規模化的發展。
4、研究結論、政策建議與前景展望
4.1 研究結論
(1) 土地托管不是一個科學的概念, 其準確表述應當為土地作物托管或建成作物托管。土地托管的對象是作物。從這個角度出發, 土地托管應稱為土地作物托管, 可以簡稱為作物托管。按作物品種分類, 作物托管可分為糧食作物托管與經濟作物托管。糧食作物又可分為小麥托管、玉米托管、水稻 (旱稻) 托管, 經濟作物托管也可以繼續細分。土地托管的實質是勞務外包。土地托管可以稱之為作物生產勞務外包。對于所有過程都外包出去的情況, 稱之為全外包。對于部分過程外包出去的情況, 則稱之為半外包。
(2) 土地托管與土地流轉相比, 更受農民歡迎, 是農業服務規模化經營的最新探索。土地托管之所以更受農民歡迎, 基于以下原因:第一, 確權后的承包地屬于人格化財產, 人格化的資產稟賦高, 稟賦高的資產要價高。確權以后可能發生兩種情況, 一是農民不喜歡把土地輕易流轉出去, 二是土地流轉的價格偏高, 而這會使流轉土地越來越困難[16]。第二, 土地托管從心理上最大限度地保持了農民的承包權, 可以使農民安心耕作或外出打工。第三, 土地托管會催生各種各樣的農業服務公司, 提高農業服務的專業化水平。專業化水平的提高, 又反過來促進農業服務質量的提高。
(3) 山東省供銷社的土地托管可以用“三打工”來概括:農民外出打工, 供銷社為農民打工, 其他單位給供銷社打工。前兩句是供銷社自己的口號, 把自己定位為為農民打工的服務人員。但這個概括并不全面, 實際上, 在很多地方, 供銷社扮演了個“總包工頭”的角色。供銷社把農民所需的服務承包下來, 又分包給其他主體去做。比如, 將耕地、收獲等勞務分包給農機公司, 把植保分包給飛防公司等。
(4) 土地托管催生為農服務中心, 開辟了農業服務規模化經營的新路子。目前, 為農服務中心有6+1項服務功能。所謂“6”, 是供銷社自身提供的服務, 所謂“1”, 是政府部門的窗口服務。目前, 供銷社自身的6項服務開展的較好, 但政府部門的窗口服務則相對不完善。這其中有兩個原因, 一是政府部門原來有服務地點, 若舍舊取新, 心理上有些障礙;二是政府部門屬于行政管理部門或事業單位, 對供銷社的認同度較低。
4.2 政策建議
(1) 深化土地托管理論研究。學術界對土地托管概念不統一, 造成大家對土地托管的理解有所偏差, 影響其深層次的研究。其次, 對于土地托管的運行、動力等機制問題以及未來可持續發展問題研究不夠深入, 理論層面的研究不夠系統, 無法使相關研究人員系統地掌握土地托管。相關專家學者應盡快在理論上對土地托管進行概念梳理, 對土地托管進行深入的研究, 使后續的研究工作得以開展, 豐富與充實土地托管的理論, 使土地托管的實際進展情況得以快速有效地持續進行下去, 為我國農業現代化、服務規模化做出應有的貢獻。
(2) 提升托管裝備水平。在制約土地全托管的澆水環節, 時間要求比較緊, 在返青階段要把返青水澆足, 早澆晚澆效果都不好。在山東部分地區, 灌溉的水源有兩種, 一種是引黃河水進行灌溉, 另一種是抽井水進行灌溉, 由于這兩個因素, 每年澆水存在水源爭奪的問題, 農戶之間易出現矛盾, 也易與托管主體產生糾紛。在這種情況下, 托管主體可與當地農戶共同進行投資, 對澆水裝備進行改良和升級改造, 滿足農戶對澆水的需求。
(3) 促進社會托管主體合作經營。部分社會企業在看到土地托管有較為可觀的利潤后, 紛紛想要在土地托管市場中分得“一杯羹”, 積極與村“兩委”進行聯系與溝通, 試圖進入土地托管的市場競爭中來, 這樣會導致競爭加劇, 服務價格下降, 利潤減少。供銷社與社會企業可進行分工明確的合作, 比如供銷社利用自身的信譽度高的優勢與村“兩委”或農戶進行合同的簽訂, 利用社會企業的農業機械設備來滿足農戶的農業服務需求。這樣可在保證服務質量的基礎上, 增加各托管主體的收入, 提高相關工作人員的工作積極性。
(4) 加大對土地托管的扶持力度。對開展土地托管的合作社實行重點傾斜, 鼓勵土地托管大面積推廣。一方面, 加強項目扶持, 涉農項目優先在土地托管地塊實施, 農機具購置補貼向合作社傾斜, 支持土地托管主體承擔涉農項目、開展農機推廣服務。另一方面, 加強金融支持。設立融資專項補貼資金, 適當補貼托管主體貸款和擔保費用;協調金融保險機構與托管合作社做好對接, 創新服務產品和服務方式, 解決其貸款難、保費賠付難等問題。
4.3 前景展望
中國農業現代化發展愿景:兩個適度規模的完美結合。
(1) 在三權分置的土地制度背景下大力發展家庭農場, 鼓勵土地流轉以家庭農場為重點, 實現家庭農場的規模化經營。就糧食生產而言, 家庭農場這種方式, 無論是從土地生產率的角度, 還是從勞動生產率的角度, 都是最佳選擇。當然, 家庭農場有一個適度規模的問題, 這個規模的大小與自然經濟條件、社會經濟條件乃至農業生產條件都密切相關, 不同的地區可能有不同的規模。
(2) 大力扶持農業服務規模經營實體, 實現農業服務專業化與適度規模經營。農業生產離不開社會化服務。所謂社會化服務有兩種基本類型, 一是政府主導的社會化服務。政府從自身的目標、能力出發確定社會化服務的內容與形式。另一種是市場主導的社會化服務。在市場經濟條件下, 有很多相關的涉農企業, 他們根據市場需要提供自己的服務。無論是政府主導的社會化服務, 還是市場主導的社會化服務, 都有一個規模問題和半徑問題。同樣, 這個規模與半徑也受社會技術經濟條件的限制。
(3) 強化為農服務中心建設, 為兩個適度規模經營的結合創造平臺。第一, 為農服務中心可以為家庭農場提供多種類型的農業社會化服務。比如農機服務、生產資料服務、植保服務、烘干與儲藏服務等, 當然也可以提供各種各樣的其他服務。這些服務的水平越高, 農場的規模可能就越大。第二, 隨著服務需求的增加及服務能力、技術水平的提高, 農業服務公司的規模可能進一步擴大。進一步擴大的規模可以促使服務半徑擴大, 進一步促使為農服務中心的分化與整合, 最終使農業社會化服務提高到一個新的水平。
中國鄉村發現網轉自：山東財經大學學報2017年05期
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