摘要：當前推進農業規模經營已成為各地發展現代農業的共識和重點,"土地托管模式"迎合了農業發展的迫切需要。在"土地托管模式"的具體運行中,要劃定合理適度的經營規模和范圍,以確保其穩定運行和發展;要簽訂規范詳盡的土地托管法律合同,以保障其運行和發展;要選準可靠的盈利點,以實現經營對象的共贏多贏;要培育有實力、有能力、有責任心的經營服務主體,以保證其正常運營。通過上述努力,為我國農業現代化注入活力,從而有效促進農業領域和農業經營的轉型與發展。
一、“土地托管模式”的作用
(一)“土地托管模式”是適應農業領域和農業經營格局轉型變化的需要
我國農業現代化進入了實現階段的中后期,農業領域出現了前所未有的四大變化:勞動力轉移,大量農村勞動力向城市轉移;成本提升,農業種植成本日益提升;經營主體多元化,農業經營主體不斷涌現;規模小,土地規模經營難以擴大。與此同時,我國農業經營格局也發生了前所未有的五大變化:土地日趨細碎化,農業家庭經營的規模經濟正趨于弱化;農戶兼業化日漸嚴重,大多數農民已經不以農為生;勞動力日益弱質化,留守農業的勞動力呈現老齡化與婦女化特征;農業副業化比重加大,農戶純收入中來自農業的比重下降明顯;生產非糧化明顯,糧食增長靠科技支撐貢獻率超一半以上,而糧食種植面積具有顯著下降的趨勢。因此,為適應現代農業發展,有效應對農業領域和農業經營格局轉型這一重大變化,有必要以土地托管為切入點,創新涉農服務組織體系,培育土地托管經營服務主體,開辟一條農業適度規模經營的新路徑,走出一條以服務規模化推動農業現代化的新路子。
(二)“土地托管模式”對農村、農業、農民將會產生多元、多重的效應作用
通過土地托管使土地資源得以盤活,進而實現規模化、集約化、資本化運營,不僅保護了土地,提高了土地的經營效力和內在價值,而且可以釋放固化在農村土地上的巨量資本,產生多重的效應。其一,從農業角度看,土地托管后農民的土地承包經營權不發生任何變化,有效避免了制度風險。土地托管實現了土地適度規模及規模效應,加快了農業生產方式轉變,為下一步的制度創新留下了空間;其二,從農村角度看,土地托管潛在影響大,保留了農村的經濟體系,健全了社會服務體系,穩定了農村的治理結構;其三,從農民角度看,土地托管服務規模化促進了勞動力轉移,有效增加了農民家庭收入;其四,從土地托管經營服務主體角度看,經營服務主體既可以有效整合服務資源,提升服務能力,又鍛煉了自身,增加了主體經營收入,實現了多贏局面。
(三)“土地托管模式”有效破解了土地細碎、經營分散、耕地閑置、經營粗放等難題,同時實現了土地要素的優化配置
其一,土地托管能夠有效把單一、分散、細碎的土地,通過“農業經營服務主體”這一平臺聯結成片,把一家一戶土地經營辦不了、辦不好的事情辦好;把農村一些耕地閑置、撂荒、土地經營粗放或對一些無力耕種或勞力不足的農戶,以土地托管的方式,實現土地的集中連片和適度規模化經營,實施“半保姆式”“全保姆式”“菜單式”“全程定制式”服務,有效解決土地細碎、分散、閑置、粗放等問題。其二,土地托管模式下的土地流轉將帶來土地要素的優化配置和經營效率的大幅提高,實現了現代農業技術、經營服務主體決策研判、企業家經營能力等先進生產要素與經營方式、營銷手段的高效對接,提高了土地產出率、資源利用率、勞動生產率、產品營銷率,促進了現代農業經營的集約化、專業化、組織化和社會化,增強了農業可持續發展能力。
(四)“土地托管模式”催生了“農民土地股份合作社”和“土地托管經營服務主體”的制度創新
其一,農村土地股份合作社、聯合社所形成一定規模的土地集中和生產經營規模,能夠有效吸引“經營服務主體”,促成土地持有者同“經營主體”的合作交易,達成“經營主體”企業家能力與其土地經營服務規模的相互匹配協作,有效解決“誰來經營”“誰來服務”的問題;其二,通過相互合作、土地集中成片形成適度規模進而形成集體談判優勢,能夠有效降低經營服務的談判與締約成本;其三,適度地帶動土地規模經營、激勵“經營主體”競相進入農村土地托管經營,能夠有效降低農戶及合作社、聯合社對“經營主體”管理人員的監督與考核成本,同時,也有效降低農戶、合作社、聯合社等相關企業之間關于合作剩余享益分配的談判協調成本以及有效降低服務交易成本。
二、“土地托管模式”運行中的難點
(一)如何預防和避免過分追求土地經營規模的問題
長期以來,我國農業經營小農經濟特點突出,專業化程度低、信息不對稱、資源不足,尤其是經營土地碎化、經營規模小,加大了農民的經營難度和風險,使之無法同現代化的農業企業競爭。而土地托管模式正是針對這些問題,尤其是將土地承包經營權高度分散的、零碎的土地整理成為規模化的規整良田,使具備實力的土地托管主體可以進行規模化經營種植,社會效益和經濟效益得以顯著提升。但是農業經營規模化并不是規模越大就越好,也并不是土地托管所形成的規模越大就越有優勢。一些地方過分、單一強調追求擴大土地經營規模,一搞土地流轉,不顧本地區主客觀情況和土地實情,總想把土地范圍規模擴展得越大越好,什么土地都圈在一塊;總認為土地范圍規模越大就越能創造效益。其實,這是一個認識誤區,任何一種土地流轉方式的土地流轉范圍規模都有其內在的規律和特點,都要根據當地的土地情況,農民志愿和農業生產的特性,進行科學的論證劃定。因此,預防和避免過分追求土地經營規模,選擇一個合理適度合適的土地托管經營規模區間范圍,是土地托管模式必須考慮的問題。
(二)如何切實做到尊重農民的權利和選擇
有些地區農民土地流轉,往往把土地的主人———廣大農民拋在一邊,靠一紙布告,搞“一刀切”,強行將土地圈在一起,租給工商企業經營,這也是中央政策反復禁止的。因此,土地托管一定要牢記始終切實完全尊重農民的意愿和選擇,真正落實把農民的利益始終放在第一位,任何強行依靠行政手段、發文件、貼布告、搞“運動”等以“一刀切”的方式搞土地托管流轉都在禁止之列。這是土地托管模式能否正常啟動和運行發展的關鍵。
(三)如何防止土地“非糧化”“非農化”問題
雖然土地托管模式不涉及土地所有權、承包權等產權的轉變,不產生土地租金,“非糧化”“非農化”的激勵和影響比土地流轉要小很多;雖然土地托管模式不必擔心土地流轉伴隨著高租金容易產生對轉入方“非農化”“非糧化”的影響,但土地增值效益和參與相關各方的收益也是土地托管模式必須考慮和認真解決的問題。某些地方政府和鄉鎮為推進工商資本進入農業,幫助工商企業長時間大規模租種農民承包地,帶來因部分土地用于建設道路和排灌設施、轉為建設用地,流轉土地到期無法恢復和無法收回的問題,從而導致更多的土地“非糧化”“非農化”現象,同時也帶來因不能滿足農民按期收回承包地、增加土地收益等引發的社會矛盾等問題。因此,破解當前農村土地細碎、經營分散的難題,實現土地的集中連片和規模化,有效解決“種怎樣的田”的問題,確保耕地不撂荒,防止城市工商資本下鄉,利用土地托管模式達到土地流轉的“非農化”和“非糧化”或變相利用土地托管模式,搞農村“小產權房”“大棚式”別墅、“生態農業房”、農民置換住宅等,向城鎮居民公開出售,這是土地托管模式運行中必須加以注意的問題。
(四)如何理性處置土地托管模式運行中的各種風險
其一,從政策方面來說,國家“三農”政策、土地政策、土地相關法律法規的調查可能會對土地托管模式運行造成一定影響;參與土地托管的土地由于國家公共設施需要被征收、征用,都會影響土地托管存續和收益;稅收政策、補貼政策、產業政策等變動可能對承租方的經營造成影響。其二,從經濟特性來說,每隔若干年,全球經濟、全國經濟出現一定的周期性波動,都是正常的現象。或全局性經濟周期波動或局部性經濟周期波動,都可能對土地托管運營主體的生產經營乃至收益造成影響。其三,從運營方面來說,如土地托管運營主體對土地運營能力不高或因資金鏈問題運行困難,而農業種植、管理、季節、銷售能力要求很高,土地運營主體將可能面臨一定的運營風險。其四,從農業發展方面來看,農業經營可能遇到的各種風險與農民要求持續、穩定、年年增加收益之間存在矛盾,農業經營本身還存在的氣候異常等自然風險以及不可抗力風險,而目前農業保險體系除基本糧食作物外,尚處在初級階段,很不健全。農業本身的長周期性、不穩定性、投資回報周期較長等特性,需要運營主體能夠提供穩定的、長期的、持續的和較低成本的資金,以抵御來自農業本身的風險。由此可見,正確、理性處置和抵御土地托管模式運行中的各種風險將是土地托管模式持續運行發展的重中之重。
(五)如何處理好政府服務、市場服務、農民自我服務和經營主體服務“四方”之間的關系
現代農業發展一方面是農業生產規模不斷擴大發展的過程,另一方面也是農戶不斷合作、組織化的過程,同時也是農業產業、產品不斷拓展的市場化過程。而政府則是這種規模化、組織化、市場化過程的“保護神”。這種為農服務的產權體系實際上就是組織化的實現形式,即一種規模化與組織化相互統一、相互發展的社會化服務形式。顯然,政府服務、市場服務、農民自我服務等三種服務是社會化服務體系不可缺少的合理結構。這種社會化服務體系既不可能由政府或政府一個部門去完成,也不可能由市場或農民個人去獨立完成,而只能由一個經營主體把“三種”服務高度融合、整合在一起,并最終承擔完成自己的綜合性服務。因此,在土地托管模式運行中,要正確處理政府服務、市場服務、農民自我服務和主體服務的關系,明確政府主要從法律法規政策上加以規范管理;市場主要從經濟規律、市場法則、信用信譽上加以規范;農民主要從保護自身土地收益權益上加以保障;經營主體則主要充分發揮綜合組織、整合的能力,正確處理好規模化與組織化的關系,既要控制好規模化經營中公司化、工商資本的比重,又要把組織化的措施做細做深,讓更多的農戶參與到這個體系中,使政府、市場、農民、主體“四位”一體,在各負其責中發揮更大的效力。
三、“土地托管模式”運行中的對策建議
(一)劃定一個適度的、合理的、最優的土地托管經營規模區間和范圍,確保“土地托管模式”穩定運行發展
一是土地托管經營規模不是越大越好,而是依據不同主體的土地經營目標、不同規模的土地經營效果,而設定不同的土地托管經營規模。從國家層面看,雖然注重通過擴大土地經營規模提高勞動生產率和經營者、農民的效益,但也必須注重通過提高土地產出率實現糧食安全和重要農產品有效供給。從經營者看,擴大土地經營規模的最重要目標是實現收益最大化;從農戶來看,通過擴大土地經營規模達到其土地效益分成比例的最大化。因此,土地托管經營規模既要考慮土地產出率和經營者、農戶收益,也要考慮土地資源稟賦、農業人口規模和經濟發展水平等因素;防止出現因過度向規模要效益、靠政策出效率帶來的土地粗放經營和土地產出率下降。按照城鄉居民收入均衡、經濟社會目標兼顧的原則,選擇一個合理適度的土地經營規模區間。
二是按照“布局合理、規模適度、半徑適宜、功能完備”的原則,根據各地具體情況,深入調研、反復核算、可行分析、科學論證,確定適度、合適、最佳效益的土地經營服務規模范圍。通過土地托管,把一家一戶分散、零碎的土地集中到合作社,形成一定的適度的規模經營,而規模適度集中連片的土地既便于調整農作物結構,提高農作物規劃布局的科學化水平,又可以有利于現代化農業的社會化分工,還可以提高農業經營科技和農作物耕種、養、收全程機械化水平,達到“一箭雙雕”的目的。
三是探索選擇適度、合適、最佳效益的土地托管經營規模范圍。比如山東省在探索土地托管模式運行中,總結了以糧食生產為主的土地托管服務中心,一般占地20畝左右、服務半徑3公里、輻射面積3萬到5萬畝,形成“3公里土地托管服務圖”。因此,根據當地情況,選擇最佳的效益規模、最適度的耕地面積、最適宜的服務半徑、最合適的土地規模、最合理的規模布局,是土地托管模式正常運行發展的基本保證。
(二)確立一個尊重農民意愿和選擇,促進農民增收,調動農業經營者和經營主體積極性的經營理念
一是必須保障農民的土地權益,促進農民增收,調動農業經營者的生產積極性。土地托管模式作為農業經營方式的突破創新,切不可削弱甚至突破制度的底線:必須始終堅持農村土地農民集體所有制度;必須始終穩定土地承包關系,確保農戶的土地承包經營權;必須始終堅持農戶家庭經營的基礎性地位;必須始終嚴格保護耕地、保障糧食安全和強化農地用途管制。
二是實現農村土地“三權”分離,堅持和落實農地集體所有權、穩定和強化農戶土地承包權、放開和盤活土地經營權,保障和提升農業特別是糧食生產能力,改善和管理農地用途管制權,最終形成農地“集體所有、家庭承包、多元經營、管控用途”的新型農業經營體系,為構建新型的農業經營體系———土地托管模式打下堅實基礎。
三是尊重農民意愿,建立土地股份合作社,在農村產權改革的基礎上,按照農戶入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔原則,引導推動農戶以土地承包經營權折資折股,組建土地股份合作社。在此基礎上,農戶自由、自愿選擇參加土地托管經營模式,推進農業規模化經營。因此,推進土地托管模式,必須按照中央要求,嚴格堅持依法、自愿、有償的原則,充分尊重農民的土地承包權和土地流轉意愿,既要積極引導,更要穩妥適當。
(三)簽訂一個規范的、嚴謹的、詳盡的土地托管法律合同,保障“土地托管模式”穩定運行發展
一是簽訂《土地托管合同》。針對土地托管的新模式,確定合同簽訂的委托方和被委托方,土地托管的委托方由一戶戶農民自愿按照工商注冊登記成立的土地股份專業合作社,土地托管的被委托方為工商注冊登記的合法土地經營服務主體,雙方簽訂格式文本規范、主體合法、條款齊全、內容明確、權利義務對等、違約責任明確的《土地托管合同》。
二是明確土地托管內容。在明確雙方權利和義務的前提下,做好以下幾方面工作。其一,明確土地所有權歸集體所有,土地承包權歸農戶所有,土地經營權托管給土地經營主體負責經營。土地托管給經營主體一般為5年左右,托管期間經營主體必須負責管好、經營使用好、保護好托管土地。其二,明確托管土地經營過程中的具體事項,如農作物品種種植、種子、肥料、農藥、收割機械等由經營主體負責選定,農作物種植、管理、收割、銷售等均由經營主體負責,明確產量指標、生產費用、獎賠規定。其三,明確收益分配方案,確定托管土地農戶收益。其四,明確國家給予農民的一切優惠政策除必要的管理費用外均歸農戶享有。其五,明確托管方式,經營主體對于被托管土地,在經營管理上,主要以政策法規為依據,以市場為導向,以糧食作物種植為主,進行測土選肥、因地選種,從種到收,農田管理實行全程機械化運行。其六,明確托管土地的土地性質,土地經營不得進行與農業無關的“非農化”“非糧化”的改造與建設。
(四)選準一個可靠的、持久的、最佳的贏利點,實現經營對象的共營多贏
一是從宏觀層面看,土地托管模式使有限的耕地資源得到有效保護,使土地托管范圍得到適度可靠合理利用,使農業生產力科學水平得到很大提高。使糧食生產能力得到顯著加強,使農民權益得到充分保障。因此,“土地托管”模式兼顧農戶、經營主體、集體和國家等相關各方的利益,關鍵是選準一個可靠的、持久的、最佳的土地托管經營服務的贏利點。
二是從微觀層面看,農民通過“土地托管”流轉了承包的土地經營權,通過組織農業合作社制定的種植經營計劃和社會相互監督,有效規避合作中的各種風險。經濟服務主體通過主體企業家的經營和規模運行,不僅使個體的農民走出了傳統的、分散的小農經濟,參與到一定規模的社會化大分工的體系中來,而且通過參與合作社平臺建設,使其具有農業經營決策的主體地位。同時,通過經營服務主體的規模經營,實現農業創收和農業從土地適度規模經營轉型為服務規模經營,達到相關各方共營多贏的目的。
三是從最佳贏利點看,土地的集中和適度規模、現代生產力要素的聚集及經營主體的參與,極大地改善了農業的規模、分工和創收贏利能力。從生產細節入手,精心規劃、設定農業經營九個基本贏利功能點:即調整土地測土配方改良土地質量、種子智能配肥、選好優良種子、統管統治、農機作業、莊稼災害預防、烘干貯藏或冷藏加工、農民技術培訓、產品銷售等,把基本贏利點貫穿于“土地托管”全程規模化服務之中,精打細算每一個基本贏利功能點的每一個環節,使其實現效益的最大化。
(五)選擇和培育一個有實力、有能力、有責任心的“土地托管經營服務主體”,確保“土地托管模式”運行
一是審慎選擇有實力、有能力、有責任心的“經營服務主體”,有實力主要指“經營服務主體”資金雄厚、人力資源強大、組織架構齊備;有能力主要指“經營服務主體”經營管理、組織協調、人脈溝通、農業技術、綜合處置等方面的能力;有責任心主要指“經營服務主體”除了經營性特性以外,還應有公益性特性,必須具備為農業、為農村、為農民服務的社會責任心。
二是創新“經營主體”培育機制,培育一支既“有知識、懂技術、善經營”,又能代表雙方利益,協調各方行為的“農業規模經營服務主體”隊伍。
三是在政府支持政策上,要注重發展和壯大“土地托管模式”的實際組織者、領導者、策劃者、管理者———“經營服務主體”,給予法律法規、政策規定以及土地托管運行中的支持和優惠,除了必要的直接補貼和獎勵外,對通過土地托管實現規模經營的托管主體平臺,財政補貼獎勵的著力點應放在農業基礎設施建設、農機購置、農業新技術應用、涉農建設項目承擔、農業生產建設用地供給、農業保險補貼、貸款利息補貼、經營管理人員培訓以及經營主體同農民、合作社、地方政府關系協調等方面。
中國鄉村發現網轉自：南都學壇2016年03期
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