農(nóng)村股份合作社是在我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革過程中產(chǎn)生發(fā)展出來的一種新型經(jīng)濟實體，兼具股份制和合作制的特點，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、盤活農(nóng)業(yè)資產(chǎn)均發(fā)揮出積極作用。但由于理論研究和立法的明顯滯后，其財產(chǎn)權(quán)利的法律保障仍然面臨著權(quán)屬模糊、內(nèi)部人控制、權(quán)能不完整等一系列問題，給農(nóng)村股份合作社的發(fā)展帶來不確定性和風(fēng)險性等隱患。要切實保障農(nóng)民成員的財產(chǎn)權(quán)利，其邏輯起點應(yīng)建立在準(zhǔn)確界定農(nóng)村股份合作社的產(chǎn)權(quán)范圍、明晰股份合作社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上。
一、引言
推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的一種方式，也是當(dāng)前深化農(nóng)村體制改革的重要路徑之一。2015年發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》及2016年中央1號文件中均明確鼓勵發(fā)展股份合作，提出要進(jìn)一步完善賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)制度。2016年4月，習(xí)近平同志在小崗村改革座談會上又再次強調(diào)要著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。作為融合作制與股份制于一身的農(nóng)村股份合作社，其最基本成員就是農(nóng)民，對實現(xiàn)賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的改革目標(biāo)有著直接的示范作用。為此，必須首先澄清股份合作社財產(chǎn)權(quán)的范圍并準(zhǔn)確認(rèn)識農(nóng)村股份合作社的財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這是完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的邏輯起點和認(rèn)識基礎(chǔ)。
二、農(nóng)村股份合作社產(chǎn)權(quán)客體的類型化分析
一般認(rèn)為，財產(chǎn)權(quán)的客體指的是受到財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的資產(chǎn)類型。討論農(nóng)村股份合作社產(chǎn)權(quán)的客體范圍主要是要明確哪些資產(chǎn)可以歸入屬于農(nóng)村股份合作社支配的范疇。作為農(nóng)業(yè)改革進(jìn)程中自發(fā)產(chǎn)生的一種新型集體性經(jīng)濟組織，農(nóng)村股份合作社有別于早期傳統(tǒng)合作社的重要特征就是農(nóng)村集體成員可以將其土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)等要素折價入股，將農(nóng)村松散的權(quán)利集中，遵循現(xiàn)代企業(yè)制度，提高農(nóng)村集體成員的參與度與創(chuàng)造能力，使其獲取更加可觀與穩(wěn)定的投資性收益與勞動性收入，由此來提高農(nóng)村集體成員的收入水平，擴大農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
根據(jù)股份合作社成立時資產(chǎn)的來源不同，農(nóng)村股份合作社的資產(chǎn)主要包括村社原有集體資產(chǎn)、成員出資、國家財政資助及專項扶貧和建設(shè)資金、外界捐贈及投資等，因而股份合作社自成立之初就表現(xiàn)出集體財產(chǎn)、合作社財產(chǎn)以及合作社成員或外來人員的區(qū)別化注資并存的三元結(jié)構(gòu)模式。結(jié)合現(xiàn)階段法規(guī)、政策及各地股份合作試點的實際，農(nóng)村股份合作社財產(chǎn)權(quán)的客體主要包括三種類型:
1.集體財產(chǎn)
農(nóng)村集體資產(chǎn)指屬于鄉(xiāng)或村的集體經(jīng)濟組織所享有的資產(chǎn)。從歷史上看，我國農(nóng)村現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織源于人民公社時期“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的模式，組級、村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織與原生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、人民公社相對應(yīng)。各級集體經(jīng)濟組織依照集體土地所有權(quán)和集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，管控該集體所有的資產(chǎn)。在這種體制下，農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一，農(nóng)民個人對土地等生產(chǎn)資料沒有所有權(quán)也沒有經(jīng)營權(quán)。十一屆三中全會以后，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，逐漸賦予農(nóng)戶相對獨立的自主經(jīng)營權(quán)利，但集體所有的產(chǎn)權(quán)制度沒有發(fā)生根本變化，集體作為土地的所有者繼續(xù)享有對土地管理、調(diào)整和從土地上收取費用的權(quán)力。這一時期興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)承包制同樣是在不改變企業(yè)集體所有屬性的前提下，按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，以承包合同來約定作為承包者的村民個人（或外來人員）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的經(jīng)營方式。如此，依據(jù)我國現(xiàn)行立法的規(guī)定，農(nóng)村集體財產(chǎn)涵蓋了除法律特殊規(guī)定以外的農(nóng)村土地、宅基地和自留地、自留山、水面、荒地等自然資源及集體所有的流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、長期投資、無形資產(chǎn)等一系列資產(chǎn)。
具體來說，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主要包括三部分:一是土地資源性資產(chǎn)。二是集體經(jīng)營性資產(chǎn)。三是非經(jīng)營公益性的集體資產(chǎn)。[2]按照當(dāng)前深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的原則，除盈余提取的公積公益金、外來捐贈是在合作社因法定原因或章程約定滿足而解散之時才量化至成員賬戶外，所有經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)均可在合作社成立時就按照合作社章程量化到合作社社員個人賬戶。而公益性資產(chǎn)，包括國家財政資助資金及其此形成的相關(guān)資產(chǎn)依照法律規(guī)定不可分割與分配，即便是在股份合作社解散之后，合作社成員作為村民委員會成員，仍可以依據(jù)其身份對這部分財產(chǎn)享有共益權(quán)。
實踐中對于集體資產(chǎn)量化范圍存在較大分歧:一種做法是認(rèn)為應(yīng)就集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進(jìn)行快捷量化。這種資產(chǎn)量化方式在操作上比較便捷，可有效地規(guī)避土地等資源在實踐中難以評估作價的具體問題，改革的困難會有所降低。另一種做法則是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把現(xiàn)有的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)以及資源性資產(chǎn)都納入量化的范疇。如:松江模式就是采取較為務(wù)實的整體盤存方法，除實際控制權(quán)明晰的承包經(jīng)營用地之外，其他建設(shè)用地和集體非土地不動產(chǎn)皆納入集體資產(chǎn)存量范疇；而成都模式則打包整合農(nóng)村集體所有權(quán)制度屬性下分散的所有未分配和不具備實際控制人的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，通過統(tǒng)一清查核算按照集體資產(chǎn)量入為股，以資配股，清算到人的方式進(jìn)行股份制改造。
上述兩種做法都有一定的理論支持。集體資產(chǎn)的范圍原本在內(nèi)涵上就有狹義與廣義的區(qū)別。狹義的集體資產(chǎn)單純地指集體賬面內(nèi)容，可以理解為會計學(xué)上的經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)；廣義的集體資產(chǎn)不僅涵蓋了集體賬面資產(chǎn)，還囊括土地等資源性資產(chǎn)。其中資源的使用、收益、經(jīng)營、分配及處分也是集體資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容。故此，我們以為針對于集體資產(chǎn)量化的范圍在中央尚未制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)前，可采取“漸進(jìn)式”路徑，即各地可先行量化經(jīng)營性資產(chǎn)，對于非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)暫不進(jìn)行量化。[3]當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到一定水準(zhǔn)，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管制度比較健全等條件達(dá)到要求之時，則可以對這些資產(chǎn)實行同時量化。一是因為非經(jīng)營性資產(chǎn)具有純公益性質(zhì)，其客體主要是被公共所使用的農(nóng)村集體資產(chǎn)，現(xiàn)階段暫且沒有折股量化的必要。二是由于土地等資源性資產(chǎn)具有一定的特殊性，其價值在評估標(biāo)準(zhǔn)與過程中存在空白點，價值尚未明確顯現(xiàn)，因而可暫且不予量化。
但在現(xiàn)實操作中，因土地征收所取得的土地補償費以及集體資產(chǎn)置換所取得的增值部分，集體經(jīng)濟組織應(yīng)及時地、足額地進(jìn)行追加，以此來保障成員的利潤分配權(quán)。當(dāng)然，也存在農(nóng)村基層干部、成員一致要求對土地等較為特殊的資源性資產(chǎn)進(jìn)行量化的現(xiàn)象，這時則應(yīng)允許農(nóng)村基層組織積極主動進(jìn)行探索解決道，但在操作中應(yīng)遵守農(nóng)村集體資產(chǎn)量化的總原則，也就是對合作社成員給予充分的選擇權(quán)，取得其肯定。通過清產(chǎn)核資，要核實村集體資產(chǎn)總額，并要按照村集體經(jīng)濟組織財務(wù)會計制度分別記載資源性資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、長期投資、流動等內(nèi)容。需要注意的是，國家財政資助雖然同樣可以量化到成員賬戶，但依照法律規(guī)定卻不可分割與分配。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第46條明確規(guī)定:“農(nóng)民專業(yè)合作社接受國家財政直接補助形成的財產(chǎn)，在解散、破產(chǎn)清算時，不得作為可分配剩余資產(chǎn)分配給成員，處置辦法由國務(wù)院規(guī)定”。至于社會捐贈量化部分，依照農(nóng)民股份合作社與捐贈者的約定，有約定從約定處置，如未曾有約定的，可以分割并分配給合作社成員。
2.個人資產(chǎn)
集體組織成員的個人資產(chǎn)在股份合作社財產(chǎn)權(quán)范圍上占有重要地位。參照我國《民法通則》、《公司法》、《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等法律的規(guī)定，成員可以以貨幣，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、專有技術(shù)及土地承包經(jīng)營權(quán)等可以用貨幣估價并可依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資。農(nóng)民已經(jīng)確權(quán)的承包經(jīng)營用地，因強化其用益物權(quán)權(quán)能的需要及土地承包經(jīng)營關(guān)系長期不變的政策背景，一般不能將其納入集體資源性資產(chǎn)，而是歸入農(nóng)民成員加入股份合作社的非貨幣財產(chǎn)范疇。合作社成立之后，上述出資均構(gòu)成合作社的獨立財產(chǎn)，由股份合作社依法占有、使用和處分，不能以成員個人名義支配、分割。股份合作社成員以其賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額為限對農(nóng)村股份合作社承擔(dān)責(zé)任，股份合作社則以全部財產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。當(dāng)然，在土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”政策背景下，股份合作社成員僅以其依法承包的土地之上的“土地經(jīng)營權(quán)”入股，“土地承包權(quán)”作為一種基于其身份的特殊權(quán)利仍為農(nóng)民個人所有，意在切實地解決農(nóng)村“三權(quán)”在抵押融資上所遭遇的尷尬局面，有效的推動農(nóng)村在土地、設(shè)施設(shè)備資金、資金、科技技術(shù)和勞動力等要素上的聚集，進(jìn)而使得農(nóng)民這一主體獲得更穩(wěn)、更高、更持續(xù)地財產(chǎn)性收入和工資性收入，提高農(nóng)民整體收入水平。但需要注意的是，農(nóng)村股份合作社成員有按照合作社章程要求退社的權(quán)利，一旦其成員資格終止，股份合作社應(yīng)退還其成員賬戶內(nèi)記載的出資額和公積金份額，在其成員資格終止前可以分配的盈余也應(yīng)該按規(guī)定退還給退社的成員。
3.外來資產(chǎn)
農(nóng)村股份合作社的財產(chǎn)權(quán)范圍還包括外來資產(chǎn)，參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)村股份合作社可以適當(dāng)引入企業(yè)、事業(yè)單位或社會團體作為其成員，也可以適當(dāng)引入非農(nóng)民或非本村集體的自然人成員，但外來成員的比例要受到相關(guān)的限制。目前，在對本村成員以外的投資者入股合作社的身份認(rèn)定，即是否應(yīng)和本村成員一樣享有相同的股權(quán)權(quán)利上存在一定爭議。一種觀點認(rèn)為作為出資方，因其出資入股行為即應(yīng)被認(rèn)定為股東，享有和內(nèi)部成員一樣的選舉和被選舉權(quán)、決策權(quán)等一系列權(quán)利內(nèi)容；另一種觀點認(rèn)為農(nóng)村股份合作社因其具有較強的合作性質(zhì)，其股東成員只能源于內(nèi)部，外來投資者不能因其投資行為當(dāng)然的成為股東。
我們以為上述兩種觀點都有失偏頗。從農(nóng)村股份合作社的特點出發(fā)，其兼具“股份制”和“合作制”的雙重特征，決定了在其成員的身份認(rèn)定上不能僅強調(diào)股份制的“資合”性而忽略其合作制的“人合性”特點。“人合性”就決定了成員身份上必須存在特定限制，否則，讓外來投資者享有和村民集體成員一樣的權(quán)利，將動搖集體所有制的基礎(chǔ)。但股份合作社規(guī)模化發(fā)展和融資的迫切需要又使其不能一味拒絕村民成員以外的資金注入。因此，對外來投資者的身份認(rèn)定，可以參照《公司法》相關(guān)理論，將其出資單純地作為一種出資證明，不享受合作社股東基于其天然身份而獲得的選舉權(quán)和被選舉，但可以享有合作社收益分紅等財產(chǎn)性權(quán)利。退一步講，即便將其納入合作社的股東范圍，但在實踐中仍應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分內(nèi)部股東和外部股東的權(quán)利。內(nèi)部股東由本集體成員組成，具有完整的權(quán)利，外部成員僅享有利益分配請求權(quán)，不享有選舉和被選舉權(quán)，亦可以按照合作社章程為其合理配置部分重大事項決策權(quán)—即特定控制權(quán)。如果不加任何限制，就有可能出現(xiàn)外來募集股占據(jù)較大比例，進(jìn)而出現(xiàn)外來資本壓制小股東（農(nóng)民集體成員）權(quán)益的現(xiàn)象。
三、農(nóng)村股份合作社財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)解析
產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是關(guān)于某一資產(chǎn)的所有權(quán)、決策權(quán)和收益權(quán)的說明。[4]股份合作制的經(jīng)濟組織融合了股份制和合作制兩者的特點，體現(xiàn)出一種由勞動合作與資本合作相結(jié)合的二元制產(chǎn)權(quán)特點。股份合作社財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵豐富，它不是一種單一、特定的權(quán)利，而是權(quán)利束。對財產(chǎn)權(quán)權(quán)利束的定義存在一個發(fā)展趨勢，即權(quán)利束的內(nèi)容越來越廣，不僅包括傳統(tǒng)的排他性的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓權(quán)，還包括資產(chǎn)的安全權(quán)、管理權(quán)、剩余索取權(quán)等。[5]因此，合作社財產(chǎn)所有權(quán)在合作社財產(chǎn)權(quán)中僅僅是一個物權(quán)類型，即合作社財產(chǎn)權(quán)包含合作社所有權(quán)，但絕不僅限于合作社所有權(quán)，故而有些學(xué)者所主張的合作社財產(chǎn)權(quán)即合作社所有權(quán)這種觀點很難成立。
農(nóng)村股份合作社產(chǎn)權(quán)在分解后可以歸屬于不同的權(quán)利主體，形成一種穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系，其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系中最核心的權(quán)利主要包括以下三種:
1.所有權(quán)
所有權(quán)是指對財產(chǎn)全面的直接支配權(quán)利，包含了對財產(chǎn)的占有、使用、收益和處分。從民法理論出發(fā)，集體所有權(quán)的內(nèi)容應(yīng)包括所有權(quán)的各項權(quán)能，但對某些財產(chǎn)的處分要受到法律的限制。集體所有為成員共有，但又不同與一般的共有。集體所有權(quán)的行使必須實行民主管理，對重大事務(wù)的處理須經(jīng)集體成員民主決策作出決定并接受集體成員的監(jiān)督。
農(nóng)村股份合作社由于其資產(chǎn)來源、組成成分多元化，因而在其產(chǎn)權(quán)主體認(rèn)定的時候亦存在多樣性。如土地所有權(quán)問題，我國現(xiàn)行法律雖明確了土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬于集體成員個人，但土地的所有權(quán)卻依法歸屬于集體。集體在對其土地?fù)碛兴袡?quán)的同時，應(yīng)當(dāng)受限于法律與政策，不得隨意處分土地，變相的侵奪農(nóng)民的土地。對于以個人財產(chǎn)或外來資產(chǎn)入股的股東，應(yīng)當(dāng)參照《公司法》內(nèi)容，將其入股的財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為合作社所有的財產(chǎn)，不再認(rèn)定為個人財產(chǎn)。因此，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，農(nóng)村股份合作社的產(chǎn)權(quán)所有權(quán)可以區(qū)分為兩個層面:一是股份合作社對自身管控的財產(chǎn)所擁有的“法人所有權(quán)”；二是合作社成員享有的“成員所有權(quán)”。股份合作社成員財產(chǎn)權(quán)主要表現(xiàn)為合作社成員以其在農(nóng)村股份合作社中的出資而折算成股份后最終享有的股權(quán)。
2.剩余控制權(quán)
剩余控制權(quán)是指事前并沒有在合同中明確約定的決定資產(chǎn)在合同所限定的特殊用途之外如何被使用的決策權(quán)。[6]它是與那些早已在合同中列明或商定好了的如何使用的特定控制權(quán)相對應(yīng)的概念。在現(xiàn)代公司體制下，股東與公司經(jīng)營者之間實際上存在著代理關(guān)系，一般來說，股東將與公司經(jīng)營相關(guān)的特定控制權(quán)授權(quán)給經(jīng)營者，而更愿意把對公司的剩余控制性權(quán)留在自己手中。
在農(nóng)村股份合作社中，利用其實際資本從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，并對其過程的進(jìn)行決策與控制，是實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)的重要方式之一。具體而言，股東權(quán)利的核心是對剩余控制權(quán)的分配過程，也就是在股份合作社內(nèi)部通過怎樣的機構(gòu)劃分來對合作社內(nèi)部的權(quán)利與責(zé)任的進(jìn)行界定。
3.剩余索取權(quán)
剩余索取權(quán)主要表現(xiàn)為在收益分配優(yōu)先序列上“最后的索取者”。[7]剩余索取權(quán)行使的前提是必須有扣除補償性成本的余額即稅后收益存在。股份經(jīng)濟合作社的稅后收益分配一般分為公積公益金和股東股利兩部分，股東、經(jīng)營管理人員直接或間接享有剩余索取權(quán)。公積公益金主要用于合作社發(fā)展基金的積累和公共福利及設(shè)施的支出，一般為20%~40%；股東股利則根據(jù)股東大會討論通過的收益分配方案進(jìn)行分配，設(shè)置了集體股的股利歸村集體所有，一般用于村級行政和公共設(shè)施建設(shè)、運營、維護(hù)費用，個人股則按股分紅，實行同股同利，股利歸個人所有。部分股份合作制開展較早的地區(qū)，還考慮到了對職業(yè)經(jīng)理人或經(jīng)營管理人員的激勵，賦予他們部分剩余索取權(quán)。如浙江省的部分村級股份合作社就建立了相應(yīng)的激勵約束機制，超額完成經(jīng)營目標(biāo)任務(wù)、經(jīng)營管理成效顯著的，對經(jīng)營班子給予一定的股權(quán)或經(jīng)濟獎勵，反之則要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任。
四、農(nóng)村股份合作社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之不足
按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的要求，由于現(xiàn)階段我國缺乏明確的股份合作制專門立法指導(dǎo)，當(dāng)前農(nóng)村股份合作社實踐中，在合作社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)上存在以下不足:
1.股份合作社產(chǎn)權(quán)模糊
產(chǎn)權(quán)模糊原因有三:一是農(nóng)村股份合作社的獨立法人地位一直未得到法律確認(rèn)。依我國現(xiàn)行民法的規(guī)定，財產(chǎn)的所有權(quán)主體主要指公民、法人、國家以及其他社會經(jīng)濟組織等。農(nóng)村股份合作社因其法人主體地位一直未在立法上予以明確，其產(chǎn)權(quán)的主體地位也就無法名正言順。就現(xiàn)實情況來看，農(nóng)村股份合作社的產(chǎn)權(quán)制度和實現(xiàn)形式要不是以“社區(qū)型股份合作社”名義在工商部門參照“農(nóng)民專業(yè)合作社”進(jìn)行登記，要么以“經(jīng)濟合作社”名義由縣級以上政府頒發(fā)證明書以享受繳納紅利稅等方面的優(yōu)惠，但其法人地位無法成立，也無法作為出資人對外投資。[8]因此，急需在立法上對農(nóng)村股份合作社的法人地位予以明確并予以稅收、金融等方面的優(yōu)惠。二是農(nóng)村股份合作社職能不清。實踐中，農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織基與村社區(qū)“政社不分”的現(xiàn)象普遍存在，既要承擔(dān)管理經(jīng)營集體資產(chǎn)的職能，又要承擔(dān)公益服務(wù)和社區(qū)管理的職能。[9]村集體財產(chǎn)也事實上由村民委員會成員作為代表進(jìn)行控制、管理，有的地方在合作社股權(quán)配置中還設(shè)置了貢獻(xiàn)股，且貢獻(xiàn)股的比例其實就是按照股份合作社管理人員的職務(wù)高低進(jìn)行配置而不是按照其經(jīng)營管理的績效進(jìn)行科學(xué)考量。導(dǎo)致在實踐中，農(nóng)村股份合作社剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置嚴(yán)重失衡。三是集體股的存在使得農(nóng)村股份合作社產(chǎn)權(quán)重新模糊。當(dāng)前，各地的農(nóng)村合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)中普遍設(shè)立了集體累積股，且集體股占股比例較大。集體股的存在使得股份合作社的產(chǎn)權(quán)重新模糊。股份合作制替代原有集體經(jīng)濟的創(chuàng)新在于部分地明晰了產(chǎn)權(quán)，[10]但集體股的廣泛存在且所占比例較高使得這一目標(biāo)落空。從本質(zhì)上看，許多地方的集體股是政社不分、行政干預(yù)的基礎(chǔ)，其廣泛存在的后果就是集體成員缺乏排他性產(chǎn)權(quán)，集體股名義上屬于集體全體成員共有，但由社區(qū)經(jīng)濟組織“代表”持股，導(dǎo)致實踐中主要管理人員濫用其與“兩委”身份混同的優(yōu)勢地位，容易滋生“搭便車”侵占集體利益。隨著時間的推移，又將面臨集體產(chǎn)權(quán)再次改革的問題，增加改革成本、錯失改革機遇。也正因為如此，關(guān)于農(nóng)村股份合作社中應(yīng)否設(shè)立“集體股”的爭論不斷，對集體股拆分到人的呼聲也日漸占據(jù)上風(fēng)。
2.內(nèi)部人控制問題較為突出
我國合作社治理結(jié)構(gòu)最鮮明的特色之一是核心成員和普通成員的分層，核心社員在合作社中占據(jù)主導(dǎo)地位。由于股份合作社成員多數(shù)具有“同質(zhì)性”，依賴其本村村民身份即可獲得“天賦”股權(quán)，加上部分地區(qū)股份合作社實行股權(quán)分配絕對平均主義，造成普通農(nóng)民股東參與股份合作社事務(wù)的積極性不高，對合作社的經(jīng)營管理漠不關(guān)心。同時，股份合作社以地緣、親緣關(guān)系為紐帶，股東多為本村村民，由于文化素養(yǎng)偏低和根深蒂固的小農(nóng)意識影響，加之自身確實缺乏銷售、管理能力，因而愿意將部分控制權(quán)讓與給核心成員，往往樂于作壁上觀、安于管理。而股份合作社的核心成員，即董事會成員多為原農(nóng)村社區(qū)管理者、村干部或農(nóng)村宗族勢力的代表（大家族成員），監(jiān)事會作用又很難有效發(fā)揮。因此，即便部分地區(qū)農(nóng)村合作社“家族式管理”或“政社不分”現(xiàn)象較為突出，職務(wù)消費和損公肥私性的投資或決策行為即便存在，普通村民也往往無力制止或敢怒不敢言，這就導(dǎo)致集體成員的財產(chǎn)權(quán)利易受侵害，內(nèi)部人控制現(xiàn)象無法得到有效遏制；在允許外來募集股的情況下，相對于企業(yè)投資者或資金雄厚的個人投資者，普通村民也很自然處于小股東地位，有大量資金投入的成員掌握著更大的股權(quán)。小股東雖然在表面上都具有投票權(quán)，但是由于表決機制的缺陷，小股東的愿望往往無法受到關(guān)注，因而小股東權(quán)益日漸邊緣化，逐漸失去了對企業(yè)的控制權(quán)。隨之而來的是小股東對于其權(quán)利的漠不關(guān)心，長久后會對合作社的發(fā)展造成不良影響，甚至破產(chǎn)。
3.股份合作社產(chǎn)權(quán)殘缺
如前所述，合作社產(chǎn)權(quán)主要由所有權(quán)、決策控制權(quán)、剩余索取權(quán)構(gòu)成。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的核心就是決策控制權(quán)和剩余索取權(quán)，如兩者配置不全或搭配不當(dāng)就是產(chǎn)權(quán)殘缺。由于集體股的普遍存在和治理結(jié)構(gòu)上存在的痼疾，集體股權(quán)的行使一般由合作社管理層控制，多數(shù)股東僅享有沒有實際意義的決策控制權(quán)—“投票權(quán)”；由于信息不對稱和所占股權(quán)份額較小，普通農(nóng)民股東的剩余索取權(quán)也很難實現(xiàn)。
從所有權(quán)角度分析，當(dāng)前農(nóng)村股份合作社的產(chǎn)權(quán)權(quán)能亦不完整，矛盾的焦點就在于與農(nóng)村土地資源有關(guān)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完善。由于立法的限制，目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等方面仍存在很多制度障礙；農(nóng)村經(jīng)營權(quán)集體建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)等方面同樣面臨諸多困難。雖然在政策層面上，十八大以來，一直鼓勵農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)民合作社，也一再有允許農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地出讓、租賃、入股的政策吹風(fēng)，但具體的操作辦法至今仍未出臺，立法的配套修改任務(wù)還非常復(fù)雜和繁重。
五、完善農(nóng)村股份合作社財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的建議
1.“循序漸進(jìn)、因勢利導(dǎo)”，逐步取消集體股
對農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行量化，即對被認(rèn)定為集體經(jīng)濟組織成員共有的資產(chǎn)具體量化到人，取消產(chǎn)權(quán)邊界不清的集體積累股，明確規(guī)定量化到個人的股權(quán)應(yīng)當(dāng)是包含分配權(quán)在內(nèi)的資產(chǎn)權(quán)，并能依法繼承，這是當(dāng)前深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的重點改革舉措之一。農(nóng)村股份合作社之初，保留集體股主要是為了在政治上保障政府對股份合作社的領(lǐng)導(dǎo)，在經(jīng)濟上彌補農(nóng)村社區(qū)公共支出的經(jīng)費缺口，而在股份合作社發(fā)展較為成熟的時期，股份合作社實際承擔(dān)的公共事業(yè)建設(shè)職能逐漸減弱甚至可以取消，集體股的存在必然會干擾其發(fā)展壯大。此時便可以考慮取消集體股。
近幾年，東部沿海省份及其他經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開始了取消集體股的實踐，更有廣州天河區(qū)、山東諸城市和佛山南海鎮(zhèn)早在上世紀(jì)90年代就先行一步。在集體經(jīng)濟組織進(jìn)行股份制改革時，原則上不設(shè)集體股，量化到成員的股權(quán)是終極產(chǎn)權(quán)，可以依法繼承、轉(zhuǎn)讓和贈與，但不能退股。[12]當(dāng)然，在具體實施過程中要注意“因地制宜、因勢利導(dǎo)”，逐步取消集體股，以解決農(nóng)村股份合作社產(chǎn)權(quán)不清、政社不分、資產(chǎn)流失等問題。至于集體股所承擔(dān)的一些社會公益性功能，可以通過年終收益中適當(dāng)提高提取公積金或公益金的比例或通過國家財產(chǎn)資助、地方財產(chǎn)負(fù)擔(dān)等方式解決。在集體股所承擔(dān)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)被分解后，集體股的一部分可量化為村民的個人股，也可以以此設(shè)立人才股，吸引合作社急需的經(jīng)營管理人才，助力合作社集體經(jīng)濟的發(fā)展，加速賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的改革進(jìn)程。
2.堅持“政社分開”，規(guī)范內(nèi)外部股東權(quán)利，有效防止內(nèi)部人控制現(xiàn)象
在沒有設(shè)置外來募集股的社區(qū)股份合作社，要堅持“政社分開”。股份合作社的管理人員應(yīng)以股東的利益為追求，盡職做好合作社的經(jīng)營管理工作。村委會或居委會對合作社的工作有監(jiān)督權(quán)，以防止集體財產(chǎn)被侵害。“兩委”與股份合作社不是管理與被管理的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。合作社自身的內(nèi)部管理與“兩委”的管理在理念、職責(zé)、權(quán)限上截然不同，自然應(yīng)做到分開管理。只有這樣才能盡可能的防止“內(nèi)部人現(xiàn)象”的產(chǎn)生，保護(hù)小股東的合法權(quán)益。
在設(shè)置了募集股允許外部人員融資加入的社區(qū)股份合作社，可以借鑒西方現(xiàn)代合作社的做法，合理限制外部股東持股的比例，外部股東的持股比例應(yīng)以不對合作社形成控制為限。同時，明確地區(qū)分內(nèi)、外部成員持股的權(quán)利具體內(nèi)容，從制度上保證農(nóng)村集體成員的主體地位。我們認(rèn)為可以試行“人頭”與“資本”二要并存的雙軌決策模式，在管理決策上充分體現(xiàn)“人資合一”。具體操作可采取以下方式:“一股一票”適用于股東代表大會，“一人一票”適用于董事會。股東代表大會上股東代表采用“一股一票”的表決方式就合作社的重大事件進(jìn)行表決，并民主選舉出董事代表代表股東行使自己不便實施的民主管理權(quán)利。由于農(nóng)村股份合作社是當(dāng)?shù)卮迕袢珕T入股并且具有相對均衡的特征。因此，這里的“一股一票”是在“一人一票”基礎(chǔ)之上而發(fā)生的“一股一票”，是汲取了合作制的“一人一票”與股份制的”一股一票”相結(jié)合的產(chǎn)物。為了提高決策效率，真正盡可能的發(fā)揮專業(yè)人才的能量，調(diào)動投資者的積極性，在董事會會議上實行“一人一票”制。這樣不僅可以在關(guān)于對于合作社重大事項的決策上保證一般股東的利益，也可以限制部分擁有大量股權(quán)的股東操縱合作社。上述這種決策法在一定程度上可以解決過去傳統(tǒng)的合作制的“一人一票”與“一股一票”之間存在的難以調(diào)和的矛盾，在相對平等持股的情況下，還會縮短決策周期、提高決策效率、降低決策成本，具有可操作性。
3.加快完善農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的立法進(jìn)程
首先，推動農(nóng)村股份合作社專門立法的進(jìn)程，明確股份合作社的獨立法人地位。立法的路徑有二條:一是修補式立法。即通過完善現(xiàn)行《農(nóng)民專業(yè)合作社法》或《公司法》的相關(guān)規(guī)定，以解農(nóng)村股份合作社立法缺失的燃眉之急。二是專門立法。即單獨制定《農(nóng)村股份合作社法》，對農(nóng)村股份合作社的地位、設(shè)立、運營、管理、優(yōu)惠及終結(jié)等問題作出全面規(guī)定。筆者以為，修補式立法無法從根本上解決立法缺位問題，也不足以應(yīng)付農(nóng)村股份合作社多樣化、個性化的發(fā)展趨勢，不利于農(nóng)村股份合作制經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，在立法條件成熟之后，單獨制定《農(nóng)村股份合作社法》解決農(nóng)村股份合作社法律缺失問題才是既“治標(biāo)”又“治本”的有效立法路徑。
其次，修改相關(guān)立法，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完整的物權(quán)權(quán)能。對農(nóng)村集體所有的土地，我國長期實行的是土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)并存的“兩權(quán)分離”制度，在土地使用權(quán)上同時存在所有權(quán)人與承包經(jīng)營權(quán)人兩種權(quán)利主體，如對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為不做限制，在農(nóng)民個人以其所有的土地承包經(jīng)營權(quán)入股股份合作社后，確實存在因合作社經(jīng)營不善，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生易主的可能。但放開思路，變“兩權(quán)分離”為“三權(quán)分置”后，農(nóng)民入股農(nóng)村股份合作社的僅為“土地經(jīng)營權(quán)”，其“土地承包權(quán)”仍掌握在自己手中，即便發(fā)生合作社解散、破產(chǎn)等極端情形，發(fā)生權(quán)利主體變更的也僅為“土地經(jīng)營權(quán)”，受讓人獲得的僅為法定土地承包經(jīng)營期限之內(nèi)的對土地的經(jīng)營管理和收益的權(quán)利，而農(nóng)民仍可以在下一輪承包期到來時，因其擁有農(nóng)民身份而天然獲得的“土地承包權(quán)”重新獲得“土地經(jīng)營權(quán)”。不得設(shè)定抵押和限制轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，不僅使得土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)的權(quán)能不完整，抑制農(nóng)地價值的擔(dān)保功能，更會制約土地融資市場的發(fā)展。
最后，建立健全集體資產(chǎn)入市相關(guān)立法。即按照《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》的要求制定相關(guān)立法，落實農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同權(quán)同價”與“同等入市”的政策精神，建立宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，積極探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第2期
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