摘要：不同于稅費時期的“老村級債務”, “新村級債務”是在取消農業稅以后, 國家公共財政資源以項目制為主要形式向農村輸送的背景下產生的村級債務, 項目制是新村級債務產生的基礎。新村級債務具有普遍性、差異性、私人性、隱蔽性等特點。村莊發展導向、村干部經營項目是村級債務產生的內在原因, 項目的資金配套制度和地方政府的自利邏輯是村級債務形成的外因。新村級債務對鄉村社會的影響是全面的, 造成了村級權力固化、村莊主體性喪失、鄉村關系扭曲以及村莊間分化加劇等嚴重后果。隨著新村級債務的不斷膨脹, 容易造成新的債務危機, 應當高度警惕。
2006年, 國家全面取消了農業稅。自此以后, 絕大多數農村基層組織失去了內生的收入來源, 只能依靠國家財政轉移支付維持基本運轉并發揮職能。與此同時, 國家實施了“新農村建設”戰略, 利用政府財政的杠桿作用, 推動城市反哺農村, 工業反哺農業。此后, 隨著國家財政收入的不斷增加, 以及政府高層和社會各界對于三農問題的高度關注, 國家對農村進行財政轉移支付的力度和規模也越來越大。為了提高這些公共財政資源的使用效率, “項目制”成為各級政府 (尤其是中央政府) 向農村輸入財政資源的主要方式。
取消農業稅以后, “項目下鄉”成為普遍現象。項目不僅成為村莊建設與發展的主要依靠, 而且也深刻影響了農村基層組織的行為邏輯和治理模式。然而, 筆者在廣東、浙江、山東、湖北、陜西等多地農村調查發現, 在項目制的背景下, 各地農村均出現了比較普遍的村級債務。由于這些村級債務大多在項目申報或項目建設過程中產生, 因此屬于“新村級債務”。從各地村級債務產生的背景、原因和具體實踐來看, 新村級債務主要有如下幾個特點:第一, 新村級債務具有一定的普遍性。新村級債務基本涵蓋了東部農村和西部農村、北部農村和南部農村、經濟發達地區農村和經濟欠發達地區農村。第二, 新村級債務規模具有差異性。不同地區的村級債務規模不等, 即便是同一地區的村級債務也多少不一, 村莊與村莊之間的債務規模差別普遍較大。第三, 新村級債務的形成與基層政府的自利性有關。越是政府重點打造的“中心村”、“典型村”或“明星村”, 其村級債務往往就越高。第四, 村級債務債權人具有“私人性”。新村級債務的債權人一般是村干部或村莊內外的經濟能人, 如工程隊老板、建筑材料老板、高利貸等等, 而不是銀行或信用社等所謂的公家單位。第五, 村級債務的發生具有隱蔽性。由于村級債務的發生一般都是以村干部 (尤其是村書記或村主任) 私人墊資, 或者憑借其個人關系資源向村莊內外的經濟精英借款等方式產生的, 債權人與債務人的財務往來關系十分復雜, 村干部的資金使用過程也很不規范。再加上村務公開流于形式、村民對于村莊公共事務漠不關心等客觀因素, 使新村級債務成了少數幾個村干部的“私人帳”。
2005年, 國務院出臺的《關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》 (國辦發[2005]39號) 文件, 明確提出了制止農村新債的“三個不準”和“兩項制度”, 并特別指出:在社會主義新農村建設過程中, 不能盲目舉債搞建設以形成新一輪的鄉村債務。此后, 中央政府和各級地方政府在最近十年的新農村建設過程中, 也根據具體情況形成了一系列的預防村級債務的政策文件和制度安排。然而, 自上而下的政策與制度安排與不斷突顯和膨脹的“新村級債務”形成了鮮明的對照。這些新村級債務是如何形成的?它與項目制度有什么關系?又會對鄉村社會產生怎樣的影響?這些問題均值得探討。
一、文獻綜述
“老村級債務”主要是指農業稅費取消之前, 村集體形成的債務。王潤雷認為, 村級債務大體經歷了三個高速增長階段:第一階段是1990—1993年, 第二階段是1994—1997年, 第三階段是1998—2001年;三個階段債務形成的主要原因分別是村級舉債興辦集體企業、借債應付達標升級活動和借款完成稅費上繳任務[1]。學術界主要從宏觀結構和微觀過程兩個方面對村級債務進行了分析。宏觀方面, 陳錫文和周飛舟指出, 1994年分稅制財政體制改革后, 中央將財權上移, 各地對鄉村兩級的財力支持明顯減弱, 地方財力更趨緊張, 但地方政府又承擔過重的任務, 各級政府不斷向下轉移壓力。為了維持一些建設性、公益性甚至日常支出, 以及為完成上級下達的財政收入任務, 基層政府不得不舉債, 從而造成鄉村債務呈現出迅猛增長的態勢[2-3]。微觀方面, 賀雪峰等認為, 圍繞著農業稅費的征繳產生的“鄉村利益共同體”是產生村級債務的核心動力, 而農村社會結構則是制約鄉村利益共同體的重要力量, 村級債務的狀況不僅與央地財政關系有關, 而且也與農村社會結構狀況有密切的關系, 村級債務狀況呈現出區域差異:即在宗族主導型地區, 村級債務一般較少;而在小親族主導型地區, 村級債務一般較多;在原子化地區則村級債務最多[4]。
“新村級債務”是在取消農業稅以后, 國家公共財政資源以項目制為主要形式向農村輸送的背景下產生的村級債務。因此, 項目制是新村級債務產生的制度背景。周飛舟指出, 在政府間 (中央政府向地方政府、上級政府向下級政府) 的轉移資金中, 有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子, 以期嚴格體現資金撥付部門的意志, 因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金[5]。折曉葉等也認為, “項目”是一種國家財政資金再分配的方式[6]。渠敬東進而認為, 這種作為國家財政再分配方式的“項目”之所以具備“項目制”的意義, 主要是因為這些項目在具體執行的過程中, 從項目的制定、申請、審核、分配、變通、轉化、檢查與應對等一系列的環節和過程看, 已經超出了單個項目所具有的漸進明細的事本主義特性, 轉而成了一種使整個國家社會體制聯動運行的機制[7]。折曉葉等提出了項目制的“分級運作機制”, 即國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制, 在項目分級運作的過程中, 存在著控制與反控制的邏輯, 從而有可能造成項目制的實踐偏離其預期的目標[6]。新村級債務正是這種偏離的結果之一。
在資源下鄉背景下, 項目進村和村莊建設成為新村級債務的重要誘發因素。少數學者的研究已經對新村級債務的形成及影響進行了初步分析。周雪光等通過對北方某農業鎮“村村通”工程的研究, 詳細講述當地集體債務從形成到擴展再到最終解決的整個故事流程, 并揭示了集體債務演變過程中的政府組織與社會制度[8]。渠敬東認為, 在項目制的分級治理和配套資金的規則下, 基層社會的項目運作中引發了集體債務的意外后果, 成為基層社會所面臨的最大風險[7]。孔衛拿把新村級債務稱為“項目內卷化負債”, 并揭示這種新村級債務的生成與擴張機理及其后果[9]。尹利民等發現, 在以項目為主要方式的新農村建設中, 那些本來旨在惠民的項目工程往往因項目需要資金配套而產生了農村集體債務, 進而轉嫁給村民, 成了新時期農民負擔的主要來源[10]。以上的研究都注意到了項目制與新村級債務的關系, 并且也關注到了新村級債務對鄉村治理的影響。但學術界對于新村級債務的研究畢竟太少, 而且大都是基于個案分析, 對項目進村的運作機制研究不足, 因此很難體現出當前新村級債務的內在運作機制。
二、新村級債務的形成機制
當前, 新村級債務的形成原因可以分為內因和外因兩個部分。其中, 內因包括村莊的發展導向和村干部的個人動力, 而外因則包括項目的資金配套制度和地方政府的自利邏輯。
1.“發展導向”:新村級債務的村莊基礎
后稅費時期, 在國家資源下鄉和服務型村級組織建設過程中, 村級政權“行政化”的趨勢十分明顯。村干部角色也變得“雙重邊緣化”, 其治理功能和回應村莊發展的功能都呈現出弱化的趨勢。村民對村莊發展的需求與村干部僅靠村莊力量難以發展的現實之間形成了巨大張力。因此, 在村莊政治中, 村民對稅費時期的老式干部難以推動村莊發展的狀況越來越不滿, 迫切需要“新的代理人”來帶領村莊發展。這種發展導向邏輯在村莊選舉中有明顯的體現。
案例1:關中豆村村莊權力結構一直比較穩定, 稅費時期的老干部“一當就是好多年”。但從90年代開始, 村莊發展止步不前, 村容村貌沒有多大改善, 難以滿足老百姓對現代便利生活的需求, 村民對村干部意見比較大。2008年村莊選舉, 老的班子還要繼續連任, 有意見的村民把桌子都掀翻了, 希望選出能夠帶領村莊發展的新班子。稅費時期做過村干部, 后來在外做生意, 身家千萬的齊某回到村莊競選, 提出的“一年打基礎, 兩年上臺階, 三年大變化”的競選口號得到了村民的熱烈歡迎, 并順利當選了新一屆班子領導, 帶領村莊走上了發展之路。同樣的發展導向邏輯, 在山東樂村、浙江山里村等村莊選舉中也都紛紛上演。
與群眾對村莊發展的強烈需求相對應的是村莊自身發展能力的不足。這一方面體現在經過分田到戶和稅費改革等農村制度變革以后, 村集體缺乏足夠的集體資源, 集體經濟普遍十分薄弱;另一方面則體現在村集體籌資能力的嚴重弱化———此前向農戶提取資源 (比如, 公益金和公積金等) 解決村莊公共需求的制度因農村稅費取消而取消了, 剩下的“一事一議”制度往往也是會難開、事難議、錢難收。農民會問:“國家都給發錢, 你還收錢?”, 村干部也認為, 對農民是“給錢容易收錢難”。村民對村莊公共建設參與的積極性弱化, 村莊發展成了村干部和國家的事情。顯然, 村集體既沒有集體經濟收入, 也缺乏向群眾籌集資金的能力, 這就使得資金問題成為阻礙村莊發展的第一大難題。村莊要發展就需要資金, “不動不欠債, 一動就欠債”, 老百姓對于村莊發展有期待, 但欠債不欠債他們并不關心———“反正花的是國家的錢”, 只要不向群眾收錢就行。這種以發展為基本導向的村莊氛圍, 以及村莊薄弱的經濟基礎和村民低度的參與自覺, 成了村莊發展中村級債務形成的村莊基礎。
2.“經營項目”:村干部的動力機制
在新村級債務的形成過程中, 村干部是最為積極、活躍的因素。調研發現, 那些通過許諾帶領村莊發展而上臺的村干部, 往往都有很強的動力為村莊爭取外部資源搞村莊建設。有些村干部不僅放棄自己當村干部的工資, 甚至還放棄了自己在外辦廠或開店的豐厚收入。與此同時, 也正是這些村干部在向外積極爭取項目的過程中, 逐漸產生了以村干部為主要關系節點的新村級債務。那么, 村干部何以有如此大的動力來推動村莊發展, 以至于讓村莊以及自己背負起巨額的村級債務也仍不動搖呢?調查顯示, 村干部通過經營項目, 能夠從中獲得利益是村干部積極作為的重要原因。具體來說, 主要包括以下幾種方式:
首先是項目招標過程中的政策變通與“利益互惠”。在項目制的制度設計中, 雖然已經有比較明確和完善的項目招投標制度規定, 但是對于基層來說, 這些制度是比較“費錢費事”的。有些小型項目一旦走正式招投標程序, 費時不說, 僅僅費用開支就會占去項目資金的較大部分。因此, 針對一些村級小型項目, 地方政府一般都有相應的政策變通, 在形式上走招投標的程序, 實際要求卻沒那么嚴格。比如, 山東B縣對50萬元以下的項目可以進行“簡易招投標”, 關中H鎮對30萬元以下的項目建議招投標也可以村莊自主實施。這些項目招投標的變通政策為鄉村干部的謀利創造了空間。在項目基層運作的“簡易招投標”中, “左口袋進右口袋”的利益互惠是鄉村干部牟利的重要方式, 也是很多村干部積極爭取項目資源的內在動力。在村莊實施的大多都是小型項目, 對招投標沒有十分嚴格的規定, 往往只是走招投標形式, 鄉村干部就有較大的操作空間。通過把承接的項目招標給親朋好友等方式, 鄉村干部就能夠和項目承包方達成利益互惠, 并且從中牟利。爭取來項目資源就能夠在項目實施運作中得到私人利益, 爭取的項目越多獲利空間也就越大。因此村干部會不遺余力地努力爭取項目資源, 甚至私人墊資“跑項目”。至于項目實施可能造成的債務, 村干部并不會過于關注, 反正是集體欠下的錢, 又不需要自己還———這也推動了集體債務的擴張。
其次是項目實施中的“入干股”或“項目交換”。早先, 很多村干部自己就是工程隊的老板或老板家屬, 因此他們往往直接承包村里的工程項目;后來, 因為國家嚴格禁止村干部及其親屬承包本村的工程項目, 于是村干部參與項目工程的方式便愈加隱蔽, 出現了“入干股”和“項目交換”等方式。
案例2:在湖北的Q鎮和Z鎮, 全鎮的鄉村小型項目的招標施工基本上都被當地的地方勢力成立的公司所壟斷了, 但為了獲得當地村干部的支持, 這些公司往往都會給有項目的村的村干部相應的“股份”———這種股份并沒有村干部實際的資金投入和有效憑證, 但卻可以參與公司的利潤分配, 當地人稱之為“入干股”。另一種模式是“項目交換”。在項目工程的招投標過程中, 盡管國家要求實施“回避原則”———即村干部及其家屬不允許承包本村項目工程, 但在鄉村關系網絡中, 可以通過鄉村利益合謀, 在地域范圍內進行利益整合。一般表現在如Q鎮那樣, A村的項目工程由B村的村干部或親戚朋友來牽頭承包, 而B村的工程則由A村的村干部或親戚朋友來承包, 這種項目交換不僅規避了政策, 而且也保證了村干部的利益。
再次是村干部“收回扣”。由于很多村級項目由村莊自主實施, 并不需要嚴格地按照招標程序, 因此, 村集體往往成了項目組織施工的主體。村里的項目一般都會由村莊自己購買工程材料, 自主雇請施工隊進行施工。作為項目工程的組織者和監督者, 村干部掌握著項目的主導權。關中豆村、山東樂村承接的大量村級項目都是由村集體組織施工, 其中所用的材料都由村干部向市場主體進行購買或者賒欠, 工程施工方也是由村干部雇請。在材料賒購及工程隊選擇中, 村干部往往會獲得一定的資金回扣。而目前水泥、磚瓦等建材市場總體上的過剩, 廠商之間的激烈競爭是使得村干部有回扣可收的外在原因。
顯然, 村莊“新代理人”之所以具有為村莊“爭資跑項”的積極性, 是因為在項目實施的過程中, 他們可以通過項目招標利益互惠、入干股、項目交換、拿回扣等多種方式謀取私人利益。利益構成了他們寧愿冒著產生村級債務的壓力也要極力爭取項目的內在動力。
3.“釣魚與反釣魚”:新村級債務與項目配套制度
項目制度對于下級配套資金的硬性要求往往是導致新村級債務產生的直接原因。為了調動積極性, 國家項目基本上都要求地方政府給予一定數量的配套資金。不僅申報項目時需要地方財政或計劃部門出具配套資金的證明, 而且項目的前期投入和啟動階段也需要地方的投入。村莊發展離不開項目資金, 但村莊本身又沒有資源配套, 于是為了獲得項目, 村莊只能“舉債發展”。顯然, 從國家的角度來看, 項目制度中要求的配套, 實際上是用國家資金動員村莊資源, 即所謂的“釣魚工程”;但從村莊來看, 由于村集體沒有資源, 而向農民籌資又非常困難, 于是就通過暫時借債的方式獲取國家財政資源, 即成了“反釣魚工程”。新村級債務就是在國家“釣魚”與村莊“反釣魚”的利益博弈中產生并膨脹起來。
后稅費時代, “項目式供給”成為村莊公共品供給的普遍模式。項目資源本身是稀缺的, 基層政府在項目運作中出于效益的考慮, 往往不會采取“撒胡椒面”式的普惠式項目資源分配辦法, 而是對項目進行“打包”整合之后, 再在轄區范圍內下鄉進行“發包”。作為項目承接主體的村莊, 為了獲得項目資源以促進村莊發展, 就必須去積極地競爭項目。項目競爭一方面需要村級組織進行一定的資金配套, 同時也有很多項目的申請都是要求先做后獎補, 這就需要村集體先行墊資把事情做了以后才能獲得項目支持。項目配套資金以及先做事后申請獎補的制度設計, 使村干部不得不通過其他方式搞村莊建設, 以獲得項目資金的支持。由于缺乏集體資源, 只能在政策允許范圍內通過“一事一議”的方式獲得群眾同意后向村民籌資。但由于群眾對需要出資的項目并沒有積極性, 村莊只能“盡量不向群眾開口, 村里先借錢墊上, 先把項目拿到再說”。在項目配套、資源競爭的邏輯下, 村莊走向了負債發展之路。
案例3:山東樂村為改善村民出行難題, 需要修通村道路, 同時要架橋。但是修路建橋面臨著巨大的資金困難, 建橋就需要170萬元, 資金量太大, 老百姓都覺得不是鬧著玩的事情, 群眾有需求但是現實資金困難也減弱了群眾的熱情。有資金困難就積極想辦法動員資金, 首先爭取到國家60萬元的改變出行難項目資金的支持, 同時省里有50萬元的幫扶資金, 但是這些項目資金并不夠建橋費用。針對資金困難狀況, 村里學會了化緣, 積極動員社會資金和群眾捐款, 向各單位、企業及村民募集捐款30多萬元。同時剩余的資金缺口可以賒欠建筑材料, 及暫時拖欠部分工程款。通過多種渠道的資金動員, 解決了造橋資金的困難, 修橋修路工程得以推進。但是整個項目耗資220萬, 除了項目資金的110萬元, 加上籌集的捐款30萬元, 村里還形成了80萬元的債務, 2009年工程完工, 但是修橋債務至今還沒有還清。
4.“自利性”:新村級債務與地方政府的行為邏輯
國家為了防止出現村級債務, 出臺了一系列的制度文件, 比如“村財鄉管”等制度。但是, 目前全國普遍出現且愈演愈烈的新村級債務說明:這些制度并沒有起到非常有效的作用。那么, 這些制度究竟是如何失效的呢?鄉鎮政府作為監管者, 客觀上對于村級債務的狀況心知肚明。實際上, 鄉鎮政府乃至縣級政府的默許, 也是村級債務產生的重要原因。從縣鄉政府的角度看, 新村級債務在很大程度上是政府只算政治賬不算經濟賬的產物。即縣、鄉兩級政府為了落實相關政策, 將這些項目建設納入地方政府的中心工作, 由此形成了一股強大的自上而下的行政壓力, 迫使村干部即使是舉債也必須“行動起來”:
案例4:關中X縣的A村位于國道附近, 地理位置和交通便利的優勢使其成為當地政府進行“環境綜合整治運動”中的典型村。據B村書記反映, 某日縣領導坐車經過, 發現該村路邊的垃圾沒有及時清理, 該領導便認為該村書記在環境衛生方面沒有引起足夠重視, 于是直接電話質問鄉鎮書記, 鄉鎮書記直接質問村書記, 給了村書記很大的壓力。于是B村書記感慨道:現在都是給上級領導當村書記。上面要求必須做的事情, 你村干部尤其是作為一把手的村書記不努力配合, 不創造一切條件達成上級目標, 你這個村書記的位置也就坐不長久。
上述案例顯示, 一旦村莊范圍內的某些建設成為地方政府的“中心工作”, 村干部便沒有了自主選擇的空間。在一個自上而下的行政考核體系下, 由縣委書記或鄉鎮黨委書記牽頭, 作為中心工作的環境綜合整治工作便成為了政治任務, 并成為每級官僚系統最重要的工作。隨著基層政權的正規化和行政化, 基層村書記更傾向于“國家代理人”的角色, 成為行政官僚體系中最低端的一環, 自上而下的政治壓力通過黨政系統直接傳輸到村書記。因而, 基層主職村干部要保持自己的政治身份, 村書記必須想盡一切辦法達到上級對村莊相關項目建設的最低標準。此時, 政治因素的考慮壓倒了經濟因素的考慮, 債務問題變成了次要問題。
中心工作最大的特點是官僚系統的行政動員。作為基層的鄉、村兩級干部, 在中心工作的壓力下, 首先是完成具體的考核目標, 而這些目標是否符合村民的需求、是否與村級財力相匹配成為次要問題, 因而出現了村莊建設項目預算約束的普遍軟化。村干部為了順利完成中心工作, 在村級資源不足的情況下, 必然通過私人借債來完成任務, 從而形成新的村級債務。而作為主管單位的鄉鎮政府, 同樣也是為了完成政治任務, 便對村級債務的產生和膨脹持默許態度。此時, 在項目實踐過程有利于村干部謀取私人利益的情況下, 新村級債務只會在軟化的約束中越來越水漲船高。
三、新村級債務的村莊社會影響
資源下鄉背景下, 伴隨著村莊承接外部項目資源, 在村莊內外因共同作用下, 產生了大量村級債務。新村級債務的形成已經成為普遍現象, 對村莊社會造成多方面的嚴重影響。
1. 新村級債務造成村級權力的固化
從村莊政治層面上說, 新村級債務將造成村級權力的固化。新村級債務的增長與項目資源下鄉的規模往往是成比例的。與老村級債務不同的是, 新村級債務往往表現為私人債務。村級債務的產生與村干部個人的社會關系資源密不可分。沒有村干部的個人面子、經濟實力或當地威信作為擔保, 村集體往往也很難借到資金, 進而就不可能獲得項目, 也就更不可能謀求發展。因此, 從這個層面上說, 新村級債務表面上是村集體與具體債權人的關系, 實際上卻是以村干部為重要節點的, 體現為村集體債務與村干部個人以及村干部個人與具體債權人的雙重關系。
新村級債務是與具體的村干部捆綁在一起的, 這種債務關系結構使得村莊和債權人均離不開能跑項目的村干部, 而這些村干部也不能離開干部崗位, 造成村級權力結構的固化。新村級債務的私人化表達是村級發展應對復雜制度約束的規避策略的結果, 村賬鄉管、專款專用等項目、財務管理制度, 限制了村莊舉債發展的制度渠道, 為了規避當前的復雜制度約束, 村干部往往動用個人的關系資源, 這樣形成的村級債務就具有私人性和隱蔽性的特征。巨額村級債務的形成限制了村級民主的發展, 當上村干部意味著要面臨償還村級債務的壓力, 因此村級債務較重的村, 村干部的更替緩慢, 沒人愿當村干部。由于這些資源主要依靠村干部的個人努力, 既不需要農民付出, 也不需要鄉鎮政府干部努力, 還可以滿足地方政府打造亮點的政績訴求。因此, 為了村莊發展和村級債務的化解, 不管是村民還是鄉鎮干部, 都傾向于讓這樣的人持續當村干部, 甚至默許村干部的一些違規行為。
2. 新村級債務造成村莊主體性的喪失
村級權力固化, 村干部壟斷村莊權力, 村級民主空間受到壓縮, 也造成了村集體資源的進一步侵蝕。為了盡快償還新村級債務, 農村原有的集體土地、水面、池塘、荒地等公共資源往往成為變賣的對象, 甚至把集體財產抵押給債權人。由于村莊內部沒有了集體經濟或集體資源, 村莊建設與發展便進一步喪失了內生的物質基礎, 進而使村莊建設的經濟成本更加高昂。更重要的是, 由于村莊沒有了集體資源, 村莊對于農民來說便沒有了向心力和凝聚力, 農民一盤散沙, 對于集體漠不關心, 從而更不可能一致行動。村莊失去了集體行動的能力, 也就失去了解決自己問題的基本能力, 直到村莊主體性的全面喪失。由于村莊沒有了解決自己問題的基本能力和物質資源, 因此只能舉債發展, 更加依靠外來的項目資源解決自己的問題, 遵循項目發包方的意圖, 套取國家項目資源在村級債務高的村莊較為普遍。而無法回應村民需求偏好的項目進村, 進一步損害了村民協商的渠道, 村民參與村莊公共事務的積極性下降, 村莊發展就更是村干部和外部項目的事情, 村莊發展主體集體隱退。
3. 新村級債務扭曲了“鄉村關系”
自從“村民自治制度”實施以來, 鄉村關系由原來行政“領導與被領導”的關系變成了“指導與被指導”的關系, 鄉村關系進入了一個新的階段。但是, 取消農業稅以后, 尤其是在項目下鄉的背景下, 鄉村兩級組織都在為爭取項目而不斷努力。在鄉鎮政府自身財力有限的情況下, 項目資源往往也是鄉鎮政府落實上級政策、實現發展意圖、增加個人晉升資本的重要資源。新村級債務的產生, 歸根到底是在鄉鎮政府默許甚至支持村干部謀私利的情況下產生的。而鄉鎮政府之所以默許村干部“制造”村級債務, 主要是為了調動村干部爭資跑項的積極性, 從而間接實現鄉鎮政府及其領導干部的意圖和利益。因此, 在一定程度上, 鄉鎮政府與村干部之間形成了實質性的利益交換關系, 結成了“新的鄉村利益共同體”。
4. 新村級債務加劇了村莊之間的分化
理論上說, 國家的財政轉移支付制度有助于縮小城鄉之間的經濟差距。但由于國家公共財政采取項目制的方式向農村地區輸送, 而項目制本身的競爭性特征又極易造成那些少量的條件好的村獲得了更多的項目資源, 數量占絕大多數的一般村則因為沒有特色而難以獲得項目資源, 因此, 在城鄉差距縮小的同時卻有可能造成村莊之間差距的拉大———尤其是造成村與村之間的經濟分化。一般來說, 項目資源投入得越多, 村級債務也往往越多;而村級債務越多的村, 往往是明星村———按照政治的邏輯, 這些村往往也更容易獲得更多的項目資源。在這樣的不斷循環的邏輯鏈條之下, 使公共財政資源的投入績效與公平性均嚴重不足。
顯然, 新村級債務不僅僅是經濟問題。它還會攪動村莊的所有因素, 連帶著攪動鄉鎮行為。新村級債務不僅對鄉村治理產生了深遠影響, 而且也對鄉村經濟、社會和組織層面產生影響。它如同一個巨大的漩渦, 不斷侵蝕著鄉村兩級的治理基礎, 因此應予以高度重視。
四、結語
基于全國多點農村調查發現, 取消農業稅后, 隨著國家財政資源開始向農村進行大規模的轉移支付, 各地農村普遍出現了或多或少的新村級債務。項目與新村級債務密切相關。在項目下鄉的背景下, 本文從內因和外因兩個層面分析了新村級債務的形成機制。在內因方面, 村莊強烈的發展預期和自身發展能力不足之間的矛盾是村級債務產生的村莊基礎;而村干部個人的謀利動機則是造成村級債務出現、并不斷膨脹的積極力量, 村干部主要通過利益互惠、入干股、項目交換或收回扣等方式獲得私人利益。在外因方面, 項目制度要求基層進行資金配套———而基金組織普遍早已是空殼的, 是造成新村級債務的產生直接原因;而作為監管者的鄉鎮政府對村干部積極制造新村級債務持默許乃至支持的態度, 是造成新村級不斷膨脹的主要原因。其中, 鄉鎮政府之所以持默許乃至支持的態度, 主要是為了調動村干部的積極性, 從而在后者的爭資跑項中, 實現鄉鎮政府的意圖和利益。因此, 在這樣的背景下, 鄉村兩級產生了基本的默契和共識, 形成了新時期的鄉村利益共同體。
村莊負債發展, 一定程度上推動了村莊基礎設施的建設, 實現了村莊跨越式發展, 但是新村級債務對鄉村社會的影響是全面的。從政治上說, 新村級債務固化了村級權力結構, 扭曲了鄉村關系。從經濟上說, 新村級債務惡化了集體經濟的物質基礎, 造成了村莊主體性的進一步喪失。從社會上說, 新村級債務加大了村莊之間的經濟分化。隨著新村級債務的不斷膨脹, 政府和村集體將面臨越來越大的財務壓力。當這種債務危機一旦爆發, 將不僅影響基層組織的基本運轉, 而且還會使政府與基層組織陷入嚴重的信任危機[11], 因此應高度警惕。
中國鄉村發現網轉自：華中農業大學學報(社會科學版)2017年06期
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