近年來，村級債務(wù)沉重已成為困擾當(dāng)前農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民脫貧致富、全面建成小康亟待破解的難題。為摸清安化縣村級債務(wù)現(xiàn)狀，了解化債工作進(jìn)展及面臨的困難，尋求較好解決村級債務(wù)問題新途徑和新方法，3月上旬，安化縣政府、縣經(jīng)管局、縣財政局等部門對全縣村級債務(wù)化解工作進(jìn)行了專題調(diào)研，現(xiàn)將情況綜述如下：
一、村級債務(wù)基本情況
安化縣轄23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)517個行政村，9118個村民小組，農(nóng)戶236511戶；總?cè)丝?08萬，其中農(nóng)業(yè)人口924898萬人，農(nóng)村勞動力49萬人。2015年農(nóng)民居民人均可支配收入6797元，人均純收入4180元。
1.村級收支情況。2015年，全縣村級總收入6412萬元，村級總支出5522萬元。
2.村集體債權(quán)債務(wù)情況。
二、村級債務(wù)的成因及影響
我縣村級負(fù)債沉重的原因是多方面的，既有村辦集體企業(yè)、借貸上交形成的債務(wù)，也有管理不規(guī)范、非生產(chǎn)開支過大的漏洞，但更深層次的原因是現(xiàn)行村級管理體制和基建籌資分配政策上存在的制度缺陷。縣、鄉(xiāng)兩級職能延伸到村，使財務(wù)極弱的村民自治組織承擔(dān)了許多本應(yīng)該由國家和各級政府負(fù)擔(dān)的社會公共產(chǎn)品和公共事業(yè)發(fā)展的支出，超出了村級和農(nóng)民的實際承受能力，造成村級債務(wù)居高不下，甚至積重難返。具體分析有“四多”：
1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入多。
2.村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費多。
3.歷史遺留問題多。
4.村辦企業(yè)負(fù)債多。
三、主要經(jīng)驗
安化縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣和武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅試點縣，因財政力量有限、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和集體經(jīng)濟(jì)薄弱等原因，造成我縣村級債務(wù)較多。對此，安化縣委、縣政府高度重視，出臺了一系列的政策和措施化解村級債務(wù)，取得了一定成效。當(dāng)前，我縣主要采取了以下幾點措施：
1.防止新債的發(fā)生。一是在全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，加強(qiáng)對村級財務(wù)的監(jiān)督和管理。二是建立村級組織運轉(zhuǎn)保障機(jī)制。對村干部工資進(jìn)行了明確規(guī)定，明確村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費最低保障線。三是明確了制止發(fā)生新債的規(guī)定，嚴(yán)格實行“六個禁止”：即禁止舉債興辦公益事業(yè)；禁止舉債墊付各種稅費；禁止舉債用于村級開支；禁止超出規(guī)定訂閱報刊；禁止超村級定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放報酬、補(bǔ)貼；禁止村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織以任何名義從金融機(jī)構(gòu)貸款或為企業(yè)提供擔(dān)保。這些舉措有效控制了村級債務(wù)、債權(quán)增長的勢頭，一定程度上遏制了新債的增長速度。
2.清收債權(quán)減債。對個人所欠村級組織的款項，除農(nóng)村稅改前的農(nóng)業(yè)稅及符合政策規(guī)定的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留尾欠可以實行先掛帳、以后再作處理外，其余要限期清收；如逾期不還，屬于黨員、干部和國家工作人員的，由有關(guān)部門給予黨紀(jì)、政紀(jì)處理；對拒不履行償債義務(wù)的，運用法律手段追還；對單位借款或擔(dān)保借款要責(zé)令歸還。同時，鼓勵采取債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換的辦法，用債權(quán)沖抵債務(wù)。
3.核銷劃轉(zhuǎn)減債。對債權(quán)人主動放棄、依法無需履行償債責(zé)任以及債權(quán)人不明確的債權(quán)，按程序進(jìn)行核銷處理；對村拖欠上交款計算的利息及不合理攤派形成的債務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進(jìn)行核銷處理；對個人非法占有形成的債務(wù)，劃轉(zhuǎn)到當(dāng)事人；對于以村級組織名義為企業(yè)貸款形成的債務(wù)，企業(yè)尚在運轉(zhuǎn)的劃給企業(yè)負(fù)責(zé)償還；已合并、改制的由接收單位負(fù)責(zé)償還；已破產(chǎn)的按《破產(chǎn)法》進(jìn)行清算，依法償還；對不屬于村級組織的債權(quán)債務(wù)要從帳面上劃轉(zhuǎn)剝離，防止產(chǎn)生虛假債權(quán)債務(wù)問題。
4.清息降息減債。對以前的民間借款，依法分段制定利率標(biāo)準(zhǔn)，已支付的超出利率標(biāo)準(zhǔn)的利息，可以抵減本金；清理以后按國家法定利率計息；對報酬性、公務(wù)性欠款作一般往來處理，不計利息；實行本息分離，利息掛賬，先還本后付息，利息不得計算復(fù)息；如債權(quán)人自動放棄利息，村級組織應(yīng)優(yōu)先安排償還。
5.盤活資產(chǎn)減債。對經(jīng)營不善的村辦企業(yè)、閑置的辦公樓、校舍以及其他固定資產(chǎn)可以采取租賃或拍賣的方式變現(xiàn)；對集體的荒地、荒山、荒州、荒坡等資源，可進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、承包、租賃和拍賣；對資產(chǎn)和資源的處置，要按照“公開、公平、公正”的原則進(jìn)行，可以優(yōu)先債權(quán)人；對處置資產(chǎn)和資源所得款項應(yīng)全部用于還債，不得借機(jī)私分或挪作他用。幾年來，通過拍賣租賃、盤活企業(yè)、處置閑置資產(chǎn)積極還債，共歸還債務(wù)370萬元。
6.國家財政資金化債。近幾年來，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極申報用于義務(wù)教育“普九”負(fù)債和原農(nóng)業(yè)稅墊交等國家財政項目化解債務(wù)。到2015年止，爭取國家化債資金367萬元。其中：化解“普九”負(fù)債217萬元，墊交農(nóng)業(yè)稅負(fù)債150萬元。
7.積極爭取“外援”。村支兩委積極爭取在外工作人員、外出務(wù)工經(jīng)商大戶、社會賢達(dá)友人援助來化解村級債務(wù)。如大福鎮(zhèn)官倉村的藥材老板劉虎行，捐款48萬元，還清了村上修橋的欠款。
四、面臨的困難
1.化債途徑越來越少。
２.增收化債難度太大。
3.高息借貸利息沉重。
4.村干部認(rèn)識不到位。
五、對策建議
沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已嚴(yán)重影響基層的正常運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村綜合改革的重大障礙。我縣是國家級貧困縣，縣級財力有限，村級債務(wù)化解不可能“畢其功一役”，不可能一蹴而就，按照“禁增新債、化解舊債、分類處理、逐步消化”的思路，在財政能力范圍內(nèi)逐年逐步予以化解。在現(xiàn)有“常規(guī)性化債動作”外，提出以下建議和請求：
1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化考核監(jiān)督。一是明確責(zé)任主體。明確化債的責(zé)任主體是縣鄉(xiāng)人民政府，建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和部門分工負(fù)責(zé)制，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓、負(fù)總責(zé)，一級抓一級，層層抓落實。各有關(guān)部門要認(rèn)真履行職責(zé)，強(qiáng)化村級債務(wù)管理，財政、金融、稅務(wù)、審計、人事、組織、監(jiān)察等有關(guān)部門要各司其職，各負(fù)其責(zé)。二是健全考核體系。健全和落實對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部化解村級債務(wù)工作的考核制度和責(zé)任追究制度，將村級債務(wù)化解工作納入績效考核體系。各級紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)要將化債工作作為監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容。規(guī)范向農(nóng)民的收費行為，不能對村級組織下達(dá)收費指標(biāo)，不得以“獎勵”、“回扣”等手段將收費完成情況與村干部的報酬掛鉤等。
2.改革工作機(jī)制，防止新債發(fā)生。一是要改革現(xiàn)行項目資金管理辦法。各級政府和有關(guān)部門興辦農(nóng)村公益事業(yè)要實事求是，不能下硬指標(biāo)，要量力而行，有多少錢辦多少事，不能搞層層配套的“釣魚工程”。二是要建立民主決策機(jī)制。要嚴(yán)格規(guī)范村級組織的舉債行為和舉債程序，村級對外舉債，無論是什么性質(zhì)，都必須經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過。三是要嚴(yán)格管理村級財務(wù)，完善村帳鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制度。對村級財務(wù)管理和監(jiān)督要做到制度化和常態(tài)化，同時村務(wù)公開要講求時效和實效，特別是村級重大決策、投資建設(shè)項目等，要嚴(yán)格實行事前民主、事中監(jiān)督，做到村級財務(wù)收支公開、透明，更趨合理，防止債務(wù)出現(xiàn)反彈。
3.培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)。化解村級債務(wù)的根本是積極拓寬財源,不斷發(fā)展和壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),農(nóng)民增收是關(guān)鍵,只有農(nóng)民增收了,集體經(jīng)濟(jì)壯大了,才能從根本上解決村級債務(wù)問題。因地制宜發(fā)展農(nóng)村特色經(jīng)濟(jì),引導(dǎo)、培育、規(guī)范發(fā)展村辦企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培植村集體經(jīng)濟(jì)收入來源,大力調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,逐步化解村級債務(wù)。
4.請求上級在并村和化解村級債務(wù)上給予特別支持。當(dāng)前，我縣已全面開展調(diào)整建制村行政區(qū)劃和并村工作，需要撤并行政村227個，減至290個村，村級地域面積平均在17平方公里，村級人口規(guī)模平均在3200人左右。并村后，村級債務(wù)化解工作難度將進(jìn)一步加大。特向省委省政府提出以下三點請求：1.請求調(diào)低我縣的撤并控制指標(biāo)，適度撤并建制村，待時機(jī)成熟后，再進(jìn)行調(diào)整。2.請求給予我縣在村級債務(wù)化解工作上相關(guān)項目和資金支持。3.請求落實取消貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金地方配套的相關(guān)政策，對貧困地區(qū)農(nóng)村公路硬化、飲水工程、電網(wǎng)改造等基礎(chǔ)建設(shè)給予政策和資金傾斜。
(作者系安化縣人民政府縣長)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心月刊《研究與決策》2016年第7期
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