摘要：村民自治是我國村級(jí)治理的基本制度安排，隨著城市化的迅速發(fā)展和鄉(xiāng)村地區(qū)的衰落，村民自治面臨著治理主體缺失、自治缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等困境。在國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興的大背景下，脆弱的鄉(xiāng)村治理無法應(yīng)對(duì)國家資源大量投入帶來的利益格局的變化。為了提升鄉(xiāng)村治理能力，承接政府公共服務(wù)落地，村級(jí)組織原有的“行政化”趨勢(shì)不斷強(qiáng)化，村級(jí)組織的日常運(yùn)行方式和管理越來越靠近政府部門，逐漸形成“強(qiáng)行政、弱自治”的局面。村級(jí)治理行政化的現(xiàn)狀雖然有利于管控，也有利于政府民生服務(wù)落地，但無法應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展所帶來的各種挑戰(zhàn)，從長遠(yuǎn)看不利于形成鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生性秩序。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理困境；行政化；村民自治；村級(jí)治理
村民自治是我國村級(jí)治理的基本制度安排。最近十幾年，伴隨城市化的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地區(qū)迅速衰落，村民自治的自治功能普遍弱化，難以對(duì)鄉(xiāng)村的公共服務(wù)、公共事業(yè)承擔(dān)治理責(zé)任。隨著國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，大量資源投入農(nóng)村，迫切需要提升鄉(xiāng)村治理能力，同時(shí)，隨著政府公共服務(wù)下沉，鄉(xiāng)村要承接更多的民生服務(wù)工作。在這種情況下，一方面通過加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成以村黨組織為核心的村級(jí)組織體系，以提升村級(jí)組織的治理效能；另一方面，村級(jí)組織的日常運(yùn)行方式和管理越來越靠近政府部門，村級(jí)治理行政化愈演愈烈。村級(jí)治理行政化現(xiàn)象很早就引起了學(xué)界的關(guān)注，早期研究主要聚焦于村干部的角色定位沖突、村級(jí)治理行政化與村民自治的價(jià)值沖突等方面。近年來，村級(jí)自治組織愈益正式化、科層化，有關(guān)村級(jí)治理行政化的研究更加深入，包括村級(jí)治理行政化的原因、形成機(jī)制、運(yùn)行方式、制度后果等都有所涉及，但研究在深度和廣度上都還有所欠缺。本文從現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理面臨的困境出發(fā)來理解村級(jí)治理行政化的背景，從國家治理體制的角度理解村級(jí)治理行政化的成因、合理性與限度，宏觀與微觀相結(jié)合，討論村級(jí)治理行政化的具體表現(xiàn)。本文認(rèn)為，盡管從鄉(xiāng)村治理法治化、正規(guī)化的角度看，村級(jí)自治組織行政化有一定的合理性和必要性，但“強(qiáng)行政、弱自治”的局面從長遠(yuǎn)來看不利于形成鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生性秩序，現(xiàn)有的權(quán)威治理體制需要適應(yīng)社會(huì)多元、價(jià)值多元的現(xiàn)狀，吸納更多社會(huì)多元力量的參與，在治理規(guī)范化和有效性、行政化與自治之間找到平衡。
一、資源下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村治理困境
在人民公社時(shí)期，中國國家行政權(quán)力全面控制農(nóng)村社會(huì)，隨著公社體制的解體，國家行政權(quán)力在農(nóng)村有所收縮，將“管不了、管不好”的瑣碎事務(wù)讓農(nóng)民自己管理，一來可以減少基層政府的管理成本，二來可以讓鄉(xiāng)村治理更富有彈性和包容性，與聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制配套，賦予廣大村民更多自我管理、自我教育和自我服務(wù)的權(quán)力。作為群眾性自治組織，村委會(huì)承擔(dān)著村民自治范圍內(nèi)公共事務(wù)與公益事業(yè)的管理維護(hù)等工作，包括文化教育、社會(huì)治安、公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育等。不過，村民自治從誕生的那一天起，其實(shí)際運(yùn)行就面臨著諸多挑戰(zhàn)。隨著農(nóng)業(yè)稅取消和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，中國鄉(xiāng)村治理的邏輯發(fā)生歷史性變化，國家不再從鄉(xiāng)村汲取資源，而是向農(nóng)村投入大量資源，大量支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)入鄉(xiāng)村，公共財(cái)政覆蓋鄉(xiāng)村，實(shí)行城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。在這種情況下，本應(yīng)得到很好發(fā)展的村民自治卻因?yàn)猷l(xiāng)村本身的衰落而舉步維艱。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著城市化的迅速發(fā)展，村民自治面臨的困境更多體現(xiàn)在自治主體缺失、自治缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及自治面臨著鄉(xiāng)村環(huán)境的巨大變化等方面。在國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興的大背景下，脆弱的鄉(xiāng)村治理無法承接國家資源的大量投入，導(dǎo)致了一系列問題。
首先，伴隨城市化發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城市聚集，村民自治主體缺失，這是新時(shí)期村民自治面臨的最大困境。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低，吸納就業(yè)有限，務(wù)農(nóng)收入少，大量青壯年農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工；由于城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)差距明顯，逐漸富裕起來的農(nóng)民越來越多地定居城市。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，“2019年農(nóng)民工總量達(dá)到29077萬人，比上年增加241萬人，增長0.8%。其中，本地農(nóng)民工11652萬人，比上年增加82萬人，增長0.7%；外出農(nóng)民工17425萬人，比上年增加159萬人，增長0.9%。在外出農(nóng)民工中，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工13500萬人，與上年基本持平”，“西部地區(qū)輸出農(nóng)民工人數(shù)增加最多，增量占到新增量一半以上。”青壯年是農(nóng)村發(fā)展的主體力量，隨著他們?cè)絹碓蕉嗟仉x開鄉(xiāng)村，村民自治的主體嚴(yán)重缺失，尤其在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，留守農(nóng)村的大多是老弱婦幼和病殘人員等，他們不可能承擔(dān)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、振興鄉(xiāng)村的重任，也沒有能力“自我管理、自我教育”，承擔(dān)村民自治的責(zé)任。在這種情況下，村民自治功能弱化，很多時(shí)候，這樣的村莊會(huì)陷入到無人治理的困境，淪為空殼村，慢慢凋敝下去。
其次，隨著市場競爭的加劇，很多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)凋敝，無法支撐有效的村莊治理。研究發(fā)現(xiàn)，“集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊主要分布于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部大中城市郊區(qū)，其集體經(jīng)濟(jì)收入主要來源于城市化進(jìn)程中的土地增值收益分配。”由于廣大的中西部農(nóng)村普遍缺乏集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件，集體經(jīng)濟(jì)普遍疲弱，如果沒有國家投入，村級(jí)自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)都成問題。農(nóng)業(yè)稅取消以后，村干部幾乎喪失了動(dòng)員農(nóng)民的能力，在這種情況下，公共事務(wù)無人關(guān)心，村干部做事無人跟隨，村民自治很難落到實(shí)處。村民自治的核心內(nèi)容——民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，在大部分村莊都難以有效落實(shí)，基本上流于形式。
再次，市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展嚴(yán)重沖擊鄉(xiāng)村社會(huì)，使社會(huì)離散化、碎片化。“在日益開放與流動(dòng)的農(nóng)村社會(huì)中，社會(huì)的分化程度不斷增加，傳統(tǒng)穩(wěn)定而單一的鄉(xiāng)村利益空間被分割，利益訴求碎片化、原子化程度加深，這不僅瓦解了傳統(tǒng)社會(huì)秩序在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的權(quán)威力量，而且也大大降低了正式和非正式權(quán)威在廣大農(nóng)民中的聚合力和代表性，村兩委與普通農(nóng)民之間的親密關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)。”經(jīng)過數(shù)十年的村民自治實(shí)踐以及走出去“打工見世面”，農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)今非昔比，他們敢于維護(hù)自己的利益，對(duì)法治化的要求日益迫切，傳統(tǒng)的地緣、血緣、熟人關(guān)系在人際交往中的影響力下降。面對(duì)國家的資源投入，村民與村民之間，村民與村集體之間由于利益不同，或者由于分配不公極易產(chǎn)生矛盾。巨大的利益也誘使部分基層干部和部分市場主體及當(dāng)?shù)亍盎摇⒑趧?shì)力”勾結(jié)成為利益共同體，共同占有村莊的項(xiàng)目資源。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于外來人口流入，許多村莊已經(jīng)不再是過去的封閉單元，而逐漸具有了開放性，本地人和外地人之間，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和利益訴求不同也會(huì)產(chǎn)生矛盾，影響村莊穩(wěn)定。
隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國家向農(nóng)村投入大量資源，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，改善人居環(huán)境。除了直接發(fā)放給農(nóng)戶個(gè)人的各種惠農(nóng)、支農(nóng)補(bǔ)貼外，國家對(duì)農(nóng)村的資源投入大多采取項(xiàng)目制形式進(jìn)行，在這種背景下，鄉(xiāng)村利益格局發(fā)生了巨大變化，鄉(xiāng)村治理面臨更大的挑戰(zhàn)。在項(xiàng)目制背景下，基層政府、自治組織的重要目標(biāo)就是向上級(jí)爭取資源，根據(jù)財(cái)政和政府規(guī)劃的需要來確立村莊治理的目標(biāo)，圍繞政府資源來組織工作，試圖從中獲取利益。圍繞國家資源落地，形成了一條資源輸送的利益鏈條，學(xué)者稱之為“分利秩序”，它導(dǎo)致“國家、基層組織與農(nóng)民三者之間的利益與責(zé)任的連帶制衡關(guān)系發(fā)生斷裂，鄉(xiāng)村治理陷入新困境”。理解鄉(xiāng)村治理，不能離開利益博弈的視角。只有理解鄉(xiāng)村錯(cuò)綜復(fù)雜的利益鏈條中，各個(gè)行動(dòng)主體的利益追求和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，才能深入理解鄉(xiāng)村治理中各種矛盾的內(nèi)因。從這個(gè)角度看，“分利秩序”中主要的行動(dòng)者是策略性的行動(dòng)者，他們或者掌握資源分配的權(quán)力，或者背靠權(quán)力尋找“尋租機(jī)會(huì)”，其中不乏地方“灰、黑勢(shì)力”，也包括趁機(jī)尋求不當(dāng)利益的不合作者（“釘子戶”），廣大的普通農(nóng)民被排除在外，失去了參與機(jī)會(huì)。這帶來了一系列消極后果，表現(xiàn)在許多方面：第一，國家資源投入與農(nóng)民需求之間脫節(jié)，有時(shí)上級(jí)的需求并不是農(nóng)民希望的，甚至與他們的希望相反，如有些地方采用各種方式逼迫農(nóng)民“上樓”，不僅得不到農(nóng)民的配合，還可能招致激烈的反抗。即便某些項(xiàng)目群眾不反對(duì)，但總的來說群眾只是充當(dāng)了被動(dòng)接受者的角色，他們對(duì)項(xiàng)目既不了解也缺乏熱情，沒有動(dòng)力出工出力，當(dāng)項(xiàng)目落地遇到問題或需要群眾配合時(shí)，群眾不愿意配合，甚至有些“釘子戶”會(huì)坐地起價(jià)，希望從中撈一筆，如此一來，項(xiàng)目的可持續(xù)性就大打折扣了。第二，國家資源投入可能帶來新的公平問題。國家各類項(xiàng)目投入相對(duì)于需求來說總是稀缺的，這就導(dǎo)致了資源分配的問題，比如在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，有些村被作為示范點(diǎn)重點(diǎn)打造，其環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施得到極大改善，而距此不遠(yuǎn)的村莊由于不是示范點(diǎn)，其基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境沒有得到顯著改善，差別巨大，新農(nóng)村建設(shè)成了變相的“造點(diǎn)工程”，這樣的工程不可能使廣大群眾滿意。第三，由于自治功能弱化，村民的參與嚴(yán)重不足，其民生需求難以反映到村莊治理中，導(dǎo)致政府大量的資源投入可能存在錯(cuò)位和浪費(fèi)的情況，到頭來政府投入的收效甚微。比如一些地方政府在鄉(xiāng)村振興中不考慮實(shí)際情況，投資或舉債打造旅游、民俗等特色鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，或者建設(shè)各類鄉(xiāng)村田園綜合體，重復(fù)建設(shè)、項(xiàng)目缺乏可行性和可持續(xù)性的情況非常常見，其結(jié)果可能與良好的愿望背道而馳，村民沒有得到實(shí)惠，反而背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，產(chǎn)業(yè)過于集中也導(dǎo)致供給與需求之間的失衡，產(chǎn)業(yè)缺乏競爭力，難以經(jīng)受市場競爭。第四，投入與需求的錯(cuò)位還容易產(chǎn)生形式主義和弄虛作假問題。比如，央視曾報(bào)道某地的廁所改造，新廁根本無法使用，完全是應(yīng)付上級(jí)檢查的表面文章，這典型地反映了“分利秩序”帶來的惡果：投入與需求缺位，缺乏監(jiān)督，形式主義，與改造有關(guān)的利益鏈條中飽私囊，百姓得到的實(shí)惠卻極為有限。這種情況不僅造成國家資源的損耗和無效投入，而且極大損害了基層組織的權(quán)威性與合法性。第五，隨著大量資源投入農(nóng)村，巨大的利益導(dǎo)致“小官貪腐”現(xiàn)象屢屢發(fā)生，涉及土地出讓、出租資金，“新農(nóng)村建設(shè)”項(xiàng)目資金，“精準(zhǔn)扶貧”資金等多個(gè)領(lǐng)域，而且貪腐數(shù)額巨大，引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注。鄉(xiāng)村公共資源的分配與管理，有很大一部分要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部具體落實(shí)，由于監(jiān)管不力，特別是民眾參與度低，給“小官”提供了腐敗機(jī)會(huì)。由于村干部具有“政府代理人”和村級(jí)組織“當(dāng)家人”的雙重身份，在缺乏民眾自下而上的監(jiān)督的情況下，自上而下的黨政體制的內(nèi)部監(jiān)督很難取得良好的效果，這就使他們可以利用手中的權(quán)力侵害農(nóng)民利益。在推行國家政策過程中，他們圍繞國家資源形成自己的利益鏈條，其所作所為往往偏離國家治理目標(biāo)。特別是當(dāng)基層干部與村干部聯(lián)起手來，就很容易滋生腐敗。基層腐敗就發(fā)生在老百姓眼前，這種腐敗嚴(yán)重侵害基層政府權(quán)威和治理效能，直接造成了鄉(xiāng)村治理的低效、低質(zhì)，甚至損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。
總的來說，在鄉(xiāng)村振興背景下，國家資源的大量和密集輸入在推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)農(nóng)村社會(huì)利益重組，一些潛在的矛盾爆發(fā)出來，成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的誘因，給基層社會(huì)治理帶來挑戰(zhàn)。國家投入資源的合理有效配置以及公平分配，必然成為鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有很多工作需要高水平的治理，如土地流轉(zhuǎn)問題、留守人員的安置問題、房屋拆遷補(bǔ)償問題、環(huán)境治理問題等，都需要基層自治組織做大量工作；精準(zhǔn)扶貧中貧困戶、特困戶、低保戶的識(shí)別，各種補(bǔ)貼款項(xiàng)的分配等，也需要有人組織，還需要村民的參與和監(jiān)督。可以說，提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力建設(shè)水平，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。現(xiàn)有鄉(xiāng)村的治理水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的需要。
二、村級(jí)治理“行政化”的成因及形成機(jī)制
改革開放以來，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)行，中國鄉(xiāng)村的治理體制由“政社合一”的人民公社體制過渡到基層政府領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治實(shí)踐。從法律上看，村委會(huì)是群眾自治組織，和基層政府不是上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，但實(shí)際情況是，基層政府往往把村委會(huì)當(dāng)成實(shí)際的下屬單位，而基層自治組織也把基層政府當(dāng)作“上級(jí)”。可以說，“自治”與“行政化”的矛盾伴隨著村民自治的發(fā)展過程，也受到學(xué)者的廣泛關(guān)注。村級(jí)治理行政化有兩方面含義：一是指國家權(quán)力對(duì)村級(jí)組織的行政控制，村級(jí)組織在基層政府的行政控制下喪失獨(dú)立性和“自治”性；二是指村級(jí)組織內(nèi)部管理上的行政化、正式化，包括村干部的職業(yè)化、官僚化。第一種意義的行政化始終伴隨著村民自治的實(shí)踐，主要通過黨政統(tǒng)合的領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)現(xiàn)，而第二種意義的行政化則伴隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長及政府公共服務(wù)的下沉漸漸成型。
村級(jí)治理行政化有深刻的制度原因，是中國現(xiàn)階段權(quán)威治理體制的必然產(chǎn)物。鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力中心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家最基層的政府機(jī)構(gòu)，是國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的組織形式，是鄉(xiāng)村社會(huì)的政治與行政中心，也是鄉(xiāng)村社會(huì)的治理核心，它直接與農(nóng)民打交道，“國家的力量與社會(huì)的力量在這里直接匯合與接觸——呈現(xiàn)國家與社會(huì)的邊界。”村莊是治理的單元，它更多體現(xiàn)的是國家治理的邏輯，而不是鄉(xiāng)村自治的邏輯。改革開放后，國家用村民自治制度取代過去“政社合一”的人民公社體制。在村民自治制度下，影響鄉(xiāng)村秩序的既包括國家規(guī)范性權(quán)力（基層政府的權(quán)力），也包括村民自治的“非規(guī)范性權(quán)力”，還包括鄉(xiāng)村社會(huì)原有的社會(huì)規(guī)范（習(xí)俗），其中起主要作用的是基層政府的規(guī)范性權(quán)力。“國家權(quán)力將村民自治組織作為控制和影響基層社會(huì)秩序的新的組織形式，是國家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)重新‘行政化’即官治化，后者成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)對(duì)基層社會(huì)控制和動(dòng)員的組織形式。概言之，國家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)改變了過去的控制和動(dòng)員方式，從由國家力量構(gòu)建起來的基層社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐試业囊?guī)范性權(quán)力為主與以鄉(xiāng)村社會(huì)的（村民自治）非規(guī)范性權(quán)力，以及基層社會(huì)規(guī)范為輔的秩序形態(tài)和組織形式。”
正因?yàn)槿绱耍迕褡灾螐膶?shí)施開始，就一直受基層政府的領(lǐng)導(dǎo)，并體現(xiàn)出很強(qiáng)的行政化趨向，只是在開始時(shí)，這種行政化具有很強(qiáng)的非制度化、非正規(guī)化的特點(diǎn)。在不同時(shí)期，基層政府管控村級(jí)組織的側(cè)重點(diǎn)也有所區(qū)別。在農(nóng)業(yè)稅取消之前，中國還需要從農(nóng)村大量汲取資源，在當(dāng)時(shí)的情況下，政府管控村級(jí)自治組織的主要目的是為了便于資源汲取、配合政府做計(jì)劃生育之類的困難工作，以及維護(hù)鄉(xiāng)村的基本秩序。當(dāng)時(shí)，村干部面臨著充當(dāng)“政府代理人”還是“村莊當(dāng)家人”的角色沖突，往往在兩種角色中間搖擺。農(nóng)業(yè)稅取消之后，在廣大農(nóng)村地區(qū)，大部分村委會(huì)高度依賴政府投入才能運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅村莊中的公共產(chǎn)品主要依靠政府投入，而且村委會(huì)干部群體的報(bào)酬也主要來源于財(cái)政，這時(shí)村干部不僅在角色定位上越來越偏向于充當(dāng)“政府代理人”，而且在身份上也越來越靠近“準(zhǔn)政府工作人員”，村民自治組織承擔(dān)了基層政府交代的許多工作，實(shí)際上成為基層政府權(quán)力的一個(gè)功能部分。
隨著社會(huì)發(fā)展，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生巨變，村莊內(nèi)部治理越來越復(fù)雜，迫切需要專業(yè)化、正規(guī)化的管理，這是村級(jí)治理行政化趨勢(shì)不斷強(qiáng)化的重要原因。從村莊規(guī)模看，改革開放后各地進(jìn)行過多次行政村和村組合并，打破了自然形成的熟人社會(huì)的有效治理單元。在人口稠密地區(qū)，現(xiàn)在的行政村普遍具有了一定規(guī)模，村民一般有幾千人甚至上萬人。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人員流動(dòng)，很多地方的行政村已經(jīng)是一個(gè)開放的半熟人社會(huì)，甚至是陌生人社會(huì)。村莊范圍的擴(kuò)大，人員流動(dòng)的加強(qiáng)，有可能帶來新的沖突，包括家族派系的沖突、資源分配的沖突等，社區(qū)中原來通過血緣、人情、輿論等帶來的“軟約束”日益弱化，已經(jīng)難以約束村民的行為。由于基層自治組織本身缺乏強(qiáng)制力，而集體經(jīng)濟(jì)薄弱村也無法通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)來引導(dǎo)村民，造成農(nóng)村管理困難，自治機(jī)能弱化。這時(shí)候就需要通過有效管理讓行政村成為一個(gè)比較正規(guī)的公共平臺(tái)。與此同時(shí)，村莊內(nèi)部的環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安、公共服務(wù)也需要專業(yè)人員進(jìn)行管理，政府不斷下沉的民生服務(wù)需要村莊能有效承接，解決“最后一公里”問題。在這種背景下，村級(jí)組織本身越來越正規(guī)化，越來越像一級(jí)政府組織那樣工作，標(biāo)準(zhǔn)化的流程設(shè)計(jì)，按章辦事，成了村級(jí)組織日常工作的常態(tài)。從某種意義上說，村級(jí)治理行政化契合現(xiàn)代國家科層體制的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯。
中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)合體制使村級(jí)治理的行政化實(shí)現(xiàn)起來順理成章。從制度設(shè)計(jì)上說，雖然村委會(huì)作為村民自治組織，并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)組織，但村黨支部卻必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)，這就使得村委會(huì)成為基層政府的“準(zhǔn)下屬”部門成為必然。長期以來，由于村級(jí)自治組織治理能力不足，來自黨政系統(tǒng)的政治與政策要求落實(shí)不到位的現(xiàn)象比較普遍。面對(duì)鄉(xiāng)村治理能力不能適應(yīng)新時(shí)代的要求這樣的局面，中央提出要加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方。加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要將黨建工作與基層政權(quán)建設(shè)和增強(qiáng)基層治理能力結(jié)合起來，從體制機(jī)制方面加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，通過黨組織整合基層黨政權(quán)力系統(tǒng)，使黨組織的政治功能和社會(huì)治理功能得到進(jìn)一步增強(qiáng)，形成以村黨組織為核心的村級(jí)組織體系，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下提高村級(jí)自治組織的治理能力，增強(qiáng)村級(jí)組織的自我保障和服務(wù)農(nóng)民的能力。按照2019年頒布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，村級(jí)黨組織的主要工作包括：決策、決定議程；領(lǐng)導(dǎo)村民自治；加強(qiáng)自身組織建設(shè)、聯(lián)系群眾等。村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任和村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員交叉任職。村級(jí)重大事項(xiàng)的決定采取“四議兩公開”，即村黨組織提議、村“兩委”會(huì)議商議、黨員大會(huì)審議、村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議決議，決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織在村級(jí)治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有助于消除過去“兩委”班子不團(tuán)結(jié)的局面，實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和權(quán)責(zé)統(tǒng)一，提高治理效能。對(duì)于村“兩委”干部來說，通過黨的組織系統(tǒng)，可以增強(qiáng)對(duì)基層黨組織負(fù)責(zé)人的黨內(nèi)監(jiān)督，通過黨內(nèi)監(jiān)督遏制可能存在的腐敗和濫用權(quán)力問題。應(yīng)該說，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)主要是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，并不等同于行政化。不過，在基層，政治與行政是緊密地交織在一起的，在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，黨組織和自治組織在人員構(gòu)成和組織功能上都緊密交織在一起，兩者之間不可能嚴(yán)格區(qū)別開來。
2013年以來，為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，各地紛紛向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)空殼村派出第一書記，向貧困村派出扶貧工作人員或工作小組。大量扶貧干部被派到村莊，直接聯(lián)系農(nóng)戶，通過精準(zhǔn)識(shí)別，國家對(duì)農(nóng)村情況的掌握具體而微，而以第一書記、駐村工作隊(duì)等形式派下去的扶貧干部，對(duì)村莊治理不可能不產(chǎn)生影響。在精準(zhǔn)扶貧過程中，國家采取了很多措施，不僅派出的扶貧工作人員參與鄉(xiāng)村治理，村莊原有的治理資源也充分調(diào)動(dòng)起來，可以說，鄉(xiāng)村振興，特別是精準(zhǔn)扶貧的許多措施深刻影響鄉(xiāng)村治理，基層政府對(duì)村級(jí)組織的管理和控制進(jìn)一步強(qiáng)化。
總之，村級(jí)治理行政化與中國黨政統(tǒng)合體制下的權(quán)威治理體系密切相關(guān)，一方面壓力型體制下層層下達(dá)的任務(wù)最后都要落實(shí)到村莊，需要村級(jí)組織做大量工作，另一方面，隨著社會(huì)發(fā)展，村級(jí)治理本身也需要制度化、正規(guī)化、專業(yè)化，具有行政化的內(nèi)在需求。村級(jí)治理行政化有深刻的制度根源，也有迫切的現(xiàn)實(shí)需要，它不僅已經(jīng)是一個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，而且還有繼續(xù)強(qiáng)化的趨勢(shì)。
三、村級(jí)治理行政化的具體表現(xiàn)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村社會(huì)的治理核心，由于行政資源匱乏，在壓力型體制下，它只能將壓力向下傳導(dǎo)，也就是傳導(dǎo)給村級(jí)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府將上級(jí)分配的任務(wù)、發(fā)展和治理的各項(xiàng)指標(biāo)分解量化，層層下達(dá)，直到村級(jí)組織和村干部頭上，并以類似于黨政體制內(nèi)部組織和個(gè)人的“政績”標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行考核，考核結(jié)果影響村干部的工資、榮譽(yù)和晉升。實(shí)踐中，村級(jí)組織的工作內(nèi)容、工作方式都受上級(jí)政府部門的指揮，幾乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“準(zhǔn)派出機(jī)構(gòu)”。村級(jí)自治組織的行政化表現(xiàn)在很多方面，如村干部的選拔主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)；村干部的日常工作任務(wù)主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分配；村干部職業(yè)化程度提高、村干部報(bào)酬主要來源于地方財(cái)政；村級(jí)組織管理制度越來越正規(guī)，以及村級(jí)組織財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管等。
首先，村干部的選拔主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)。按照法律規(guī)定，村委會(huì)干部應(yīng)當(dāng)由村民選舉產(chǎn)生，由于現(xiàn)在提倡村黨支部書記通過法定程序擔(dān)任村委會(huì)主任，村干部的選拔實(shí)際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村莊推薦的干部進(jìn)行考核，根據(jù)工作表現(xiàn)、綜合素質(zhì)等考慮其任用。這樣做的合理性在于，現(xiàn)代村莊治理對(duì)村干部提出了更高的要求，管理村莊并不容易，村干部需要一定的素質(zhì)才能做好工作。一要辦事公道，能服眾，有威信；二要能夠團(tuán)結(jié)周圍的人，調(diào)動(dòng)村“兩委”、企業(yè)和村民的積極性，參與村莊建設(shè)；三要有解決矛盾的能力，能調(diào)解村民之間的關(guān)系，做到小事不出村，不讓小矛盾釀成大沖突；四要能夠堅(jiān)決貫徹上級(jí)政策，并且根據(jù)村莊的情況靈活變通。現(xiàn)在村莊的功能更多是作為一個(gè)重要的社會(huì)治理單元和公共服務(wù)平臺(tái)，以及政府網(wǎng)格化管理的落腳點(diǎn)，因此，政府需要村干部具有一定素質(zhì)，既能有效管理村莊，又能堅(jiān)決而靈活地執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策。而想要保證更多的村干部達(dá)到這樣的要求，僅僅依靠選舉是不行的，需要對(duì)干部的產(chǎn)生進(jìn)行干預(yù)。進(jìn)行干預(yù)的目的，一方面是防止不合格的人通過不正當(dāng)手段當(dāng)上村干部，另一方面是要選拔真正能做事的人。在很多地方，上級(jí)黨委、政府對(duì)村干部選舉的干預(yù)一直存在，有些地區(qū)已經(jīng)有了一套較為成熟的機(jī)制，一直延續(xù)下來。在村干部中，上級(jí)委派、干部選調(diào)以及聘用等越來越普遍，雖然村主任等村委會(huì)干部原則上要經(jīng)過村民選舉，但現(xiàn)實(shí)情況是，大部分村民并不關(guān)注選舉，選出意外人選等情況非常罕見。
其次，村干部的工作內(nèi)容、工作方式越來越類似于基層政府的辦事人員。隨著村莊治理的專業(yè)化、正規(guī)化，各種辦事規(guī)則、辦事流程都相應(yīng)更加規(guī)范，村干部照章辦事，自由裁量權(quán)減少。如現(xiàn)在低保戶的評(píng)定，有一套規(guī)范的程序，需要個(gè)人申請(qǐng)，村委會(huì)審核，還要召集村民代表或村民小組長評(píng)議，會(huì)后公示，村干部照章辦事即可。此外，村干部的日常工作內(nèi)容大多來自上級(jí)政府的分配，以日常的行政事務(wù)為主，隨著社會(huì)日益復(fù)雜、社會(huì)管理日益細(xì)化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，村干部的分工明確而細(xì)致，他們的工作事務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)對(duì)接緊密，如民政專員對(duì)接社保所、民政所，安監(jiān)專員對(duì)接安監(jiān)辦、環(huán)境專員對(duì)接環(huán)保辦等。現(xiàn)在農(nóng)村需要通過計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段進(jìn)行的工作越來越多，包括信息采集、核對(duì)、上報(bào)等，都需要有文化的干部來操作。依靠村干部輔助處理行政事務(wù)，極大減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)和工作壓力，可以說，村干部充當(dāng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息采集員、監(jiān)督員等。
第三，伴隨村干部工作內(nèi)容的專業(yè)化、職業(yè)化，村干部群體的心態(tài)也發(fā)生變化，他們?nèi)找鎸⒆约旱墓ぷ骺闯墒且环萋殬I(yè)、有確切的職業(yè)前景和職業(yè)保障，而不是一份不穩(wěn)定的臨時(shí)工作。對(duì)年輕人來說，如果工作業(yè)績優(yōu)秀有被推薦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的機(jī)會(huì)，由于有基層工作經(jīng)驗(yàn)，在公務(wù)員、事業(yè)編的招考中也具有一定的優(yōu)勢(shì)。與其他政府人員一樣，村干部的工作有明確的工作制度和工作時(shí)間的規(guī)定，有雙休、社保、年假等福利，有職業(yè)保障，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)以及退休離職以后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)取Ｔ诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，村干部的收入普遍較高，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村干部的收入雖然較低，但也是穩(wěn)定的、有保障的。
第四，村干部報(bào)酬主要由地方財(cái)政支付，各地情況雖然不大一樣，但村干部報(bào)酬構(gòu)成一般都包括基本報(bào)酬、考核報(bào)酬、獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬等，除了基本報(bào)酬外，其他報(bào)酬都與對(duì)村干部的業(yè)績考核有關(guān)。村干部考核的主導(dǎo)權(quán)在基層政府，考核內(nèi)容主要包括社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境衛(wèi)生、黨風(fēng)建設(shè)和村干部坐班情況等，考核結(jié)果作為年終獎(jiǎng)勵(lì)依據(jù)，年終獎(jiǎng)勵(lì)在村干部薪酬中占有比較高的比例。基層政府通過績效考核，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村干部的有效管理，把行政壓力傳遞給村級(jí)組織，讓村級(jí)組織服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對(duì)村委會(huì)工作的有效控制。
第五，為了規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，全國大部分地方實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，不僅管錢，而且管賬，這樣，村莊財(cái)務(wù)就被納入預(yù)算、審批、考核、結(jié)算的程序之中。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的無錫農(nóng)村，村集體資金由鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理，每個(gè)村建立村級(jí)集體資金的結(jié)算專戶，進(jìn)行收支核算。“村會(huì)計(jì)只擔(dān)任報(bào)賬員，結(jié)算專戶的資金收付工作由鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政選擇專人負(fù)責(zé)。賬務(wù)支出需要村干部按照程序申報(bào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)簽字同意后才能報(bào)銷。在村級(jí)所有、鎮(zhèn)級(jí)服務(wù)、民主管理的原則下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村集體財(cái)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。通過這種方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的資金使用進(jìn)行管理，使得村集體收入和支出更為透明，并將村集體支出引導(dǎo)到村莊福利和公共建設(shè)中，保障村民自治的成果。”“村財(cái)鄉(xiāng)管”實(shí)際上也降低了村級(jí)組織的獨(dú)立性，使之受到上級(jí)政府更嚴(yán)格的控制。
總之，村級(jí)組織行政化表現(xiàn)在許多方面，“在形態(tài)上主要表現(xiàn)為村級(jí)組織的人事、管理、村務(wù)的專業(yè)化和職業(yè)化；從運(yùn)作邏輯的角度，主要是指基層組織的科層化取向；在時(shí)空對(duì)照的維度上，則呈現(xiàn)出基層工作‘鄉(xiāng)土性’的衰退以及干群關(guān)系的疏離。”基層政府通過對(duì)村干部的管理，深度介入村級(jí)治理。在某種意義上，村“兩委”已經(jīng)基本納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政體制，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“行政工具”，村級(jí)自治組織本身也越來越正規(guī)和專業(yè)，其做事方式越來越類似一級(jí)政府組織。
四、村級(jí)治理行政化與鄉(xiāng)村治理困境
農(nóng)村基層組織連接政府與基層群眾，承擔(dān)著大量鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性工作，是基層政府倚重的輔助治理力量。村級(jí)治理需要規(guī)范化、制度化、法治化，也需要對(duì)接政府工作，村級(jí)組織的行政化，有現(xiàn)實(shí)的需要，也有一定的合理性。村級(jí)組織一定程度的行政化，有利于提升村級(jí)治理水平和行政效率，有助于依法辦事，保障國家政策在鄉(xiāng)村落地，更好地服務(wù)群眾，提升國家在廣大鄉(xiāng)村民眾中的權(quán)威以及國家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)有效整合的能力。但基層政府過度介入村莊治理、村級(jí)組織過度行政化也面臨巨大的挑戰(zhàn)，特別是可能傷害鄉(xiāng)村的自治能力，進(jìn)而影響資源投入效率，影響鄉(xiāng)村治理依靠內(nèi)生動(dòng)力取得持續(xù)進(jìn)展。在新形勢(shì)下，村級(jí)治理行政化帶來諸多問題，也面臨新的挑戰(zhàn)，它與村民自治之間的關(guān)系等問題值得加以更深入的探討。
首先，村級(jí)治理行政化與目前黨政統(tǒng)合體制下的高度集權(quán)的治理方式有關(guān)，其要直面這樣的挑戰(zhàn)，即傳統(tǒng)治理體制如何適應(yīng)社會(huì)利益分化、價(jià)值多元化發(fā)展的趨勢(shì)，更多吸納其他社會(huì)治理資源參與治理，激發(fā)社會(huì)活力。改革開放以來，隨著國家從一些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的退出和管制的放松，社會(huì)自主性有所增強(qiáng)，單位制社會(huì)解體、民營企業(yè)的發(fā)展壯大、社會(huì)組織的迅猛發(fā)展、社會(huì)利益分化等都是社會(huì)自主性增長的體現(xiàn)。伴隨社會(huì)分工多樣化、利益群體多元化和價(jià)值多元化，包括市場組織、非營利組織等各種力量都對(duì)基層社會(huì)發(fā)揮影響，在基層治理中發(fā)揮自己的作用。然而，總的來說，中國社會(huì)發(fā)展的自主空間仍然十分有限，基層的治理規(guī)則也沒有作出相應(yīng)的調(diào)整和改變，依然是黨政領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)威體制的管理方式，政府更多采用自上而下的命令與控制方式管理基層。但社會(huì)自主性畢竟有了一定發(fā)展，傳統(tǒng)的治理方式難以取得好的效果。在社會(huì)利益多元化的背景下，政府管理也要適應(yīng)變化了的形勢(shì)，加以改革與創(chuàng)新，而政府治理創(chuàng)新改革的一個(gè)主要著力點(diǎn)，就是吸納社會(huì)力量參與治理，讓社會(huì)組織、市場組織和公民個(gè)人在治理中發(fā)揮更大的作用，激發(fā)社會(huì)的活力與創(chuàng)造力，這就需要在控制與命令之外增加協(xié)商、合作、互動(dòng)的成分。正如有學(xué)者所指出的，“當(dāng)前的基層社會(huì)治理存在這樣一個(gè)悖論：既要加強(qiáng)黨政權(quán)力，提高管控和治理社會(huì)能力；又要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)多元、社會(huì)文化多元與思想多元的發(fā)展態(tài)勢(shì)。因?yàn)椋鐣?huì)資源分散造成的權(quán)力分散導(dǎo)致的多元社會(huì)力量參與擴(kuò)大要求，是一個(gè)結(jié)構(gòu)性問題，或者說，用一元來取代社會(huì)多元，乃是當(dāng)前基層治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型所面對(duì)的挑戰(zhàn)和內(nèi)在張力。”
就農(nóng)村的情況來說，無論是社會(huì)組織還是市場組織，其發(fā)展都相對(duì)更加滯后，但農(nóng)村的發(fā)展趨勢(shì)與整個(gè)社會(huì)發(fā)展的方向是一致的，總的情況是社會(huì)自主性越來越強(qiáng)，利益分化、價(jià)值多元化的趨勢(shì)難以改變，農(nóng)民個(gè)人的利益意識(shí)、權(quán)利意識(shí)今非昔比。隨著村民越來越重視自己的利益，利益博弈成了當(dāng)下鄉(xiāng)村治理的重要因素。隨著鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)的利益主體將不斷增多，將面臨越來越多的問題，能否解決好這些問題關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，關(guān)系到鄉(xiāng)村治理能力的提高，關(guān)系到發(fā)展與穩(wěn)定之間的平衡，也關(guān)系到資源配置的效率。目前來看，鄉(xiāng)村治理尚未適應(yīng)社會(huì)利益分化與多元化的發(fā)展需求而作出改變，加上社會(huì)組織化程度低，多元社會(huì)群體的參與性不足，缺乏制度化的渠道表達(dá)訴求、參與治理，基層社會(huì)矛盾和沖突直接指向基層政府，群體性事件屢見不鮮，這種情況急需改變。
其次，村莊治理行政化在有些方面有助于提升行政效率，但也存在形式主義、官僚主義問題，影響治理有效性。伴隨資源下鄉(xiāng)和村莊治理的規(guī)范化、正規(guī)化，上級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基層組織的工作檢查、評(píng)比、考核十分頻繁，但在目前的績效考核機(jī)制中，普遍的現(xiàn)象是更重視結(jié)果而不是過程，對(duì)目標(biāo)強(qiáng)約束，對(duì)于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段則是軟約束，村級(jí)組織為了實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的目標(biāo)，產(chǎn)生大量變通行為和策略主義行為，包括工作方式粗暴，以軟硬兼施的方式“擺平”與他們不合作的村民等。這種機(jī)會(huì)主義的短視做法危害鄉(xiāng)村治理的長遠(yuǎn)目標(biāo)，傷害黨的群眾基礎(chǔ)，但對(duì)于鄉(xiāng)村組織尤其是其負(fù)責(zé)人來說，卻是在既有體制之下利益最大化的理性行為。為了防止這種行為，基層政府在考核中增加了過程與程序的權(quán)重，農(nóng)村大量工作需要建立臺(tái)賬，填寫各種表格，做到辦事留痕，這不僅加劇了基層工作的負(fù)擔(dān)，而且?guī)砉倭胖髁x和形式主義的問題。面對(duì)過程考核，很多時(shí)候，基層組織的應(yīng)對(duì)方式是刻板僵硬的“痕跡主義”，用表格、公文等表面文章應(yīng)付，而不講求實(shí)際效果。可見，無論是結(jié)果考核還是過程考核，如果僅僅依靠上級(jí)監(jiān)督，無論監(jiān)督要求多么嚴(yán)格，都是不完備的。只有當(dāng)上級(jí)監(jiān)督和村民參與相結(jié)合，才能在目標(biāo)與手段、實(shí)質(zhì)與程序之間達(dá)到某種平衡。實(shí)際上，在鄉(xiāng)村治理中，在規(guī)范性和有效性中達(dá)成平衡是非常重要的，甚至可以說是一門藝術(shù)，基層組織畢竟不是一級(jí)政府，過于強(qiáng)調(diào)規(guī)范性很容易導(dǎo)致形式主義、弄虛作假，不接地氣，不解決實(shí)際問題，用程序來脫責(zé)和不作為；過于強(qiáng)調(diào)有效性則可能誘使基層組織為達(dá)到目的不擇手段、侵害農(nóng)民合法權(quán)益。
第三，村莊治理過度行政化，導(dǎo)致“強(qiáng)行政、弱自治”，長遠(yuǎn)看不利于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)改善。隨著村級(jí)自治組織日益行政化，基層政府與村民自治組織連為一體，村干部官僚化，村委會(huì)成為基層政府的行政工具，政府下派的各種任務(wù)、處理日常的民生政務(wù)占用了村干部絕大部分的時(shí)間，極大壓縮了村委會(huì)處理村務(wù)的空間，影響了基層自治組織自治功能的發(fā)揮。一般而言，村干部要代表群眾利益，獲得群眾認(rèn)可，當(dāng)村干部成了“準(zhǔn)行政人員”，在村民眼中，他們就不再是“自家人”，其代表村民的權(quán)威性就降低了。對(duì)于村干部來說，他們作為基層執(zhí)行人員，也會(huì)利用程序合法性作為自己規(guī)避責(zé)任、消極應(yīng)付、不作為的借口。從這個(gè)意義上說，基層組織的行政化，使其脫離了鄉(xiāng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)土味”，從而削弱了其治理能力，長久來說不利于鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展。在資源下鄉(xiāng)過程中，國家為農(nóng)村人居環(huán)境改善投入大量資源，不僅包括道路、廣場，還包括“公廁”等環(huán)境衛(wèi)生措施、體育鍛煉設(shè)施等，而這些都需要有人維護(hù)。在自治能力發(fā)展不足的鄉(xiāng)村，一個(gè)普遍的現(xiàn)象是國家投資興建的公共設(shè)施維護(hù)得很差，環(huán)境衛(wèi)生村民不愿意伸手，往往需要村里另外投入，或者在上級(jí)檢查之前村干部突擊清理。此外，村莊中的一些小矛盾也沒有人出面調(diào)解，往往要鬧大才能引起關(guān)注。近幾年來，在有些地方，村民自治有向自然村（村民小組）延伸的趨勢(shì)，這是值得肯定的現(xiàn)象。
第四，構(gòu)建多元參與的治理體系，是提升村莊治理能力的關(guān)鍵。村莊治理的好壞，基層政府領(lǐng)導(dǎo)、村干部的素質(zhì)、進(jìn)取心和能力發(fā)揮著很大作用，但也不能忽視其他社會(huì)組織和普通群眾的參與。構(gòu)建多元參與的治理體系，對(duì)于村莊治理績效提升、治理目標(biāo)切合群眾要求、治理過程發(fā)揮群眾的積極性非常重要。盡管普通群眾由于自身素質(zhì)、時(shí)間、精力和參與意識(shí)等因素限制，對(duì)于村莊治理的參與往往浮于表面，無法在村莊事務(wù)的決策、實(shí)施、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，但也不排除熱心公益、有能力的積極村民愿意參與其中，要為這樣的村民提供參與便利和參與途徑。更重要的是，要發(fā)揮社會(huì)組織的作用，使村民參與更有質(zhì)量。一些地區(qū)通過成立“鄉(xiāng)賢理事會(huì)”“鄉(xiāng)賢工作會(huì)”等組織，讓鄉(xiāng)賢參與村莊事務(wù)并對(duì)村“兩委”工作進(jìn)行監(jiān)督，是一種依靠內(nèi)生型權(quán)威對(duì)村莊事務(wù)進(jìn)行管理的可行路徑。讓鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理，可以有效提高村莊重大事項(xiàng)的決策效率和村“兩委”的執(zhí)行力度，破解村莊治理缺乏主體的難題，讓基層民主得以實(shí)質(zhì)運(yùn)轉(zhuǎn)。多元參與主體，既包括村委會(huì)和村民代表大會(huì)等正式組織，也包括鄉(xiāng)賢理事會(huì)和老年人協(xié)會(huì)等非正式組織以及關(guān)心村莊事務(wù)的個(gè)體村民，他們都可以進(jìn)入這樣的治理體系。
第五，村民自治離不開村集體經(jīng)濟(jì)的支持，只有獲得必要的經(jīng)濟(jì)支持，具有造血能力，村級(jí)組織自我保障和服務(wù)農(nóng)村的能力才能得到保障。而在市場競爭激烈的今天，壯大集體經(jīng)濟(jì)并非一件容易的事情，更不要說要讓集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。因此鄉(xiāng)村治理離不開政府的支持，但在不同地區(qū)，情況也不相同，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)有了一套比較成熟的形式，鄉(xiāng)村市場與國內(nèi)市場甚至國際市場聯(lián)系緊密，對(duì)于這樣的地區(qū)來說，重要的是制定規(guī)則，形成多方參與、可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村治理新格局。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府的支持對(duì)于鄉(xiāng)村治理是最重要的，這里應(yīng)該考慮的是政府如何投入才能激活鄉(xiāng)村的治理資源，起到事半功倍的效果。無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，未來，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)合作組織都應(yīng)該在村級(jí)治理中發(fā)揮更大的作用。
總之，村級(jí)治理的行政化，有其深刻的社會(huì)背景和制度根源，在承認(rèn)其合理性的同時(shí)也不能忽視其帶來的消極性的一面，只有這樣才能更深刻理解現(xiàn)今的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。另一方面，村民自治本身的弱化也有其深刻的社會(huì)背景，除了制度方面的先天不足，新時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系的變化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景、農(nóng)村人才的流失等都使村民自治難以為繼。可以說，離開了國家的支持，村民自治就難以開展。實(shí)際上，村民自治并非放任不管，而是要在基層黨組織、自治組織和社會(huì)各方共同參與下形成合作共治。農(nóng)村黨組織作為村級(jí)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，有一項(xiàng)重要工作就是支持村民自治，使村民自治的各項(xiàng)工作，包括村務(wù)公開、村民代表會(huì)議的議事、村監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督工作等有序開展，這考驗(yàn)的是基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力，同時(shí)也關(guān)系到制度建設(shè)，需要在新形勢(shì)下探索實(shí)現(xiàn)村民自治的有效方式。現(xiàn)在，農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展很快，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位，但其在社會(huì)治理中起到了什么樣的作用，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用，對(duì)此還缺乏深入研究。在一些地方，村民自治下移到自然村（村民小組）層面，中央對(duì)此予以肯定，但自然村層面的自治現(xiàn)在僅僅是試點(diǎn)，能取得怎樣的成效還有待觀察，此外，自然村（村民小組）層面的自治也不可能涵蓋村民自治的全部。
對(duì)于鄉(xiāng)村治理，中央提出的目標(biāo)是：建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，健全自治、法治、德治“三治融合“的鄉(xiāng)村治理體系。在政府方面，就是要盡可能將資源、服務(wù)、管理下放到基層，在加強(qiáng)管理、提升村級(jí)治理規(guī)范化、法治化過程中因地制宜，將更多的自主權(quán)留給基層，創(chuàng)新自治方式，發(fā)揮基層自治組織、包括經(jīng)濟(jì)合作組織的自治功能，民眾參與制度化、監(jiān)督法治化，把基層政府與群眾的關(guān)系建立在民主、法治的基礎(chǔ)上。鄉(xiāng)村治理，需要政府、基層組織和村民的共同努力，在共同的法制規(guī)則與公共規(guī)則下，多元主體協(xié)同工作，村民自治才不會(huì)落空，鄉(xiāng)村治理才能躍上新臺(tái)階。
（作者系中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)界》2021年第2期）
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