摘要：宅基地既可以依成員權(quán)取得也可以依繼承權(quán)取得，用宅基地取得權(quán)代替農(nóng)戶資格權(quán)既有必要也很重要。非集體經(jīng)濟組織成員依繼承權(quán)取得宅基地并不符合宅基地政策初衷，有相當部分宅基地被閑置起來，因而有必要深化宅基地制度改革。
除了農(nóng)戶資格權(quán)，宅基地還有沒有其他取得方式？非集體經(jīng)濟組織成員依繼承權(quán)取得宅基地并不符合宅基地政策初衷，加上近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶等，導致相當部分宅基地被閑置起來，被住宅所有權(quán)“綁架”了的宅基地怎樣去改革？探討這些問題，對深化宅基地制度改革、盤活閑置宅基地具有重要意義。
一、宅基地既可以依成員權(quán)取得也可以依繼承權(quán)取得
（一）宅基地依成員權(quán)取得
凡本人及其家庭成員屬于集體經(jīng)濟組織成員，又沒有住宅或人均宅基地面積不足的，既可以以戶為單位依法申請，經(jīng)有關(guān)行政主管部門批準而取得宅基地；也可以依法向本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶購買住宅而連帶取得宅基地。集體經(jīng)濟組織成員依法申請取得宅基地、依法購買住宅而連帶取得宅基地，是由農(nóng)村土地集體所有制決定了的，并由法律賦予集體經(jīng)濟組織成員的一種成員權(quán)。當然，依成員權(quán)取得宅基地，也只是依法申請宅基地或購買住宅時屬于集體經(jīng)濟組織成員，而不論其今后屬于不屬于集體經(jīng)濟組織成員。不屬于集體經(jīng)濟組織成員的，包括成為機關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員、死亡等。
（二）宅基地依繼承權(quán)取得
宅基地還可通過依法繼承住宅而連帶取得。除了集體經(jīng)濟組織成員，非集體經(jīng)濟組織成員也可因依法繼承住宅而連帶取得宅基地。而宅基地及其上的住宅通常在使用或占有中不納稅、不繳費，且住宅壽命長、可維修。盡管集體經(jīng)濟組織成員甚至非集體經(jīng)濟組織成員不擁有宅基地所有權(quán)，只享有宅基地使用權(quán)。但住宅屬于公民的不動產(chǎn)，而公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，既包括充分尊重公民依法處置或不處置農(nóng)村住宅的意愿，也包括公民可以依法繼承。因此，住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，進而導致相當部分宅基地被閑置起來。
二、用宅基地取得權(quán)代替農(nóng)戶資格權(quán)既有必要也很重要
（一）用宅基地取得權(quán)代替農(nóng)戶資格權(quán)的必要性
如前所述，取得宅基地，既包括依成員權(quán)取得宅基地，也包括依繼承權(quán)取得宅基地，而不僅限于以農(nóng)戶資格權(quán)取得宅基地。因此，農(nóng)戶資格權(quán)尚未窮盡宅基地取得方式，宜用宅基地取得權(quán)代替農(nóng)戶資格權(quán)。取得宅基地是使用宅基地的前提，沒有取得宅基地也就無法使用宅基地。取得宅基地、使用宅基地是兩個有著先后順序的獨立環(huán)節(jié)。因此，有必要在現(xiàn)有的宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)之間增設(shè)宅基地取得權(quán)，即可將宅基地產(chǎn)權(quán)分置為宅基地所有權(quán)、宅基地取得權(quán)、宅基地使用權(quán)。
（二）用宅基地取得權(quán)代替農(nóng)戶資格權(quán)的重要性
依成員權(quán)取得宅基地是宅基地所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式，依繼承權(quán)取得住宅而連帶取得宅基地是一項保護公民私有財產(chǎn)繼承權(quán)的法律制度。宅基地取得權(quán)既明確了誰能取得、以何種方式取得、取得宅基地需要符合哪些條件，也決定了宅基地使用成本、用地效率、法律關(guān)系等。因此，用宅基地取得權(quán)代替農(nóng)戶資格權(quán)，既有利于堅持農(nóng)村土地集體所有制，科學構(gòu)建宅基地制度體系，也有利于理順宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好維護公民合法權(quán)益。
三、非集體經(jīng)濟組織成員依繼承權(quán)取得宅基地并不符合宅基地政策初衷
非集體經(jīng)濟組織成員依法繼承住宅而連帶取得宅基地其實并不符合宅基地政策初衷——無償使用的宅基地主要面向常住本村的、沒有住宅或人均宅基地面積不足的、以務(wù)農(nóng)為主的集體經(jīng)濟組織成員。這主要是由遵從國際通行歷代實行的土地用途管制、遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展規(guī)律決定了的，也是由以實行土地公有制為基礎(chǔ)的社會主義制度決定了的，還是由我國人多地少尤其是人均耕地更少的基本國情決定了的。其實，現(xiàn)行宅基地制度比較適合家庭成員常住本村、以務(wù)農(nóng)為主、人口流動不多的時代。然而，隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉(xiāng)，還有一些因成為機關(guān)事業(yè)單位職工、死亡等而不再屬于集體經(jīng)濟組織成員。時代已發(fā)生了很大變化，會有相當多的舉家在城鎮(zhèn)常住的家庭將其農(nóng)村住宅閑置起來。因此，為了盤活閑置宅基地，有必要在堅持現(xiàn)行宅基地制度的前提下深化宅基地制度改革。
四、深化宅基地制度改革以盤活閑置宅基地
（一）深化宅基地制度改革需要統(tǒng)籌兼顧
盡管被住宅所有權(quán)“綁架”了的宅基地有相當部分被閑置起來，但在現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制之下，讓他們自愿地無償?shù)赝顺龅目赡苄院苄。乙膊荒軓娖人麄兺顺觥Ｒ驗檫@既涉及到住宅所有權(quán)、財產(chǎn)繼承權(quán)，又涉及到公民在就業(yè)、居住、上學等方面的選擇權(quán)。尤其是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在相當長時期內(nèi)不會消除，這更增添了近3億農(nóng)民工將來在哪里居住生活、在哪里就業(yè)謀生、子女在哪里上學等方面的不確定性，那么將農(nóng)村住宅、承包土地等留作退路既是他們的理性選擇，也是維系社會穩(wěn)定的需要。因此，深化宅基地制度改革，既需要權(quán)衡農(nóng)村土地集體所有制與公民私有財產(chǎn)保護制度及其他公民權(quán)利保障，也需要充分考慮城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的時代背景、宅基地的自身特點等。
（二）推進閑置宅基地有償退出制度改革
為破解住宅所有權(quán)“綁架”宅基地而使一些宅基地閑置起來這一困境，可探索宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進行補償，而是一種變通的制度安排。當然，有償退出閑置宅基地的補償標準應(yīng)適當：過高，不但會導致一些家庭因退地不夠?qū)徤鞫趯矸掂l(xiāng)時無房可住，進而引發(fā)社會不穩(wěn)定，而且會進一步增大資金籌措壓力；過低，激勵力度不大，達不到政策效果。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補償標準、資金來源等，可結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平參照近年來重慶市的地票制度改革。
（三）“綁架”了宅基地的住宅不宜抵押擔保
如果向集體經(jīng)濟組織或其成員以外的單位、個人抵押擔保住宅，一旦資不抵債，就會將住宅連同宅基地一并轉(zhuǎn)讓。這既可能導致他們無房可住、引發(fā)社會不穩(wěn)定，也可能被認定為違法行為、不利于債權(quán)人實現(xiàn)債權(quán)。即使是向本集體經(jīng)濟組織的成員抵押擔保住宅，一旦資不抵債，也可能會違背一戶一宅原則，不利于節(jié)約集約用地。總之，倘若用農(nóng)村住宅去抵押擔保，將可能違背宅基地政策初衷、違背農(nóng)村土地集體所有制、違背村民自治原則，不利于宅基地制度的科學構(gòu)建、不利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進、不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。
（作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會）
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