編按：2020年中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，目前各試點(diǎn)地區(qū)已啟動深化宅基地制度改革的試點(diǎn)工作。不同的學(xué)科背景、不同的利益群體、不同的部門崗位，對宅基地制度改革的理解與期許也會有很大不同。宅基地制度到底怎么改？
隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)展與農(nóng)村建設(shè)用地閑置低效利用并存?；谵r(nóng)戶自愿原則的農(nóng)村宅基地退出作為農(nóng)村閑置資產(chǎn)盤活的重要環(huán)節(jié)，是緩解城鄉(xiāng)用地壓力的重要手段之一，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的具體舉措。
2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》明確了對農(nóng)村村民所有的宅基地進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)：禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地、禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。
可以說，農(nóng)戶是宅基地的使用權(quán)人，也是最直接的利益既得者，所以農(nóng)村宅基地退出從根本上說是一種民事行為，不管是退出還是留用，都應(yīng)該由宅基地使用權(quán)的主體即農(nóng)戶，根據(jù)自身實(shí)際需要來決定。
但從實(shí)際來看，相較于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)戶退出意愿明顯較低，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地退出效果不明顯，往往出現(xiàn)農(nóng)村人口減少與農(nóng)村宅基地面積增加的現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地閑置低效利用問題嚴(yán)重。
究其意愿低下的原因主要有如下幾點(diǎn)：
一、傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念的限制
一方面，傳統(tǒng)“祖業(yè)觀念”導(dǎo)致退出困難。非正式的土地認(rèn)知觀念在相當(dāng)長的時間對村民生產(chǎn)和生活產(chǎn)生深刻影響，宅基地被村民特別是老年村民視為祖業(yè)，是“家族”的象征，是與祖先息息相通的一個紐帶。由此，即便舊宅基地失去居住價值，農(nóng)戶依然不愿意退出。
另有部分農(nóng)戶將宅基地作為私有財產(chǎn)保留，關(guān)注宅基地的財產(chǎn)屬性，認(rèn)為土地作為稀缺資源只會越來越緊張，以期為未來養(yǎng)老提供保障或單純的進(jìn)行資產(chǎn)積累，不愿把宅基地按規(guī)定交回村集體。
另一方面，“面子觀”也導(dǎo)致退出困難。在農(nóng)村地區(qū)，房屋作為最重要的固定資產(chǎn)，是家庭財富和成功的象征。因此，農(nóng)民通過建房彰顯自己在農(nóng)村的地位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。即便沒有在村莊長期生活需求的村民，依然要在宅基地上貸款建房，導(dǎo)致資源的閑置浪費(fèi)愈演愈烈。
二、歷史遺留的合法性問題
宅基地使用證是當(dāng)前農(nóng)村村民合法擁有房屋和用地的權(quán)利憑證，缺失該證件會促使農(nóng)戶無法進(jìn)行土地抵押和轉(zhuǎn)讓，蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失。偏遠(yuǎn)村莊存在大量老舊破損農(nóng)房，鑒于原先政策對土地用途管制并不嚴(yán)格，為消除安全隱患，村集體往往私自未經(jīng)過合法程序開辟山地林地，建設(shè)新村，并統(tǒng)一安排農(nóng)戶搬遷至新宅基地。
但隨著政策的變動，最新政策嚴(yán)格了土地的用途限制并嚴(yán)格控制新增宅基地占用農(nóng)用地，不得占用永久基本農(nóng)田，涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。
因此，由于“非法”建設(shè)的歷史問題，新村宅基地便難以經(jīng)過“村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—縣”的逐級報送審批獲得由縣級人民政府頒發(fā)集體土地使用證。農(nóng)戶難以獲得新村的宅基地使用證，自然不會將持有使用證的老村宅基地進(jìn)行退出。
三、補(bǔ)償機(jī)制的缺失和盤活能力的不足
其一，雖然新《土地管理法》的修改將宅基地有償退出這項政策以法律的形式出現(xiàn)，但宅基地退出的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定要根據(jù)各地情況因地制宜，各地對于宅基地有償退出還缺乏直接明細(xì)的操作指引，村莊操作程序較為混亂。另外，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和模式的制定過程中，農(nóng)戶作為宅基地退出補(bǔ)償中的利益主體參與度極低，參與權(quán)的缺失導(dǎo)致農(nóng)戶對村組干部的信任危機(jī)。
其二，村集體難以激發(fā)宅基地退出后的土地增值效益。目前在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地退出實(shí)踐中，村集體一方面不具備回購閑置宅基地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，另一方面不具備回收之后進(jìn)行價值變現(xiàn)和價值提升，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)運(yùn)作和資源配置的最優(yōu)化的能力，導(dǎo)致農(nóng)戶僅僅只獲得低于預(yù)期的宅基地退出補(bǔ)償費(fèi)用，更別說能享受到土地的增值收益，這也是農(nóng)民退出宅基地意愿不強(qiáng)的重要原因。
引導(dǎo)農(nóng)戶自愿有序退出宅基地，因地制宜地探索宅基地盤活模式，激活鄉(xiāng)村資源要素，變閑置資源為資產(chǎn)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要發(fā)展要素。
針對欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶閑置宅基地退出意愿較低的問題，首先，需要加大宣傳力度，改變農(nóng)戶舊觀念。在現(xiàn)有村莊場域中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念不可避免的受到現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)觀念的沖擊，舊觀念正在悄然改變，在此基礎(chǔ)上，地方政府和村組干部需要正確引導(dǎo)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變“祖業(yè)”和“私有”財產(chǎn)觀念，逐步樹立集體產(chǎn)權(quán)觀念，明晰權(quán)屬關(guān)系。
其次，為避免再度出現(xiàn)土地違規(guī)使用和“一戶多宅”問題，宅基地申請-報批-建設(shè)的整個流程必須嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，國土資源管理部門做到“三到場”，全程進(jìn)行管理和監(jiān)督，并依照切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益的原則進(jìn)行農(nóng)村宅基地土地登記發(fā)證和變更登記工作。
最后，在宅基地退出的方案設(shè)計方面，必須通過民主程序進(jìn)行集體決策和協(xié)商，保障農(nóng)戶的利益，提升農(nóng)戶參與度，促使宅基地盤活實(shí)踐特別是在退出環(huán)節(jié)的順利推進(jìn)；在提高盤活能力方面，為了提升市場競爭能力，可以嘗試分離集體資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，集體所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)利讓渡，探索建立新型運(yùn)營主體，以此為載體對已收回的宅基地進(jìn)行再利用。進(jìn)一步健全集體經(jīng)濟(jì)收益分配管理機(jī)制，達(dá)到激發(fā)農(nóng)民內(nèi)在動力，增加村級集體經(jīng)濟(jì)收入、農(nóng)民財產(chǎn)性收入的目的。
（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)一帶一路農(nóng)業(yè)合作學(xué)院，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：光明網(wǎng) 2021年9月9日）
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