摘要：家國關(guān)系是理解中國基層治理的重要本土視角。通過對基層治理單元的歷史變遷進行考察，發(fā)現(xiàn)基層治理單元的形變遵循“國家功能曲線”與“家戶功能曲線”雙重邏輯，即國家功能在地域單元縮小時治理效益不斷減少，家戶功能在地域單元擴大時治理效益不斷減少，兩條曲線與“個體社會要求曲線”的交匯點分別構(gòu)成行政單元與自治單元的最佳節(jié)點。國家治理目標(biāo)與治理能力、家戶組織能力與聯(lián)結(jié)程度，則是推動“國家功能曲線”與“家戶功能曲線”左右移動，導(dǎo)致基層治理單元形變的關(guān)鍵因素。面對當(dāng)前國家權(quán)力下沉與家戶功能缺失導(dǎo)致基層治理單元錯位，進而出現(xiàn)利益錯配、供需錯位與權(quán)力錯置的現(xiàn)實問題，還需瞄定家庭治理作為基層治理的社會基點，通過行政上移與自治下沉均衡行政與自治的內(nèi)在關(guān)系，通過增強村級組織的自治服務(wù)功能提升行政與自治銜接效能。
關(guān)鍵詞： 基層治理；治理單元；家戶治理；家國關(guān)系
一、問題的提出
基層治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，其實踐必須依托特定的治理單元，即“在一定的具有空間、人口、組織、設(shè)施、部件等屬性的內(nèi)部展開”。面對農(nóng)村勞動力大量流出、農(nóng)村“空心化”日益嚴(yán)重以及農(nóng)村公共事務(wù)出現(xiàn)“權(quán)力真空”等問題，2016年中央“兩辦”印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，鼓勵以村民小組和自然村為基本單元進行村民自治；2017年中央“兩辦”又印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)為公共服務(wù)的組織單位、資源的配置單位和責(zé)任單位。與此同時，各地也在積極調(diào)整基層治理單元以適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的變遷，例如：2013年廣東清遠市出臺《關(guān)于完善村級基層組織建設(shè)推進農(nóng)村綜合改革的意見》，推進黨組織建設(shè)、村民自治和農(nóng)村公共服務(wù)重心下移；2019年，四川省出臺《關(guān)于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革的指導(dǎo)意見》，從考慮減少行政成本的角度擴大治理單元的空間范圍。顯然，治理單元設(shè)置與治理效能有著密切關(guān)系，如何理解基層治理單元設(shè)置背后的內(nèi)在邏輯成為本研究的實踐基點。
治理行為需要在具備特定自然和社會屬性的單元中展開，治理單元的設(shè)定是否科學(xué)、合理，將直接影響治理能力和績效目標(biāo)的可能性。中國的基層治理具有國家性、社會性與中間性等多重屬性，是國家意志與社會意愿的“黏合劑”，因此基層治理單元也具有多重類型推動組織功能的有效實現(xiàn)。按照不同時期的國家治理能力與治理成本，基層治理單元主要形成以行政建制村為基礎(chǔ)的行政區(qū)劃及管理單元、以自然村落或村民小組為基礎(chǔ)的自治單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域為基礎(chǔ)的管理與服務(wù)單元、以家戶為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)治理單元等多種類型，共同承擔(dān)有效公共服務(wù)、強化政權(quán)建設(shè)、維系便捷管理等多重功能。在基層治理單元的功能銜接過程中，行政功能與自治功能的有效均衡是學(xué)界廣泛探討的焦點。部分學(xué)者提出將治理單元縮小到更小范圍內(nèi)展開治理活動，以此適應(yīng)農(nóng)村社會的實際需求和實現(xiàn)村民的自治功能；部分學(xué)者則提出通過治理單元上移實現(xiàn)更大范圍內(nèi)調(diào)動鄉(xiāng)村社會資源，進而解決農(nóng)村公共事務(wù)治理中合作與參與困境；還有部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過治理事務(wù)的類型化處理，將不同事務(wù)分配到相應(yīng)的層級單元中，在單元分治的過程中實現(xiàn)行政與自治的均衡發(fā)展。
從基層治理單元設(shè)置的影響因素來看，目前學(xué)界的討論主要集中在能力論、利益論與整合論三個維度。從能力論來看，由于國家治理任務(wù)性質(zhì)不一，單一的基層治理單元往往難以滿足所有國家治理需求，因此隨著國家治理任務(wù)在基層社會的不斷疊加，基層行政單元數(shù)量也會不斷增多，以此為基層社會提供更多、更好、更細(xì)致的管理和服務(wù)，進而實現(xiàn)國家治理的秩序價值、效率價值以及民主價值。從利益論來看，居民在地域范圍內(nèi)獲得的利益相關(guān)性決定了基層自治單元的設(shè)置層級，過大自治單元可能會使農(nóng)民共同利益相對缺失，特別是產(chǎn)權(quán)單元與治理單元的對稱程度決定了產(chǎn)權(quán)的配置效率和治理的有效性，當(dāng)產(chǎn)權(quán)單元與自治單元一致時，產(chǎn)權(quán)在對治權(quán)產(chǎn)生內(nèi)聚和牽引效應(yīng)的過程中促進內(nèi)生自治組織的產(chǎn)生與培育，提高村民自治的治理績效。從整合論來看，在家戶聯(lián)結(jié)程度越強的地方建立基層治理單元，越有利于村民自治有效實現(xiàn)，更小的地域單元更有利于發(fā)揮群眾的主體性、提高群眾參與能力、激發(fā)群眾參與意愿。同時，基層黨組織聯(lián)系群眾的方便程度也是基層治理單元適度規(guī)模的重要考慮，區(qū)域化黨建將成為重建基層綜合治理能力的最優(yōu)選擇。
目前，學(xué)術(shù)界深刻認(rèn)識到行政功能與自治功能在基層社會的關(guān)鍵性，并對如何實現(xiàn)行政單元與自治單元的適度均衡進行了全面探討，形成了上移行政村單元規(guī)模、縮小自治單元規(guī)模的整體思路，以此建構(gòu)具有多層級、復(fù)合型的基層治理單元組合。但是，對于行政單元與自治單元調(diào)整的內(nèi)在邏輯，目前學(xué)界依舊停留在對不同屬性進行功能分解研究，缺乏對不同功能之間組合的整體性思考。事實上，行政功能與自治功能的目的均在于解決村莊內(nèi)部公共事務(wù)，國家與家戶分別是承擔(dān)兩項功能的關(guān)鍵主體。一方面，國家通過家戶制將其行政影響延伸到縣級以下，將對民眾的控制權(quán)力滲透到個體家庭這一層次，并推動中國的國家治理呈現(xiàn)為縱橫治理的結(jié)構(gòu)性特征。另一方面，家戶始終承擔(dān)著最私域部分的社會功能，家戶內(nèi)部可通過家產(chǎn)的權(quán)能分割和功能分化，彌補國家社會保障功能的不足。由于國家與家戶的互動共同構(gòu)成鄉(xiāng)村治理共同體的關(guān)鍵要素，基層治理單元的設(shè)置也可以化約為國家與家戶的功能互動問題。基于此，本文從歷史脈絡(luò)中把握基層治理單元的形變，并從家國互動中提煉出基層治理單元的設(shè)置邏輯，進而為當(dāng)前基層治理單元的適配性改革提供理論依據(jù)。
二、歷史視野中的家國互動及其治理單元形變
中國的基層治理既包括自上而下的國家意志在基層社會的貫徹執(zhí)行，又包括自發(fā)形成的社區(qū)性組織對社會秩序的自我維系，“權(quán)力雙軌”和“雙軌治理”始終是中國基層治理特征的現(xiàn)實表達。基層治理單元的設(shè)置也深受“國家性”與“社會性”的雙重影響，既表現(xiàn)為國家不斷推動政權(quán)組織向個體家戶延伸，進而塑造了基層治理單元的行政單元，也表現(xiàn)為個體家戶基于血緣、地緣、業(yè)緣等因素組成各種聯(lián)合體，進而塑造了基層治理單元的自治功能。而基層治理單元的變遷則是基層治理“國家性”與“社會性”的博弈互動結(jié)果，推動基層治理單元在行政功能與自治功能之間傾斜。基于此，本文對中國基層治理單元的結(jié)構(gòu)特征進行歷史性呈現(xiàn)，以探討基層治理單元形變的內(nèi)在邏輯。
（一）傳統(tǒng)社會時期：以“鄉(xiāng)—里”為核心的基層治理單元
鄉(xiāng)村社會是傳統(tǒng)國家賴以維系的秩序基礎(chǔ)，其核心作用在于能夠為國家政權(quán)正常運轉(zhuǎn)提供土地與人口的財稅基礎(chǔ)。為實現(xiàn)稅賦征收、徭役攤派、壯丁分配等國家性事務(wù)的有效運轉(zhuǎn)，“鄉(xiāng)”和“里”是傳統(tǒng)社會時期國家權(quán)力在基層社會的穩(wěn)定附著點。秦漢時期建立了鄉(xiāng)里制度并實施鄉(xiāng)官制，鄉(xiāng)村治理體系由鄉(xiāng)里組織和亭組織共同構(gòu)成，鄉(xiāng)里組織負(fù)責(zé)基層行政，而亭組織則負(fù)責(zé)基層治安。鄉(xiāng)通常置三老、有秩、嗇夫、游徼、鄉(xiāng)佐等，其中有秩由郡辟署，而嗇夫、游徼、鄉(xiāng)佐等皆為縣所置吏，“三老”則是“非吏而得與吏比”的非正式吏員，分別負(fù)責(zé)鄉(xiāng)級社會的戶籍、賦稅、治安和教化等事務(wù)。由于傳統(tǒng)社會國家權(quán)力滲透的有限性，國家也會在官僚之外吸收本地社會內(nèi)部的成員，授予他們一定官方身份承擔(dān)日常的行政事務(wù)。例如，秦朝時期“里吏”通常由里中推選、縣廷任命，不在吏員編制之中，不領(lǐng)薪俸，也不能通過累計功勞得到升遷。而隨著宋代以來鄉(xiāng)里制度從鄉(xiāng)官制向職役制轉(zhuǎn)變，基層鄉(xiāng)官成為強制性差役，由“官”向“役”的轉(zhuǎn)變極大地削弱了自秦漢以來鄉(xiāng)里組織領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威和地位。里正、鄉(xiāng)書等職務(wù)的作用變得微乎其微，其職權(quán)和待遇也極為低微，使得秦漢時期爭相擔(dān)任鄉(xiāng)里領(lǐng)袖的現(xiàn)象轉(zhuǎn)變?yōu)樗未娂娞颖艿默F(xiàn)實。
面對廣闊且具有顯著差異性的地方社會，如何確保統(tǒng)一體制在多元社會基礎(chǔ)上穩(wěn)固立足，成為自古以來基層治理必須面對的挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)的政治架構(gòu)中，基層政府也會利用鄉(xiāng)村社會的有組織力量，來完成國家行政體系無法完全實現(xiàn)的治理目標(biāo)。而由單一家庭拓展形成的宗族組織是中國鄉(xiāng)村社會固有的一種社會力量，成為維系基層社會秩序的關(guān)鍵主體。相較于國家剛性行政權(quán)力的下沉，以血緣關(guān)系為紐帶的宗族組織進行的自治實踐更加具有溫和性。一方面，為維持內(nèi)部家庭單元的穩(wěn)定，宗族組織往往會提供組織生產(chǎn)、治安維護、族內(nèi)救濟、公共設(shè)施興建等公共產(chǎn)品，成為家庭生產(chǎn)生活得以維系的必要條件。另一方面，為克服家戶共同體內(nèi)部的離心化力量，由族眾協(xié)商訂立的家法族規(guī)、鄉(xiāng)規(guī)民約也成為調(diào)整家族成員內(nèi)部糾紛的民間準(zhǔn)則，以鄉(xiāng)村士紳、耆老為主體的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)也得以顯現(xiàn)。特別是宋代以后門閥士族的銷聲匿跡，鄉(xiāng)村社會的宗族力量被有意識地建構(gòu)起來，既包括世代同居共產(chǎn)的大家庭，也包括以血緣關(guān)系為紐帶的個體小家庭聚族而居的大家族，在傳統(tǒng)基層社會形成了官治與族治共生的一體化治理。
（二）總體社會時期：以“社—隊”為核心的基層治理單元
中華人民共和國成立后，國家權(quán)力不斷向基層社會延伸，嘗試通過對鄉(xiāng)村社會的總體控制以服務(wù)于國家工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。相較于傳統(tǒng)時期家戶具有生產(chǎn)、生活功能以及能夠通過家戶共同體完成公共產(chǎn)品供給，總體社會時期國家權(quán)力通過公社組織結(jié)構(gòu)替代了原有家戶的功能，以此保障社會主義工業(yè)化“原始資本”的積累。按照1962年國家頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，生產(chǎn)隊是最基本的核算單位，實現(xiàn)人民公社、生產(chǎn)大隊與生產(chǎn)隊“三級所有，三級管理”。從生產(chǎn)功能來看，生產(chǎn)隊實行獨立核算、自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)和收益的分配，按勞動工分計酬，并且除公社和生產(chǎn)大隊不同程度地?fù)碛幸恍┐笮娃r(nóng)業(yè)機械和水利設(shè)施、創(chuàng)辦一些集體企業(yè)外，土地、耕畜和農(nóng)具歸生產(chǎn)隊所有。從生活功能來看，生產(chǎn)隊也承擔(dān)著醫(yī)療、教育、社會保障等諸多職能，主要體現(xiàn)為“生產(chǎn)隊可以從可分配的總收入中，扣留一定數(shù)量的公益金，作為社會保險和集體福利事業(yè)的費用”，以及“生產(chǎn)隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾社員，遭到不幸事故，生活發(fā)生困難的社員，經(jīng)過社員大會討論和同意可以實行供給或者給予補助”。
總體社會時期鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了根本性的重塑，家庭的生產(chǎn)、生活等功能也被自上而下的公社體制所替代，這也為國家權(quán)力介入鄉(xiāng)村社會提供了基礎(chǔ)性條件。建立在人民公社體制基礎(chǔ)上的集體生產(chǎn)分配體制，使國家無須同分散的小農(nóng)直接打交道，而是將小農(nóng)整合為上下一體的計劃經(jīng)濟體制的一部分，實現(xiàn)了從農(nóng)村高效汲取資源支持國家工業(yè)化的目標(biāo)。人民公社、生產(chǎn)大隊與生產(chǎn)隊受國家的委托對基層社會進行全方位的管理，特別是完成國家征購、征派的各項任務(wù)。有學(xué)者測算，從1952年到1989年，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品稅收和價格“剪刀差”，扣除國家支農(nóng)資金外，共從農(nóng)村汲取了7000多億元，約占農(nóng)業(yè)新創(chuàng)造價值的1/5。但是，總體社會時期的鄉(xiāng)村治理依舊為基層自治留有一定空間，其中最能體現(xiàn)的就是中央政府逐漸將分配與管理的基本單元從人民公社下沉至生產(chǎn)隊。在不斷完善的縱向體制安排中，人民公社主要承擔(dān)經(jīng)濟功能、服務(wù)功能與行政功能，負(fù)責(zé)公社經(jīng)濟的規(guī)劃與管理工作，側(cè)重于直接承擔(dān)國家統(tǒng)治和管理任務(wù)；生產(chǎn)隊則在經(jīng)濟功能與行政功能的同時保有一定的自治功能，主要體現(xiàn)為生產(chǎn)隊所有權(quán)力屬于社員大會，實施民主管理，隊員的福利安排均由社員民主決定。
（三）轉(zhuǎn)型社會時期：以“鄉(xiāng)—村”為核心的基層治理單元
1978年，中國啟動了一系列農(nóng)村經(jīng)濟改革措施，其中最為有力的就是“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”試驗，旨在恢復(fù)家庭在農(nóng)村經(jīng)濟中的核心地位，賦予農(nóng)民更多的自主權(quán)和經(jīng)濟激勵。1980年，中共中央發(fā)布了75號文件，1982年又發(fā)布了中央“一號文件”，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”得到國家正式認(rèn)可和支持。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，標(biāo)志著家庭再次成為一個完整的經(jīng)濟單元。農(nóng)民家庭在生產(chǎn)和生活上獲得了更多的自主權(quán)和選擇權(quán)，農(nóng)民也日益密切關(guān)注與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)，并要求在社區(qū)事務(wù)中擁有知情權(quán)、建議權(quán)甚至決策參與權(quán)。被稱為“中國第一個村委會”的廣西宜山縣三岔公社合寨大隊果作村，其村委會的建立歷程極具代表性。果作村是合寨大隊的一個自然屯，包產(chǎn)到戶后村內(nèi)公共事務(wù)缺乏管理，每戶家庭派出代表共同選舉出5名村委會成員，并按得票多少選出正副主任，拉開了村民自治的序幕。由于村民委員會的民主選舉和管理能夠有效滿足當(dāng)時農(nóng)村恢復(fù)生產(chǎn)秩序的需求，這種模式獲得了國家的認(rèn)可與推廣。1982年憲法賦予了村民委員會以“基層群眾性自治組織”的地位，1987年全國人大常委會正式通過《村民委員會組織法（試行）》，“鄉(xiāng)政村治”的基層治理模式正式形成。
在“鄉(xiāng)政村治”的模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重新作為國家行政體系中的最基層組織，在農(nóng)村地區(qū)建立并發(fā)揮作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的關(guān)系不再是以前的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，而轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N指導(dǎo)互助的新型關(guān)系。改革后的“鄉(xiāng)政村治”治理模式徹底告別了人民公社時期黨和政府職能混淆、對農(nóng)村社會實行全面控制的做法，村民委員會除了繼續(xù)承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的行政職責(zé)外，其工作重心已逐步轉(zhuǎn)移到管理村內(nèi)事務(wù)上，涉及社會救助、教育和衛(wèi)生、安全保障、民事糾紛調(diào)解、生產(chǎn)活動的組織等多個層面，旨在滿足村民的基本生活需求并促進村莊全面福祉的提升。但是，“鄉(xiāng)政村治”模式對鄉(xiāng)村之間的“指導(dǎo)關(guān)系”并沒有明確規(guī)定，部分基層干部并沒有將工作重心放在提升農(nóng)村公共服務(wù)和社會建設(shè)上，而是通過各種手段加強對鄉(xiāng)村社會資源的汲取，亂集資、亂收費、亂攤派等問題層出不窮，導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系緊張。21世紀(jì)以后農(nóng)業(yè)稅費的全面廢止和取消切斷了基層政權(quán)向鄉(xiāng)村社會索取資源的可能，并以項目下鄉(xiāng)的方式向農(nóng)村輸出資源，但又導(dǎo)致村級治理在行政權(quán)力下沉中淪為村級治理的工具，鄉(xiāng)村治理問題不斷趨向復(fù)雜化。
三、家國功能互動中基層治理單元的流變邏輯
從基層治理單元的歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)，國家行政權(quán)力體系往往通過一系列的基層建制將獨立的家戶納入國家行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成整個國家的基礎(chǔ)，以此實現(xiàn)財稅汲取、權(quán)力維系、社會穩(wěn)定等目標(biāo)。但是，自上而下的行政權(quán)力也會因基礎(chǔ)性能力不足而導(dǎo)致“懸浮”于基層社會，面對基層社會中存在的權(quán)力真空，家戶常常主動聯(lián)結(jié)形成共同體對基層內(nèi)部事務(wù)進行自主治理。例如：在“國家不在場”的傳統(tǒng)時期，家戶及其拓展形成的共同體往往承擔(dān)著教育、養(yǎng)老、救濟、撫恤等全方位的社會功能，形成了“國權(quán)不下縣，縣下皆自治”的基層治理結(jié)構(gòu)；在“國家完全在場”的集體時期，家戶的社會功能乃至生產(chǎn)功能，全部都被國家精心設(shè)計的人民公社制度所替代；在“國家半在場”的轉(zhuǎn)型時期，家戶的生產(chǎn)功能得到一定程度上的恢復(fù)，并推動著村級組織自治功能的回歸，形成“鄉(xiāng)政村治”的基層治理結(jié)構(gòu)。總體來看，國家與家戶在基層治理場域存在著功能互補效應(yīng)，本文將進一步從家國功能互動的過程探討基層治理單元的流變邏輯。
（一）基層治理單元流變的家國互動
基層社會的穩(wěn)定關(guān)鍵在于國家與家戶分別承擔(dān)相應(yīng)的職能，以此滿足社會成員的各類生存以及發(fā)展需求。其中，國家在基層治理中發(fā)揮的主要作用既包括完成資源汲取、秩序維系等行政性功能，同時也包括社會保障、公共服務(wù)等服務(wù)性功能，家戶在基層治理中發(fā)揮的主要作用則在于實現(xiàn)家戶共同體內(nèi)部的救濟、教育、養(yǎng)老等服務(wù)性功能。在國家與家戶功能銜接過程中，基層治理單元成為國家與家戶發(fā)揮相應(yīng)職能的最佳理想載體，不同歷史階段基層治理單元設(shè)置主要呈現(xiàn)為以下形態(tài)。
傳統(tǒng)社會時期，國家權(quán)力的基礎(chǔ)性滲透能力較弱，普遍對鄉(xiāng)村社會和家戶實施“無為而治”，往往只能在較高的地域范圍中發(fā)揮作用；家戶需要承擔(dān)生產(chǎn)、生活所需要的社會功能，并且以血緣關(guān)系為主在更為廣闊的地域范圍上聯(lián)結(jié)成為家戶共同體，共同負(fù)責(zé)本地域范圍內(nèi)的治安、救濟、教育等職能。于是，國家在綜合考慮行政能力與成本后，通常選擇以“縣治”作為國家行政治理的基本單元。“里治”雖然名義上是國家授權(quán)掌管基層政治經(jīng)濟事務(wù)的“準(zhǔn)行政化”組織，但鄉(xiāng)里組織領(lǐng)袖的產(chǎn)生往往擺脫國家權(quán)力的實質(zhì)性干預(yù)，深受宗族勢力的影響，并依托宗族秩序?qū)︵l(xiāng)里社會進行治理，“里治”成為傳統(tǒng)社會時期的自治單元。而在“縣治”與“里治”之間，通常存在著“鄉(xiāng)”這一中間層級作為自治與行政的緩沖環(huán)節(jié)。秦漢時期的“鄉(xiāng)治”或許還能夠受到縣級層面的約束，力田、嗇夫、游徼等鄉(xiāng)官雖然是來自本地居民推舉的基層領(lǐng)袖，但卻有著官秩和地位。隋唐以降“鄉(xiāng)治”的行政功能就大大減弱，由于國家稅收從“稅丁”向“稅產(chǎn)”轉(zhuǎn)變，資產(chǎn)更易隱匿且收稅工作更為困難，基層治理人員的選任開始由道德、才能標(biāo)準(zhǔn)向權(quán)力、財力標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，基層治理工作由有官秩、有地位、領(lǐng)俸祿的鄉(xiāng)官向強制性的徭役轉(zhuǎn)變，進一步為士紳和宗族勢力參與治理提供了空間。
從土地革命時期開始，中國共產(chǎn)黨在基層鄉(xiāng)村社會建立了層次分明的組織網(wǎng)絡(luò)，并通過群眾運動將絕大多數(shù)鄉(xiāng)村民眾納入其中，這些具有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一意識形態(tài)的群眾組織取代了傳統(tǒng)的宗族組織，顯著提升了國家對民眾的控制能力，使民眾對國家形成了一種“組織性的依附”。中華人民共和國成立以后，中國共產(chǎn)黨更是依托嚴(yán)密的基層組織體系開展土地改革，在將土地分配給農(nóng)民的同時進一步將實際控制鄉(xiāng)村的統(tǒng)治權(quán)集中到正式的國家政權(quán)組織體系中來。相對于傳統(tǒng)社會時期，總體社會時期的國家基礎(chǔ)性權(quán)力得到了極大增強，取代了家戶共同體的“長老統(tǒng)治”成為鄉(xiāng)村社會的唯一合法權(quán)威，并以此建立了自上而下的人民公社體制。在此背景下，總體社會時期的家庭功能完全被國家功能所取代，國家行政權(quán)力滲透到家庭生產(chǎn)生活的各個方面，基層治理單元逐漸呈現(xiàn)為以“生產(chǎn)隊”為核心的表現(xiàn)形態(tài)，行政單元與自治單元高度合一。生產(chǎn)隊既在政治層面承擔(dān)著政治宣傳、思想教育、政治整合和意識形態(tài)引導(dǎo)等基礎(chǔ)任務(wù)，又在經(jīng)濟層面作為最基本的核算單元執(zhí)行獨立核算并自負(fù)盈虧，成為國家權(quán)力意志直接傳達到基層社會的最終執(zhí)行載體。
20世紀(jì)80年代初期，中國農(nóng)村在國家制度改革與農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)新的雙重作用下發(fā)生了劇烈變革。在經(jīng)濟方面中國開始實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，而在政治領(lǐng)域則開始實行村民自治制度，共同引發(fā)農(nóng)村政治生活的根本性轉(zhuǎn)變。隨著國家權(quán)力開始從鄉(xiāng)村社會退出，家戶重新成為鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵主體，為填補農(nóng)村基層社會管理和公共事務(wù)可能出現(xiàn)的真空，農(nóng)民群眾開始嘗試以自治的形式負(fù)責(zé)管理農(nóng)田灌溉、防火、防盜等本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。于是，轉(zhuǎn)型社會時期的國家權(quán)力由以往滲透到家戶日常生活，轉(zhuǎn)向更高層次的行政單元發(fā)揮其行政與服務(wù)功能；而家戶功能則在國家權(quán)力缺位中重新被激發(fā)，共同組成聯(lián)合體負(fù)責(zé)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。因此，國家選擇以鄉(xiāng)級政權(quán)作為基層行政單元，家戶則自發(fā)組織形成村級委員會作為自治單元。雖然轉(zhuǎn)型社會時期同樣呈現(xiàn)出行政單元與自治單元的二元分治，國家權(quán)力不斷擠壓鄉(xiāng)村自治空間的勢頭得到有效遏制，但相較傳統(tǒng)社會時期“中間層”的范圍卻得到極大壓縮，村級治理中的行政支配與村民自治之間的矛盾和摩擦越來越多，二者存在一定程度的失衡。
（二）基層治理單元流變的曲線規(guī)律
從基層治理單元流變中的家國互動可以發(fā)現(xiàn)，基層治理中行政單元與自治單元的設(shè)置深受國家功能與家戶功能的雙重影響。一方面，國家需要將其行政權(quán)力向基層延伸，以此滿足其行政性功能與服務(wù)性功能，但面對廣闊的地域和眾多的人口，政權(quán)組織在“縱向到底”的過程中往往存在基礎(chǔ)性權(quán)力不足的障礙，越到基層其權(quán)力則越分散于社會，為行政單元劃定了下限范圍。另一方面，大量社會事務(wù)雖然可以由家戶自我組織與調(diào)節(jié)，但往往只能在有限的地域范圍內(nèi)才能依靠地緣關(guān)系、血緣關(guān)系與利益關(guān)系結(jié)成相對穩(wěn)定的共同體，為自治單元劃定了上限范圍。因此，國家功能在地域單元縮小時治理效益不斷減少，形成向右下方突出的“國家功能曲線”；家戶功能則在地域單元擴大時治理效益不斷減少，形成向右上方突出的“家戶功能曲線”。而行政單元與自治單元的設(shè)置都是為了更好地滿足個體的社會性需求，通常地域半徑擴大個體的社會需求越難以精準(zhǔn)滿足，個體對與自身密切相近的地域單元及其組織有更多的社會要求，因此本文進一步引入斜率為負(fù)的“個體社會要求曲線”。基于此，“國家功能曲線”與“個體社會要求曲線”的交點r1構(gòu)成了行政單元的理想設(shè)置單元，在行政單元中，國家功能能夠有效滿足個體社會要求；“家戶功能曲線”與“個體社會要求曲線”的交點r2則構(gòu)成了自治單元的理想設(shè)置單元，在自治單元范圍內(nèi)，家戶功能能夠有效滿足個體社會要求。同時，在行政單元與自治單元之間還有一個緩沖地帶，受到家戶功能與國家權(quán)力的共同影響，即個體的社會要求需要家戶與國家共同滿足，成為正式的政權(quán)組織體系與非正式的權(quán)力網(wǎng)格共同作用的“中間層”（見圖2）。
而在不同的歷史階段，自治單元與行政單元在國家功能強度以及家庭功能強度的影響下呈現(xiàn)擺動趨勢（見圖3）。在傳統(tǒng)社會時期，國家僅僅負(fù)責(zé)收稅和維持社會基本秩序，對鄉(xiāng)村社會和家戶實施“無為而治”，家戶必須承擔(dān)生產(chǎn)、生活所需要的社會功能，自發(fā)聯(lián)結(jié)形成家戶共同體承擔(dān)防衛(wèi)、稅收征納和教化等功能。“國家功能曲線”和“家戶功能曲線”呈現(xiàn)向右移動趨勢，形成以“縣政”為核心的行政單元與“里治”為核心的自治單元，“鄉(xiāng)治”則成為行政與自治的緩沖帶，既是縣級政府的準(zhǔn)行政機構(gòu)，又深受地方社會網(wǎng)絡(luò)的影響。隨著國家治理能力的增強，特別是中華人民共和國成立以來的國家現(xiàn)代化建設(shè)的推進，國家開始取代家戶分擔(dān)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、社會救助等社會功能，“家戶功能曲線”與“國家功能曲線”急劇向左移動，行政單元與自治單元高度合一，形成以“生產(chǎn)隊”為核心的行政/自治單元。而伴隨著人民公社體制廢除后國家行政權(quán)力的主動退出，家戶在重新獲得土地承包經(jīng)營自主權(quán)后開始謀求村民自主治理，“家戶功能曲線”與“國家功能曲線”逐漸向右移動，最終形成了以“村治”為核心的自治單元與以“鄉(xiāng)政”為核心的行政單元。雖然其整體結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)社會時期保持一致，但其“中間層”結(jié)構(gòu)急劇縮小，因此也為行政介入自治提供了可能空間。
（三）基層治理單元流變的動力系統(tǒng)
在我國的歷史發(fā)展過程中，基層治理單元設(shè)置呈現(xiàn)出顯著的差異性與階段性，這一過程受到諸多因素的共同作用。在家國互動的分析框架下，我國基層治理單元的流變主要受到以下因素影響：
第一，國家治理目標(biāo)。在傳統(tǒng)社會時期，國家的治理重點在于資源汲取而非供給，因此基層秩序的維護往往依賴血緣關(guān)系的家族權(quán)威。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨致力于在“一窮二白”的資源基礎(chǔ)上推進國家現(xiàn)代化，工業(yè)化建設(shè)成為首要任務(wù)，由此設(shè)立人民公社體制，形成公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的治理單元，加強工業(yè)化建設(shè)的原始資本積累。改革開放后，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型促進了民主建設(shè)的進程，加強民主建設(shè)成為國家治理基層社會的新目標(biāo)，各地開始進行了村民自治探索，由此催生了“鄉(xiāng)政村治”格局的出現(xiàn)。
第二，國家治理能力。在傳統(tǒng)社會時期，國家對基層社會的監(jiān)控能力不足，管理服務(wù)能力與制度供給能力十分有限，以血緣關(guān)系形成的基層組織在維護基層社會秩序、供給管理服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。隨著國家現(xiàn)代化的發(fā)展，國家政權(quán)的組織能力與監(jiān)控能力不斷增強，特別是新中國成立以后，國家依托政黨下鄉(xiāng)擁有具有更強的資源汲取能力與社會動員能力，基層行政單元的下沉趨勢日益明顯。雖然改革開放以來國家治理能力得到了進一步增強，但出于現(xiàn)代民主國家建設(shè)的考量，國家雖然擁有直接介入到個體家戶的能力，但依舊為鄉(xiāng)村社會的自主治理保留空間。
第三，家戶組織能力。在傳統(tǒng)社會時期，宗族和家族等非官方組織積累了相當(dāng)?shù)臋?quán)威與資本，并展現(xiàn)出顯著的自治能力，國家能夠高效借助民間組織的自治力量對基層社會進行管理。新中國成立后，新興政權(quán)解構(gòu)了原有的有組織性的基層社會結(jié)構(gòu)，從而削弱了基層社會的自治力量，導(dǎo)致國家治理呈現(xiàn)出“強國家，弱社會”的特點。直到改革開放時期，基層社會才重新獲得了自主發(fā)展的空間，但相較于傳統(tǒng)社會時期，家戶的血緣紐帶在許多地區(qū)被極大地弱化，以經(jīng)濟社會組織為基礎(chǔ)的社會力量開始蓬勃發(fā)展，加強基層社會力量的培育成為優(yōu)化基層治理格局的重要取向。
第四，家戶聯(lián)結(jié)程度。隨著經(jīng)濟水平的提升，鄉(xiāng)村地區(qū)居民的經(jīng)濟社會活動范圍也在不斷擴大，這對基層治理單元的設(shè)置產(chǎn)生了重要影響。在傳統(tǒng)社會與總體社會時期，國家對人口流動的控制程度較高，村民的活動范圍往往局限在狹小的村社以內(nèi)，因此在基層社會形成了復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。而隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們社會關(guān)系和活動領(lǐng)域的擴展無疑增加了基層治理的復(fù)雜性，這要求根據(jù)人口流動的變化，對治理單位進行調(diào)整或?qū)芾碇贫冗M行創(chuàng)新。
四、家國關(guān)系調(diào)適中的基層治理單元適配路徑
在“鄉(xiāng)政村治”的治理模式下，國家與鄉(xiāng)村社會長期維持著一種若有若離的關(guān)系。但是，隨著農(nóng)業(yè)稅制的改革以及國家資源不斷向農(nóng)村地區(qū)傾斜，以及大量農(nóng)村勞動力向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，原本的行政與自治二元分治的格局開始逐漸解體，導(dǎo)致基層治理單元也出現(xiàn)各種錯位現(xiàn)象。面對當(dāng)前基層社會發(fā)展出現(xiàn)的新問題，需要重新尋找家國功能互動的穩(wěn)定“接點”，實現(xiàn)基層行政單元與自治單元的有序銜接。
（一）基層治理單元的錯位現(xiàn)象
隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是農(nóng)村勞動力大量進入城市，家戶社會功能開始無法適應(yīng)新的變化，國家權(quán)力重新滲透到鄉(xiāng)村社會的方方面面。在“國家功能曲線”上，國家開始以項目進村、資金進村、干部駐村等方式全面進入鄉(xiāng)村社會，“國家功能曲線”開始重新向左移動；在“家戶功能曲線”上，為實現(xiàn)家庭的最大化積累，農(nóng)民家庭形成以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半耕”家計模式，并在教育目標(biāo)的推動下，完成了“一家三制”的家計重構(gòu)，形塑出了年輕婦女進城陪讀、青壯男性異地務(wù)工、中老年夫婦村莊務(wù)農(nóng)的策略安排。“離土又離鄉(xiāng)”的家戶分工導(dǎo)致當(dāng)前家戶的社會功能幾乎喪失，僅僅保留單一的生育、生產(chǎn)與生活功能，“家戶功能曲線”也逐漸向左移動。于是，在“國家功能曲線”與“家庭功能曲線”的雙重作用下，現(xiàn)階段的基層治理出現(xiàn)不同程度的行政要素與自治要素銜接錯位問題，主要表現(xiàn)為：
第一，利益錯配。隨著大量農(nóng)村人口向城市遷移，農(nóng)民與村莊的日常生活和公共事務(wù)的聯(lián)系不斷減少，對村莊的歸屬感和認(rèn)同感也在逐漸降低，導(dǎo)致農(nóng)民參與基層治理的動力普遍不足。農(nóng)村人口的外流不僅帶走了一部分勞動力，也削弱了村莊的社會結(jié)構(gòu)和凝聚力，年輕一代更傾向于向城市尋求更好的教育和就業(yè)機會，導(dǎo)致農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)老齡化和空心化，進一步喪失基層自治活力。而在村莊內(nèi)部，目前全國各地正在普遍推行合村并居改革，村域面積相較以往大幅度增加，一些村民居住距離相隔十幾甚至幾十公里。村域面積的增加雖然減少了行政成本，但也導(dǎo)致村民彼此互不熟悉，生產(chǎn)與生活缺乏過多交集，社會關(guān)聯(lián)度低。盡管同屬一個村，但原有的“熟人社會”已被打破，代之的是“半熟人社會”或“公眾社會”，村民對新村的認(rèn)同感、歸屬感以及利益聯(lián)系程度進一步降低。
第二，供需錯位。伴隨“三農(nóng)”政策的調(diào)整，國家開始以“項目制”的形式在農(nóng)村開展公共服務(wù)項目與基礎(chǔ)設(shè)施改造項目，推動國家資源不斷向農(nóng)村傾斜。但是，項目的實施并非完全基于村民自發(fā)的需求，而是由國家層面統(tǒng)一規(guī)劃和推動，導(dǎo)致部分惠民項目與村民的實際生產(chǎn)生活相脫節(jié)。特別是在項目進入村莊的過程中，工程任務(wù)是由“上面”規(guī)劃布置，工程資金是由“上面”撥付安排，工程質(zhì)量是由“上面”檢查驗收，對負(fù)責(zé)工程干部的考核獎懲也是由“上面”決定實施。在自上而下的項目安排下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往直接通過資源配置、政策安排來提供公共產(chǎn)品，沒有充分考慮農(nóng)民實際意愿與自主能力，村委會也未能有效將村民組織起來形成比較集中的需求事項，公共項目的供需錯位越來越明顯，“干部干、群眾看”的現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。
第三，權(quán)力錯置。村干部位于國家與社會的“接點”，既扮演著國家權(quán)力的“代理人”角色，又扮演著村民利益的“當(dāng)家人”角色。進入新世紀(jì)后，村干部原本應(yīng)有的“代理人”與“當(dāng)家人”角色之間的沖突已經(jīng)基本消失，他們的角色定位制度性地傾向于“代理人”。一方面表現(xiàn)為干部報酬的“財政化”，村干部報酬納入政府財政預(yù)算，甚至部分地區(qū)還對村干部實施養(yǎng)老金制度和假期公費旅游等福利待遇。另一方面表現(xiàn)為干部事務(wù)的“行政化”，村干部的工作內(nèi)容更多是履行政府管理所需要的信息采集、核對、證明等職能，以及接待政府部門的專項工作檢查，并且也需要根據(jù)政府管理要求實行“臺賬化”。與此同時，村級事務(wù)中“政經(jīng)不分”也進一步導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性困境，既表現(xiàn)為村支部書記、主任“一肩挑”后村干部完全成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的行政工具，也表現(xiàn)為行政事務(wù)下沉導(dǎo)致村干部缺乏發(fā)展經(jīng)營型集體經(jīng)濟的能力與精力。
（二）基層治理單元的適配路徑
面對當(dāng)前基層社會發(fā)展出現(xiàn)的新問題，各地正積極探索行政上移、自治下移等方式調(diào)整基層治理單元，以此探究基層治理有效性的穩(wěn)定“接點”。但是，基層治理效能的發(fā)揮并非完全通過調(diào)整治理單元可以實現(xiàn)，還需要注意到家國互動對基層治理單元適配性產(chǎn)生的深刻影響。既需要重新優(yōu)化“國家功能曲線”與“家庭功能曲線”的作用方式，重新尋找行政功能與自治功能協(xié)調(diào)發(fā)揮的穩(wěn)定節(jié)點；也需要高度重視行政與自治的聯(lián)結(jié)方式，以更有效的機制建構(gòu)起行政與自治的“中間環(huán)節(jié)”。
第一，“找回家庭”：瞄定基層治理的社會基點。在中國傳統(tǒng)社會文化中，家庭不僅是私人生活的場所，而且與社會治理有著緊密的關(guān)聯(lián)。自廢除農(nóng)業(yè)稅政策實施以來，農(nóng)民與國家的關(guān)系發(fā)生了改變，鄉(xiāng)村治理的動力機制逐漸與鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)脫節(jié)，國家權(quán)力下沉到農(nóng)民家庭的“生活小事”中，進而在福利依賴中增加了鄉(xiāng)村治理的成本。因此，必須重新在基層治理中“找回家庭”，發(fā)揮家庭而非國家在移風(fēng)易俗、倫理秩序、子女教育等方面的基礎(chǔ)性作用。一是重構(gòu)家庭治理價值，積極引導(dǎo)村組圍繞依據(jù)環(huán)境衛(wèi)生、公益活動、鄉(xiāng)風(fēng)文明、誠實守信、移風(fēng)易俗等內(nèi)容制定村規(guī)民約，形塑“大家”共同的治理價值。二是搭建家庭治理平臺，通過生活化、常態(tài)化的戶院治理陣地，將家戶橫向聯(lián)結(jié)起來。例如，四川省通過鄉(xiāng)村“壩壩會”平臺，發(fā)揮社情民意的“中轉(zhuǎn)站”作用，有效將家庭情感矛盾、家庭成員沖突、家庭經(jīng)濟糾紛化解在村壩。三是完善家庭治理激勵，積極探索以家庭為單元的積分制管理。例如浙江省杭州市富陽區(qū)永昌鎮(zhèn)的“風(fēng)尚指數(shù)”、東洲街道的“公望指數(shù)”等，打造公開化、標(biāo)準(zhǔn)化的量化指標(biāo)體系，以積分動態(tài)管理助推治理參與。
第二，“分治單元”：均衡自治與行政雙重功能。基層治理單元既要能夠有效承載行政，也要能夠有效承載自治。其中，行政單元往往需要在較大范圍內(nèi)才能發(fā)揮更大效益，自治單元則需要在較小范圍內(nèi)才能夠?qū)ふ夜δ馨l(fā)揮的社會基點。因此，有必要將行政單元與自治單元進行區(qū)分，以功能分類的形式推動單元分治。一方面，將自治單元下沉至村民小組、自然村和小區(qū)等微觀單元，發(fā)揮規(guī)模越小越能形成情感共同體、利益共同體的優(yōu)勢，以此展開“微自治”的治理形式。例如，廣東省清遠市積極推動“村民自治重心下移”，通過將村委會下移到村小組或自然村一級和建立村民理事會等方式，加強村小組的建設(shè)，在村小組實現(xiàn)了激發(fā)自治活力和提升治理能力的目標(biāo)。另一方面，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政服務(wù)職能，按照權(quán)力下放、權(quán)責(zé)一致的原則，將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項依法下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，重點擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共安全、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧濟困等方面的服務(wù)能力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并非完整的一級政權(quán)組織，因此也需要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以承接的部分行政管理事項移交到縣級政府，增強縣級政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的空間功能。
第三，“暢通中間”：增強村級組織自治服務(wù)效能。針對當(dāng)前村級組織行政化管理趨勢不斷提升，村干部忙于填寫報表臺賬、迎接工作檢查、拍照留痕等上級交辦事務(wù)，村民自治職責(zé)無暇顧及的職責(zé)錯位現(xiàn)象，要切實減輕村級組織行政負(fù)擔(dān)。一方面，應(yīng)建立村級事務(wù)準(zhǔn)入清單，通過清單化管理機制推動村級自治事項與行政事務(wù)分離，厘清村級組織自身履職事項和協(xié)助上級單位工作事項的職責(zé)和邊界。例如，四川省德陽市對村（社區(qū)）日常事務(wù)中有關(guān)重大事項和一般事項進行全面梳理，設(shè)立了“村級事務(wù)清單”“開具證明事項清單”“報表臺賬清單”等3類清單，清理整頓以往村級黨組織過多承擔(dān)的行政事務(wù)，將村級組織開具證明事項從以前的62項減少到4項，切實為村級組織減輕行政負(fù)擔(dān)。另一方面，要強化村級組織的自治孵化功能，按照地域相近、利益相關(guān)、血緣相聯(lián)等因素，加快培育紅白理事會、鄉(xiāng)賢調(diào)解隊等群眾自治組織。例如，四川省夾江縣鳳橋社區(qū)積極探索“末梢”治理新方式，打破常規(guī)行政單元界限，按照姓氏和距離將社區(qū)劃分為16個院壩聯(lián)盟，選出聯(lián)盟長、定期召開聯(lián)盟會議，撬動更多資源參與公共事務(wù)、解決公共問題。
作者簡介：王敬堯，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；鄭鵬，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生;中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2025年第2期
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