——兼與趙燕菁商榷“土地財政”
“土地財政”是中國城市化的一項獨特的制度安排。近來，有觀點認為正是“土地財政”推動了城市化的高速發展。此觀點更進一步宣稱，“土地財政”是中國特色的偉大制度創新。其中最顯著的，是趙燕菁《土地財政: 歷史、邏輯與抉擇》一文。趙教授在文中反復提到，“‘土地財政’前所未有地改變了中國城市的面貌，甚至成為了全球經濟成功與問題的根源”，“中國特色發展道路的核心，就是‘土地財政’”，“中國城市偉大成就背后的真正秘密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——‘土地財政’”，“可以說，沒有這一偉大的制度創新，中國特色的城市化道路就是一句空話”。正值土地改革的重要時期，有必要通過學術交流理清思想。本文從理論、歷史、政策建議等方面與趙文商榷，同時回答為什么要改革土地制度。
一、經濟理論的探討
伴隨中國快速的城市化，在過去十多年中，土地出讓面積和收入大幅增加。2000年-2016年，常住人口城市化率從36.22%提高57.35%。據中經網統計數據庫和中國國土資源年報，自2003年至2015年，國有土地出讓面積達到318萬公頃，共實現土地出讓收入251100.05億元。2015年的國有土地出讓收入是2003年的10倍（見附錄表一）。
趙文認為，城市土地國有和農村土地集體所有，為城市政府征地和壟斷土地市場提供了條件，從而使政府獲得了巨大的賣地收益（也即土地財政）。政府用土地作為信用基礎融資，投資于道路、學校、公園等公共品的建設和維護，從而進一步提升了城市土地房屋的價值和城市建設。本文先探討趙文的理論假設和邏輯推理。
（一）城市土地價值的來源
趙文宣稱，“城市的特征，就是能提供農村所沒有的公共服務。公共服務是城市土地價值的唯一來源。城市不動產的價值，說到底，就是其所處區位公共服務的投影”。
這個論斷所隱含的理論假設，是古典經濟學中的生產要素價值論（或生產成本價值論），即生產要素的投入是價值的來源。在這里，城市被看作是一個生產公共品的企業，生產的產品價值，取決于生產過程中的要素投入。趙文中主要指城市建設中的資本投入。
城市建設投入為土地創造價值的觀念，禁受不住實踐的考驗。中西部有許多鬼城空城，并不缺乏開闊寬大的道路、美輪美奐的音樂館、漂亮而整齊的公園，但唯獨缺乏人氣。在這些城市，政府的公共品投入，并沒有帶來土地價值的提升。其原因是，生產和要素投入未必能為產品創造出市場需求。如果僅靠生產就能創造出需求，那商業就變得非常簡單，不需要廣告、營銷、品牌，只要企業不斷投入要素、努力工作、改進技術，企業就可以經營運作。然而，企業所生產的產品如果無法滿足市場需求，會輕易地被市場淘汰。同樣的，人們在哪里居住、工作與生活，并不完全取決于基礎設施、公共服務。公共服務只是影響人們居住需求的多種因素之一。如果政府規劃和生產的城市產品無法帶來需求，公共服務就不能成為城市土地和房屋的價值來源。
經濟學的發展早已拋棄了生產要素價值論。門格爾及其跟隨者引入了邊際主義，開啟了主觀主義的價值理論。馬歇爾在《經濟學原理》中，綜合了供給和需求，提出了價格由供給和需求共同決定的理論。費雪的利息理論指出，資產是產生收入流的基礎，而資本是資產的價值，是未來收入流的現值。城市也好，企業也好，建設或生產的產品價值，并不取決于前期投資的高低，而取決于未來收入流的現值。未來收入的價格，是在將來由市場供給與需求決定的。如果城市規劃專家錯誤地預測了人們的需求，無論提供多么好的公共品供給，也無法為城市創造出收入流，更不會帶來土地價值的提升，只留下了鬼城、空城的一地雞毛。
趙文的“生產要素價值論”認為，城市發展的關鍵是為公共服務提供一次性投資。趙文認為，只有資本積累跨過一個門檻，就會創造出持續的收入流，進一步轉化為資本并加速積累：“一旦原始資本(基礎設施) 積累完成，就會帶來持續稅收。這些稅收可以再抵押，再投資，自我循環，加速積累。”但是，創造沒有需求的資產，并不一定會獲得收入流，也就更談不上什么資本積累。如果投資巨大，不但創造不了資本和收入，還會帶來巨大的債務。當前許多中西部城市所積累的大量債務，正是這個錯誤的城市發展觀念帶來的。
在該理論指引下，趙文認為“計劃經濟”在本質上是“通過自我輸血，強行完成原始資本積累的一種模式”，“在計劃經濟條件下，經濟被分為農業和工業兩大部類，國家通過工農業產品的剪刀差，不斷將農業的積累轉移到工業部門。”趙文對計劃經濟失敗的解釋，是工業化耗盡了計劃經濟積累的資本，“中國建立起初步的工業基礎，但卻再也沒有力量完成城市化的積累”。但是，趙文沒有認識到，計劃經濟失敗的原因，正是這種基于生產要素價值論的理念。計劃經濟認為投資于工業，尤其是重工業，就可以積累資本，但事實上，大量的投資不但沒有帶來剩余，反而帶來了貧窮、債務，以及收入不平等（林毅夫，1994）。用計劃經濟的方式布局戰略性產業，搞重工業，搞糧食統購統銷，被歷史證明都失敗了。用這套理論再去搞城市化，注定也是失敗的。
（二）城市化與土地財政的因果關系
趙文認為，中國城市的快速發展正是因為土地財政：“急劇膨脹的‘土地財政’幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎設施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前(高鐵、機場、行政中 心)。成百上千的城市，排山倒海般崛起”，“中國城市偉大成就背后的真正秘 密，就是創造性地發展出一套將土地作為信用基礎的制度——‘土地財政’。可以說，沒有這一偉大的制度創新，中國特色的城市化道路就是一句空話”。趙文認為，土地財政為城市建設基礎設施提供了資金，從而推動了城市的快速發展。
深圳等地快速的城市化，是因為土地財政提供了基礎設施？華為、騰訊、中興、大疆、順豐等在深圳的崛起，是因為土地財政提供了基礎設施？還是因為毗鄰香港的優勢，為其聚集了產業和人才？為什么其他基礎設施同樣良好的內陸城市，卻難以產生這些企業？趙文顛倒了土地增值與城市快速發展的因果關系。并非因為土地財政提供了基礎設施，城市發展才快，而是因為人們對未來有良好的預期，企業和人才才會來到這座城市，為逐漸升值的房價買單，地方政府建設基礎設施的投入也才有回報。先有經濟活動，才有地價的上升和公共服務的完善。這與特斯拉的股價估值高、利潤低的道理是一樣的。并不是因為前期投資高，特斯拉就一定會有市場和利潤，而是因為投資者預期特斯拉在未來有市場和利潤，才會愿意在前期投資。深圳等城市的發展不是靠土地財政。實際上，土地收入在深圳財政收入中占比不到10%。深圳的發展是因為毗鄰香港、有更開放的市場制度等政策優勢，從而吸引了企業和人才，并進一步促進了基礎設施建設。工業園區向城市的轉型，也不是因為土地財政，而是經由招商引資聚集了人氣，從而帶來了城市的興起和公共服務的提升。趙文忽略了企業家、產業轉型、人口遷徙等因素在城市化中的作用，顛倒了因果關系。
土地財政并非總會成功。在人口凈流入的城市，預期收入增長高于利息率，土地財政更容易成功。開發商預期土地會增值，愿意購買土地使用權，銀行才愿意貸款。在人口凈流出的城市，預期收入增長低于利息率，土地財政留下了數量巨大而難以消化的地方債務。不是因為土地財政支持了城市化，而是因為經濟主體對城市化的高預期收益支持了土地財政。
（三）城市化與土地所有權的關系
趙文認為，城市土地國有和農村土地集體所有使政府可以壟斷土地市場，賺取較高的土地出讓金。“為何中國能走這條路? 這是因為計劃經濟所建立的城市土地國有化和農村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創造了條件。”中國快速的城市化是因為實行了土地公有制嗎？
趙文的邏輯是，城市土地國有和農村土地集體所有，使政府通過征地壟斷土地市場，再通過賣地獲得土地的外溢收入。土地財政比稅收更有效率：“在土地公有制的條件下，任何公共服務的改進，都會外溢到國有土地上。政府無需經由曲折的稅收，就可以直接從土地升值中收回公共服務帶來的好處”。
然而，趙文的邏輯與事實不符，地方政府未必能從土地壟斷中盈利。如前文所述，土地增值是人口和產業聚集所增加的需求的結果，公共服務的提升并不必然帶來土地增值。事實是，扣除城市建設開發和對農民的征地補償，地方政府并不盈利。不但如此，地方政府對土地市場與規劃權的壟斷，更扭曲了土地市場、住房市場和信貸市場。
2008年以來，依靠土地財政的發展模式，極大地提高了地方政府的金融風險。據中經網統計數據庫、中國國土資源年報，2008年后，地方政府建立融資平臺，土地抵押面積和金額從2008年的16.6萬公頃和18107億元提高到2016年的49.08萬公頃和 113300億元。然而，伴隨城市化進程過半和經濟結構的調整，土地財政的成本大幅上升。2008年以來，在很多地方，成本占到土地出讓收入的一半以上。在中西部地區，依賴土地為工業園區招商引資的發展模式效果不佳，致使政府土地出讓凈收益大幅下降。新城的建設促使政府轉向依賴土地抵押。土地抵押面積和金額從2008年的16.6萬公頃和18107億元上升到2016年的49.08萬公頃和113300億元。在經濟下行時，土地評估價值與實際價格之間的差距增大，而中西部省份的真實杠桿率卻在2以上，極大地增加了地方債務違約的風險（劉守英，2017）。
更重要的是，趙文對土地所有權與土地財政的論述，無視有關土地產權的理論與實踐：
首先，趙文混淆了所有權與產權。產權包括使用權、收益權、轉讓權等，是一個權利束。產權可分割，鼓勵了資源在更大范圍內被更多人使用，增加了資源的供給。使用一塊土地獲得收益，并不需要擁有這塊土地的所有權。經營長租公寓和酒店，往往租用樓宇，局部改造后獲得經營收益。同樣，經營一塊土地并獲得收益，不必獲得土地的所有權。要獲得土地的外溢收入，不需要土地國有化。只要通過租賃合約獲得土地或其上房屋的使用權，就可以享受公共服務的改善所帶來的外溢收入。如果政府要獲得基礎設施建設的外溢收入，可以租用農民的土地，而不必把農村的土地國有化。實際上，在各地基層的實踐中，不乏政府以租代征獲得土地使用權用于修路等其他建設的案例。這些實踐表明，建設城市，獲得投資的外溢收入，不需要獲得土地所有權。
其次，所有權與產權在多大程度上分離，取決于產權清晰并能降低相關的交易費用。租客直接租用房東的房屋，往往有諸多不便。家具、地板損壞的責任，由房東還是租客承擔，不容易分清楚。所有權與使用權分離后，如果對使用者缺少監督，沒有人為房屋維護負責，租客不會珍惜使用，房東也不愿意提供新家具。交易費用太高，租賃市場發展慢，閑置的空房就利用不起來。房屋中介和長租公寓的出現，起到了明晰產權和降低交易費用的作用，將住房的使用權從所有權中分離出來，增加了住房的供給。同樣的，明晰產權和降低交易費用，可以促進土地租賃市場的發展，而政府可以租用農民的土地來建設城市。開放市場、明晰產權、完善法治，會開辟出征地之外的城市化方式。
第三，所有權與產權的分離，使得政府壟斷土地市場的成本不為零。趙文假設土地財政是比稅收低的成本與事實不符。土地財政依賴于征地制度，依靠暴力強拆才能徹底實施。然而，暴力強拆具有較高的成本，帶來了與農民的矛盾和大量上訪事件，影響了社會秩序與政府信譽。不依靠暴力強拆，近年來征地成本日益高漲，有的地區達到每畝地上百萬。說土地公有比稅收的成本更低，缺乏依據。擁有土地的所有權，未必能實質控制土地。在大城市普遍存在的小產權房、城中村，說明政府僅能壟斷合法的土地市場，但卻無法壟斷自發形成的土地市場。從2003年起，深圳即在全境實現土地國有化。但是，僅是所有權的國有化，并沒有帶來土地實際使用權的變化。土地的實際使用權，仍掌握在原來的村莊手中。深圳城中村改造成功，不是因為土地國有，而是因為采用市場化和提高容積率的城市更新政策。當獲得土地實際使用權的成本太高時，僅僅是名義上的所有權變化，不會帶來實質權利的變化。
第四，村莊或企業可以在集體土地上建設城市。這些城市，雖然在法律上或行政上依然被界定為農村，但其居住形態、經濟規模、人口密度、產業結構早已城市化了。例如，昌平北七家鎮的鄭各莊，在3平方公里土地上聚集了3萬人；成都雙流的蛟龍工業港，在4平方公里土地上聚集了10萬人，每年創造了4億元稅收。這些地區的城市化，并非采用政府征地、土地國有、土地財政的方式。在集體土地上一樣可以建城市。然而，既有制度不允許集體土地入市，農村也難以獲得建設用地指標，阻礙了集體土地上的城市化。農村缺少土地轉讓權，金融機構就無法提供抵押貸款。政府造城是目前我國建設城市的主要方式，并非因為這種方式有效率，而是因為在既有制度下，其他城市化路徑被堵死了。
（四）土地財政與城市融資的關系
趙文認為，“土地財政”為中國城市化提供了“最初的信用”：“深圳、廈門等經濟特區被迫仿效香港，嘗試通過出讓城市土地使用權，為基礎設施建設融資。從此開創了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的獨特道路。這就是后來廣受詬病的‘土地財政’”。
趙文觀點的實質是貨幣信用論。該理論認為，信用創造了貨幣，信用就是貨幣。然而，土地和住房之所以能成為銀行抵押貸款的一種資產，并非是因為具有天然的信用，而是因為這是一種降低借貸雙方交易費用的工具。土地之所以能成為銀行借貸的抵押資產，是因為土地是一種耐用品，不容易耗損，其性質容易量度，數量龐大且可分割，且土地具有二級市場。這些性質，使貸款人一旦難以歸還銀行借款，銀行就可以在二級市場上出售抵押的土地，獲得部分回款。土地并非是城市化的最初信用，而是交易費用較低的抵押借貸資產。這種性質使土地具有一定的交易媒介屬性，從而具有部分的貨幣性質，有助于資金的流通。國有土地作為抵押資產，還因為在地方政府的影響和背書下，國有銀行向政府提供高于市場評估價值、低于市場利率的抵押貸款。國有銀行和政府的緊密關系，一方面降低了信貸成本，但另一方面也提高了違約風險。
趙文將土地看做城市化的初始信用，就無法解釋為什么農村土地沒有變成信用。農村土地沒有變成銀行貸款的抵押資產，并非是因為在物理性質上與城市土地有什么區別，而是因為法律不允許農村土地作為抵押資產。趙文觀察到了城市土地作為融資工具，就臆斷認為土地只有在國有化后才能作為融資工具，從而完全忽視了法律對農村土地產權的限制。如果農村土地可以入市，銀行一樣可以授予抵押貸款，集體土地上同樣可以建設城市。
即使我們在理論上接受趙文的信用觀念，土地財政也在過度透支政府的信用。因任期和追求政績等原因，地方政府依靠土地抵押，借新債還舊債，致使債務越來越大，一旦政府違約，政府信用隨即變為負值。這更不利于城市的長期融資。
趙文還把土地財政比做股票，認為是城市化的直接融資手段。“在中國，居民購買城市的不動產，相當于購買城市的‘股票’。這就解釋了為什么中國的住宅有如此高的收益率——因為中國住宅的本質就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現在公共服務帶來的租值，還可以分享未來新增服務帶來的租值！……在這個意義上，‘土地財政’這個詞，存在根本性的誤導——土地收益是融資(股票)，而不是財政收入(稅收)……如果我們理解房價的本質是股價的話，就會知道，通貨膨脹之所以沒有如期而至，乃是因為房價上升導致全社會信用規模膨脹得比貨幣更快”。
趙文把土地收益看成是股權融資，而實際上，政府建設城市的資金來自于銀行貸款，是一種債權融資。賣地收益只是一種還款來源。政府征地建設城市，并沒有逃離債權融資固有的問題，那就是投資無法變成資產，無法創造收入流為銀行還款，導致政府因資不抵債而破產。同樣的，居民是靠銀行貸款來購買高房價的住房，一旦房價下跌，居民將承擔巨大的銀行債務。趙文將土地收益看作是一種直接融資，致使其回避了征地制度所帶來的巨額債務。
趙文還認為，“土地財政”為人民幣定了一個“錨”，土地成為貨幣基準，當貨幣增發而土地房屋增值時，其他商品的通貨膨脹率就不會提高。趙文的猜想缺乏清楚的論證。貨幣去了開發商那里，投入下次開發，重新回到市場上。藉由信用創造而增加的貨幣數量，怎么不會帶來通脹？是否有通脹，至少要論證市場上流通的住房等產品的數量，以及貨幣在房地產開發行業的流通速度。這種邏輯跳躍讓人不知所云。
趙文的理論致使其推論到，“土地財政”造成了城市房地產價格高，從而導致了貧富差距的分化。但是，城市房價高的因素有很多，包括科技進步，人口聚集，貨幣流向，大城市的人口政策等多種因素。無法簡單的斷定，房價高僅僅是因為“土地財政”。
以貨幣因素為例，貨幣向土地市場涌動，推高土地與住房價格，更可能是因為其他資產的回報率低，貨幣流向收益更高的資產。在經濟下行、制造業利潤下降、證券市場回報率低的情況下，貨幣自然會更多涌向住房和土地市場。地方政府對土地市場的壟斷更加劇了貨幣向土地和住房流動和價格的上漲。
二、歷史的探討：美國歷史上的地方債務危機
如果“土地財政”是一種有效的城市化方式，那么在漫長的人類歷史上一定存在先例。趙文要為“土地財政”尋找歷史依據，宣稱美國也是靠土地財政來為城市融資：“‘土地財政’并非中國專利。從建國至1862年的近百年間，美國聯邦政府依靠的也是‘土地財政’。同土地私有化的舊大陸不同，殖民者幾乎無償地從原住民手中掠得大片土地。當時聯邦法律規定，創始13州的新拓展地和新加入州的境內土地，都由聯邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和關稅，構成了聯邦收入的最主要部分。土地出售收入占聯邦政府收入最高年份達到48%”。
這段描述對美國的歷史介紹并不清楚。首先，美國在19世紀早期的基礎設施建設，主要由州政府依靠授予銀行、運河公司特許經營權，收取運河路通行費(canal toll)、銀行股權紅利(bank stock dividend)以及銀行資本稅、發行債務等方式來融資。財產稅成為一種協調地區利益，歸還債務的還款來源。例如，在1817年，紐約要修建伊利運河（Erie Canal）。其做法是，向運河經過的縣收取專門的“運河稅”（canal tax）作為應對運河運營收益不足時，額外的政府債券還款來源。如果運河的修建使得兩岸的土地價值提高，運河稅也相應增加，政府的債券就有了還款保證。截至1836年，州政府為600個銀行授予法人章程，總計資本4.8億美元，其中州政府投資了至少0.8億。在1790年至1860年間，州政府與地方政府共投資超過4.25億美元用于改進交通，而聯邦政府只花費了0.54億（Wallis, John Joseph, 2005）。趙文所述的美國聯邦政府土地私有化，并沒有為經濟發展提供主要的融資功能。實際上，從1790到1842年，州政府是基礎設施建設和經濟發展的主要推動力量；從1840年代至大蕭條時期，地方政府(local government)是基礎設施投資的主要力量，財產稅是主要的政府資金來源；大蕭條后，聯邦政府的收入稅和州政府的銷售稅成為主要的收入來源 ( Wallis, John Joseph, 2000)。
其次，州政府以土地收益作為抵押資產的貸款，導致了債務危機。在1842年，八個州和佛羅里達破產。例如，在1836年，印第安納州制定了從價財產稅，并以5%的利息發行1千萬美元的債務建設運河及鐵路網絡。有運河及鐵路穿過的縣，其預期的土地價格會提高，相應地也要交納更高的稅收。投資銀行莫里斯銀行(Morris Bank)和新澤西銀行公司承銷了印第安納州的債務。莫里斯銀行答應以分期還款的方式購買州政府的債券。然而，在1839年，莫里斯銀行3百萬美元債務違約。由于州政府依仗莫里斯銀行的分期還款來支付利息及建筑商的費用，莫里斯銀行的違約致使州政府的基建工作停止，土地價格隨之大跌。結果是，至1841年，印第安納州不但沒有建成一條運河或鐵路，還造成了1千2百萬美元的違約（Wallis, John Joseph）。在1842年至1852年期間，11個州進行了憲政改革，要求新發行的債務必須對應新的稅，以保證還款，并且要求廢除政府授予特許經營權的權力，轉向企業法人的全面開放準入（Wallis, John Joseph, 2005）。以土地增值收益作為還款來源面臨巨大的風險。一旦土地價格下跌，建設項目會停止且地方政府面臨破產危機。
三、關于政策建議的探討
（一）蓋保障房是解決城市住房問題的有效思路嗎？
趙文提到伴隨房價上漲，有房者與無房者之間的貧富差距加大。其政策建議是建設廣覆蓋的、先租后售的保障房。這個建議無視住房是一種高風險且交易費用較高的資產，其價格可以漲也可以跌。財富差距只在房價上漲時擴大，一旦房價下跌，大量房屋投資者的財富縮水，財富差距又會縮小。鼓勵所有人買房，是一種不負責任的投資建議。其次，住房問題，在北上廣深等一線城市最為突出，在個別二線城市逐漸抬頭，在廣大三四線城市，房價問題并不嚴重，在農村地區更是有大量閑置的房屋。在三四線城市和農村地區，房價問題哪里有趙文所認為的那樣嚴重？哪里有建設廣泛的保障房的內在動力？第三，廣覆蓋的保障房依然會帶來社會不公。即使人手一套、面積等同，保障房仍然會因為區位、樓層等因素而有所不同，無法做到對所有人一視同仁。廣覆蓋的保障房僅能做到數量上的平等，但無法在質量上平等，更由于缺乏有效的甄別機制，造成巨大的社會不公和矛盾。第四，建設廣覆蓋的保障房，需要解決資金來源的問題。如果繼續依靠土地財政，只會帶來更嚴重的地方債務。
更何況，大城市的問題不是住房總量不足，而是在半計劃半市場的經濟體制下，城市土地和住房的供給無法滿足大城市增加的住房需求。這些約束包括：
其一，城市的住房面積，受制于規劃要求的住宅用地面積、容積率的制約，供應太少。以北京為例，根據《北京市城市建設節約用地標準》（2009），許多居住用地的容積率限制在2.8以下，在文物保護和大學等區域則更低。其背后的規劃理念認為，人們喜愛陽光勝于低房價，卻不考慮享受陽光的成本，極大地限制了住房供給的增加。
其二，宅基地等集體建設用地，不能進入市場。我國的法律制度不允許集體建設用地入市開發房地產，也不允許宅基地上面的住房出售給城市居民。這種種制度約束，導致本來可以大量增加的住房供給，要么變為得不到法律保護的“小產權房”，要么閑置而無法得以有效利用。正是法律制度對土地住房市場的限制，致使大量農村建設用地無法轉化為住房供給。
其三，用途管制限制了農用地變為城鄉建設用地。幾個大城市規劃的建設用地指標，遠遠落后于實際需求。以北京為例，規劃到2020年城鄉建設用地面積是2860平方公里，只占北京全部土地面積的17.4%，而同期城鎮工礦用地1970平方公里，耕地保有量是2147平方公里。2015年,上海市建設用地就已經達到3145平方公里，但是，上海市規劃到2040年建設用地不超過3200平方公里，25年后只比2015年增加55平方公里。在北京上海這樣的大城市，大量土地被規劃用于工礦用地和耕地而不用于建設，極大地限制了住房的供給。
上述三個原因，恰說明了我國的土地和住房市場受制于高度的規劃管制，不是一個充分發展的市場。受制于重重管制，市場不能充分運作，致使供給遲遲跟不上需求的增加。
趙文一方面擔心房價高，許多城市居民買不到房產，另一方面卻又不愿意通過集體土地入市增加住房供給。這種自相矛盾，正反映了管制者在半計劃半市場的體制下，面對規劃計劃導致的供給不足問題時，想到的解決辦法，不是進一步消除計劃并擴大市場配置資源的能力，而是相反要求更多的計劃，回到政府為所有人生產和提供產品的老路上去。在根深蒂固的計劃經濟理念的指引下，既有政策的制定者和執行者往往難以跳出多年的思維慣性，繼續堅持自己多年執行的政策，從而在逐漸走向計劃經濟的道路。
趙文所隱含的計劃管制理論，恰恰是導致農民無法將土地房屋等財產，變為其收入的原因。受制于集體土地入市和用途管制的限制，農民的土地和房屋，不被準許進入土地和住房市場，原有的住房資產無法轉化為農民進城的資本。城里的居民可以通過住房的置換，先購買一套小房子，房價上漲后再換更大的房子，但是農村居民卻無法借助房價上漲來置換城市里的房子。解決的辦法，不是限制所謂的“小產權房”入市，而是應該更進一步放開集體土地和房屋入市，讓更多農民分享城市化的成果。在偏遠地區可以通過地票市場為農民的產權分享城市化收益提供渠道。趙文舍棄市場化解決問題的思路，卻擁抱諸如建設“廣覆蓋”的廉租房的思路，不但放棄了大量可以供應的土地資源，而且降低了農民提高收入的機會，在財政上更是無法實現。
（二）廉租房先租后售是解決租房問題的有效道路嗎？
趙文認為，要讓沒有房產的居民，通過先租后售廉租房的方式擁有房產，從而享受到房價上升的好處，以避免貧富差距擴大。這里的前提假設是，住房對家庭而言是最好的投資選擇。但是，為什么家庭不能在住房租賃市場上租用商品房，而將收入用于購買其他投資品呢？趙文又如何能判斷，住房的漲價速度和風險，會比其他投資品更適宜于所有的老百姓呢？為什么家庭不能獲得20年、30年、50年的租房使用權，而一定要去購買一套住房呢？如果住房僅要滿足居民居住用途的需求，住房的長期租約就可以滿足這個需求。居民要享受住房這種產品，只需要獲得住房的使用權，不需要獲得房屋的所有權。而如果要讓所有居民分享到房價上漲的收益，就需要假設住房在任何時期都是一項利于所有居民的投資品，但這個假設是立不成立的。
實際上，趙文的先租后售方案，不過是住房市場的一種合約安排。這種安排，與從銀行借款的合約安排具有相同的收入流。購房者以低首付乃至零首付從銀行借款，每個月還房貸，到期后擁有房屋完整的所有權，與趙文提出的“先租后售”具有同樣的收入流。但是，住房市場上提供了更為多樣的產權與合約安排。合約安排越多樣，交易費用就越低，居民的選擇面越大，實際收入就會越高。房市調控政策對零首付，以及貸款額度和期限的限制，表面上降低了統計上的平均房價，但實際上提高了購房者的首付款和租金，變相提高了房價，降低了購房者的收入。因此，重要的不是由政府提供“先租后售”的廉租房，而是擴大住房合約安排的空間。政府應允許以多種期限（例如20年、99年、300年）、多種產權轉讓方式（先租后售、只租不收、只售不租等）、多種收益權方式（住宅合作社、股權加租金、租賃、購買）、多種融資方式（首付貸、零首付、高杠桿）等來轉讓住房產權。市場上曾經出現的多種形式的住房租賃與金融合約，正是幫助居民應對于高房價的多種解決方案。
四、土地制度與現代社會秩序的構建
趙文對土地財政的支持，間接地支持了既有的征地制度。趙文沒有認識到，既有的征地制度破壞了農村居民的財產權，不利于現代社會秩序的長期建設和發展。
本文作者在與劉守英教授合著的《產權的安排與保護：現代社會秩序的基礎》一文中，提出了產權與社會秩序的關系的命題。在該文中，作者指出，如果不能平等有效地保護產權，就不會建立起權利開放的現代社會秩序。現代社會秩序建立不起來，公民的財產權利也不會得到平等的保護。
在權利開放的現代社會秩序中，暴力得以控制，經濟和政治領域皆實現了開放與競爭的格局，社會穩定而持續發展。沒有政治團體可以通過壟斷政治而操控經濟，也沒有經濟團體可以通過壟斷經濟領域來影響政治。政治與經濟的分離，為社會的長期持續發展奠定了基礎。
征地制度以暴力拆遷為談判籌碼，破壞了農民的財產權，不利于產權的平等保護。征地拆遷的賠償額，包括政府規定土地征收底價和安置費等賠償。實際的賠付額，取決于政府和村莊之間的資源和談判實力。名義上的土地補償款，在相鄰村之間可能差異不大，但實際的賠償額，通過安置費的不同而有較大差異。在某些征地市場化程度較高的地區，支付給村民的土地賠付價格，與土地的原用途關系不大，與土地的預期收益關系較大。區位好的，項目預期收益高的，土地價格高，符合資產定價理論。但是，在其他一些地區，征地的補償價格較低，暴力拆遷依然是一種強制性的談判手段。只要征地范圍不縮小，政府永遠有權壟斷合法暴力，暴力拆遷就永遠是一種威脅，居民的產權就得不到平等保護。
居民的產權得不到平等保護，政府就難以收取財產稅。財產稅是發達國家地方政府主要的收益來源。但是，在我國的制度體系中，地方政府沒有立法收取財產稅的權力。其原因是，財產稅是人民與政府達成的維護和提高財產價值的合約。如果政府不能為保障公民的財產權提供穩定的服務，公民就不愿意交稅，征稅成本比較高。
征地制度破壞了產權，降低了公民對政府的信任。趙文所述，政府從民間通過稅收等方式的融資成本比土地財政高。但是，趙文沒有認識到，成本高的原因正是公民不信任政府會平等地保護產權。這里的因果關系，并非是因為融資難，所以才征地，搞土地財政。而是因為征地等破壞產權的行為在歷史上經常出現，公民對政府信任度小，才導致政府以其他方式融資的成本太高。發達國家重產權輕協調，我國則重協調輕產權。在許多經濟領域，政府對使用權、收益權、轉讓權有諸多剝奪和限制。我國歷史上，農村土地經歷分田、集體化、國有化等多種產權變化，產權保護極不平等。又如，政府無需與房屋所有者溝通，就可以任意制定限購限價政策。公民的財產權不穩定，對政府的信任度較低，就不愿意為政府的財產保護服務提供買單。
現代社會秩序的建立，需要政府協調不同團體的利益，從而提供部分公共品。政府協調能力的增強，需要公民對政府有較強的信任。信任來自于較好的產權保護以及公民對政策有穩定的預期。只要土地可以被暴力征用，公民就不會信任政府會平等地保護產權，政府就難以協調利益團體，現代秩序就不會建立起來。
中國的長期發展需要一套保護產權的現代制度體系。有實證研究表明，發達國家之所以成功，不是因為經濟增長速度快，而是因為衰退的時間短、頻次少（Broadberry and Wallis, 2017）。據Madison統計，中國經濟占世界的份額，在1870年是10%，1900年是6.3%。在一百年之后，2000年是7.2%，2010年是14%。可見，中國經濟在世界經濟中的地位高低起伏，在2000年左右才恢復到了100年前的水平。縱觀百年歷史變化，中國不是沒有發展的機遇，但政治變動、制度錯位、意識形態，造成了經濟的跌宕起伏，錯失了多次發展機遇。中國需要的不僅是增長，而是更穩定持久的增長。產權、市場，加上可信的政府協調，有助于建立良好的現代社會秩序，減少經濟衰退的頻次和時間，使國家在衰退時有更大的調整彈性。
五、結論
本文從理論、事實、政策等多個方面討論了趙燕菁《土地財政: 歷史、邏輯與抉擇》一文中的觀點。本文希望通過學術討論，深化關于土地財政的討論，理清關于土地制度和城市化的種種觀念。這些觀念跨越土地所有權、城市化、貨幣、政府財政等多個領域，不易理清。究其原因，是長期以來的體制慣性，加上流傳至今的傳統經濟思想，讓人們難以跳出既有的實踐和思維框架，更根本、更長遠地思考中國的城鄉關系與長期發展。
本文作者最后要強調，經濟增長替代不了制度建設。趙文的出發點是為了更好的建設城市。但是，城市可以快速興起，也可以快速衰落。技術進步等因素，使得產業和人口在城市間的遷徙越來越快。曾經繁榮的底特律、巴爾的摩、費城等城市，人口大量流失；曾經荒涼的加州涌現了許多年輕而富有活力的城市。現在規劃建造的城市，在未來可能變為廢都；而現在規劃的農村，在未來可能變成新的城市。經濟變遷難以事先預測，政府能做的，是提高經濟結構變遷中資源流動的效率，從而更好的適應科技發展與產業變遷。這就需要建立開放而靈活的市場制度，提供穩定有保障的產權，提高公民對政府的信任和政府的協調能力。
每個國家都有獨特的道路和歷史，這些經歷必須成為國家的記憶，才能為未來發展奠定基礎。我國歷史上，已出現了多次大范圍的土地產權變化。多變的政策，讓老百姓對土地產權不放心，也增加了政府的融資和協調的難度。要促使土地的所有權與使用權分離，增加土地與住房的供給，提高城市化的效率，積累老百姓對政府的信任，就必須建立長期有效的土地市場。土地制度必須改。
中國鄉村發現網轉自：《中國改革》2017年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
