自20 世紀末開始，隨著城市化的迅速發(fā)展，中國出現(xiàn)了城市土地征用、開發(fā)和出讓的熱潮。以土地出讓金為核心的土地財政成為推動經(jīng)濟增長的主要動力之一。土地出讓的發(fā)展之所以如此迅速，一方面是由于城市規(guī)模的不斷擴大城市工商業(yè)和居民住宅的需求迅速增長所致。另一方面也與地方政府以土地征用、開發(fā)、出讓為支柱的地方經(jīng)濟發(fā)展模式有關(guān)。
那么，是什么力量導致地方政府走向了這樣一種發(fā)展模式？僅僅用趨利動機和行為來解釋是不夠的。其背后還隱含著深層的制度原因。很多學者從財政分權(quán)理論入手，進行地方政府行為的分析。但是很多研究忽視了中央--地方關(guān)系在1994年分稅制改革后所產(chǎn)生的巨大變化。
該研究嘗試從分析分稅制的性質(zhì)及其對地方政府行為的影響入手，對地方政府和土地財政的關(guān)系進行實證性的解釋。
財稅體制的變革
財政包干制
在1980年代中期到1990年代初期，計劃與市場并行的“雙軌制”形式背景下。財政包干制自1985年開始實行，1988 年得到進一步完善。采取的是“劃分稅種、核定收支、分級包干”辦法。其主要精神就是包死上解基數(shù)、超收多留。
在財政包干體制下，流轉(zhuǎn)稅是主要稅類。主要稅收來源就是企業(yè)，政府按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅（以產(chǎn)品稅及后來的增值稅為主）。以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收體制與基數(shù)包干的財政制度相結(jié)合，在很大程度上刺激了地方政府發(fā)展地方企業(yè)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性。一方面，財政體制為地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟，增加財政收入提供了制度上的激勵。稅收體制則為地方政府通過擴大投資規(guī)模實現(xiàn)上述增長提供了手段。這些因素的結(jié)合，促進了工業(yè)化的高速發(fā)展。
分稅制改革
財政包干體制下，通過大規(guī)模放權(quán)促進地方工業(yè)化的發(fā)展模式也帶來了許多問題。尤其體現(xiàn)在工業(yè)化的迅速發(fā)展帶來了所謂“兩個比重”（兩個比重，是指財政收入在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重）的下降。第一個比重衡量的是國家從經(jīng)濟增長中抽取稅賦的能力。第二個比重則是指中央政府集中全國財力的能力。兩個比重的下降，直接導致了1994年的財稅體制改革，即分稅制的出臺和實施。
稅制最核心的內(nèi)容在于采用相對固定的分稅種的辦法來劃分中央與地方的收入。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。諸稅種中規(guī)模最大的增值稅被劃為共享稅，中央和地方按75% 和25%的比例共享。
通過這種劃分，第二個比重迅速提高，改變了中央財政偏小的局面。但也使得地方政府陷入財政收入突然減少，地方政府興辦、經(jīng)營企業(yè)的收益減小而風險加大的困境。地方政府選擇與企業(yè)“脫鉤”，與此同時地方政府的財政收入增長方式發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，即由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業(yè)稅（營業(yè)稅主要是對建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收，其中建筑業(yè)又是營業(yè)稅的第一大戶）
地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展建筑業(yè)上是順理成章的事情，表現(xiàn)出對于土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴大地方建設(shè)規(guī)模的熱情空前高漲，突出了政府“經(jīng)營城市”“經(jīng)營土地”的發(fā)展模式。土地在由集體所有被征收為國家所有、農(nóng)地非農(nóng)化過程中產(chǎn)生的差價成為地方政府“經(jīng)營土地”的最主要經(jīng)濟激勵之所在。另外，以土地出讓收入為主的非預算資金在管理上的高度分散性，也使得其成為地方政府所主要倚重的財政增長方式。
實證解釋
本文使用“系統(tǒng)廣義矩估計法”估計面板數(shù)據(jù)模型。通過中央與地方的“財政關(guān)系”，來解釋地方政府的“征地”行為。
數(shù)據(jù)：以省級數(shù)據(jù)測量地方政府的財政稅收情況與征地行為。本文所使用的數(shù)據(jù)均來自公開發(fā)表的統(tǒng)計資料（具體出版物較為復雜）。本文選取1998-2005年間的數(shù)據(jù)。
變量設(shè)置：因變量定義為地方政府通過土地出讓所獲得的土地出讓金數(shù)目。核心自變量為中央從地方“集中”的稅收，或者說地方政府在分稅制體制下的“稅收損失”。考慮到其他經(jīng)濟社會指標對于地方政府土地出讓的影響，在模型中加入人口規(guī)模、人均GDP、工業(yè)化水平以及城市化水平作為控制變量。
估計結(jié)果
（1）稅收損失這一核心解釋變量在估計模型中都非常顯著，并且系數(shù)都非常穩(wěn)健。說明本文的假設(shè)得到證明：地方政府在新的財稅制度下?lián)p失越多，就越有動力通過土地財政來彌補。
（2）從模型中的控制變量來看，只有“工業(yè)化水平”在差分廣義矩估計中是顯著的，但在系統(tǒng)廣義矩估計中不顯著。除此，其他控制變量在廣義矩估計模型中都不顯著。這說明控制變量都不是最重要的。本文提出的財稅體制變量是一個非常有解釋力的因素。
以分稅制為代表的財政體制實行后，中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系都出現(xiàn)了巨大的變化。這種變化導致地方政府全面以土地征用開發(fā)和出讓作為新的支持地方財政和經(jīng)濟增長的主要來源。
需要指出的是，無論我們?nèi)绾卧u價以土地財政為代表的發(fā)展模式，與財政包干制相比，分稅制無疑都是一個理性化的制度變革。這個改革建立了中央與地方之間關(guān)系的穩(wěn)定互動框架，以土地為中心的城市擴張模式只是這次改革的意外后果而已。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國社會科學, 2013(4)
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