農(nóng)村土地制度是農(nóng)村基礎(chǔ)性制度安排。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱“黨的二十屆三中全會《決定》”），對經(jīng)濟和民生領(lǐng)域7個方面的改革作出全面部署，在“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”部分提出“深化土地制度改革”要求，對承包地“三權(quán)”分置、耕地保護(hù)和建設(shè)、農(nóng)戶合法擁有的住房盤活利用、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等改革作出部署。準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革新部署，需要在系統(tǒng)梳理黨的十八屆三中全會以來農(nóng)村土地制度改革主要進(jìn)展的基礎(chǔ)上，從比較的視角分析這些改革新舉措的戰(zhàn)略意圖和政策取向。
一、黨的十八屆三中全會以來農(nóng)村土地制度改革主要進(jìn)展
根據(jù)黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“十八屆三中全會《決定》”）部署，十多年來，農(nóng)村土地制度各領(lǐng)域改革全面展開，改革成果集中在兩個方面：
一是，農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度框架基本建立。《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》對如何充分發(fā)揮集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的各自功能與整體效用進(jìn)行了體系化設(shè)計，在探索農(nóng)村土地集體所有制有效實現(xiàn)形式上取得重大突破。中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會明確提出第二輪土地承包到期后再延長三十年。根據(jù)中央部署，全國開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導(dǎo)意見》，在賦予農(nóng)民更加充分且有保障的土地權(quán)利上邁出實質(zhì)性步伐。根據(jù)這些改革探索，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會修正了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。
二是，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革在部分環(huán)節(jié)取得較大進(jìn)展。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，部署在33個縣（市、區(qū)）試點。為做好改革試點工作，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，中央有關(guān)部門出臺《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》。在宅基地制度改革方面，中央有關(guān)部門印發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》。并且，對征地制度改革在公共利益目錄、按區(qū)片綜合地價補償?shù)确矫嫒〉玫脑圏c成果，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革在出讓、抵押等方面取得的試點成果，對農(nóng)村宅基地制度改革在農(nóng)民戶有所居、進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地等方面取得的試點成果，社會各方面的認(rèn)識高度一致，已根據(jù)這些改革試點成果修正《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》相關(guān)條款。在土地征收制度改革方面，中央有關(guān)部門印發(fā)《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》《關(guān)于加快制定征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價工作的通知》《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》；在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的指導(dǎo)意見》，在全國部分縣（市、區(qū)）實施新一輪試點；在宅基地制度改革方面，中央有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，中央全面深化改革委員會審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，在全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動實施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點。
二、未來五年深化農(nóng)村土地制度改革的著力點
在黨的十八屆三中全會以來改革實踐的基礎(chǔ)上，黨的二十屆三中全會從推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的迫切需要出發(fā)，對農(nóng)村土地制度改革作出新部署（具體詳見表1）。應(yīng)從聯(lián)系和發(fā)展的視角，把準(zhǔn)未來五年深化農(nóng)村土地制度改革的取向和著力點。
1.在農(nóng)村土地承包制度改革方面，聚焦所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善。十八屆三中全會《決定》延續(xù)20世紀(jì)80年代以來側(cè)重強化土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的政策邏輯，在已賦予土地承包經(jīng)營權(quán)占有、使用、收益權(quán)能和轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保、入股、公開市場流轉(zhuǎn)等權(quán)能，使土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能更加飽滿。十八屆三中全會《決定》中并沒有提出承包地“三權(quán)”分置改革，2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，才對所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)能進(jìn)行體系化界定。針對近年來一些地方已經(jīng)出現(xiàn)、未來有可能在更多地方出現(xiàn)的承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的突出問題，黨的二十屆三中全會《決定》強調(diào)“深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置改革”。在完善所有權(quán)權(quán)能方面，需要健全承包地集體所有權(quán)行使機制，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在促進(jìn)地塊連片和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、組織開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和撂荒地利用等方面的作用。在完善承包權(quán)權(quán)能方面，重點是做好第二輪土地承包到期后再延長三十年試點工作，探索自愿有償退出辦法。在完善經(jīng)營權(quán)權(quán)能方面，需要從提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)競爭力出發(fā)，完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制，探索防止流轉(zhuǎn)費用不合理上漲的有效辦法，降低農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的土地成本；需要從大量小農(nóng)戶短期內(nèi)難以完全退出農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實出發(fā)，提高農(nóng)業(yè)支持政策普惠性，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策同帶動農(nóng)戶增收掛鉤。
2.在耕地保護(hù)和建設(shè)制度改革方面，聚焦嚴(yán)守耕地紅線。十八屆三中全會《決定》強調(diào)，“穩(wěn)定和擴大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途”。這與當(dāng)時農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題極其嚴(yán)重、糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系較為寬松的時代背景有關(guān)。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查結(jié)果，2009－2019年，全國耕地凈流向林地1.12億畝、凈流向園地0.63億畝。近年來，中國糧食進(jìn)口總量快速增長，對外依存度快速提高。在這一背景下，為夯實國家糧食安全根基，迫切需要加強耕地保護(hù)和用途管制。按黨的二十屆三中全會《決定》部署，需要推進(jìn)三項改革。第一，改革完善耕地占補平衡制度。對將耕地轉(zhuǎn)為園地、林地、養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地的，也要求實行占補平衡。鑒于一些地方可用于占補平衡的后備耕地資源有限，有必要積極探索國家集中墾造耕地定向用于特定項目和地區(qū)落實占補平衡機制。第二，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗收、管護(hù)機制。既要提高財政補助標(biāo)準(zhǔn)，也要創(chuàng)新資金籌集機制。注重發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在其中的作用。第三，健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系。注重利用經(jīng)濟手段提高耕地對糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)作物及飼草飼料種植的黏性，在增加農(nóng)民收入和防止耕地“非糧化”之間尋求動態(tài)平衡。
3.在農(nóng)村宅基地制度改革方面，聚焦農(nóng)戶住房盤活利用。與十八屆三中全會《決定》直接觸及農(nóng)村宅基地制度的改革策略不同，黨的二十屆三中全會《決定》從盤活利用農(nóng)戶合法擁有的住房切入。這并不意味著農(nóng)村宅基地制度改革就此止步。十八屆三中全會以來，在兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點所開展的探索中，有些基本成熟，可以轉(zhuǎn)化為全面實行的制度安排；有些風(fēng)險沒有充分暴露、各方面認(rèn)識分歧較大，需要繼續(xù)探索。即便是圍繞通過出租、入股、合作等方式盤活利用農(nóng)戶合法擁有的住房，也需要在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上進(jìn)行改革探索。第一，需要探索適度延長農(nóng)戶住房租賃期限。《中華人民共和國民法典》第七百零五條規(guī)定，租賃期限不得超過二十年。由于多數(shù)可出租的農(nóng)戶住房條件較差，承租方無論是用于自住還是用于開展民宿等經(jīng)營活動，均需要對住房乃至周邊人居環(huán)境投資改造，二十年的租期難以讓承租人放心地投資改造。第二，需要探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)戶住房出租、入股、合作中是受托直接經(jīng)營，還是作為農(nóng)戶代表與外來業(yè)主合作？需要進(jìn)行探索。
4.在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，聚焦有序推進(jìn)和健全土地增值收益分配機制。在十八屆三中全會以來的改革試點基礎(chǔ)上，按黨的二十屆三中全會《決定》要求有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，需要注意四點：第一，著力提高入市主體自身治理水平。加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)改革，順應(yīng)集體經(jīng)濟組織成員居住生活分散度提高的趨勢，創(chuàng)新集體經(jīng)濟組織成員參與決策、監(jiān)督的方式，防止“農(nóng)民集體所有”演變?yōu)椤按甯刹克小薄５诙瑪U大入市范圍。在符合國土空間規(guī)劃的前提下，將退出或閑置的農(nóng)村宅基地、廢棄的公益性公共設(shè)施建設(shè)用地等存量土地以及新增集體建設(shè)用地納入入市范圍。第三，完善入市土地使用權(quán)抵押融資配套制度。明確估值辦法，界定抵押權(quán)責(zé)，細(xì)化處置變現(xiàn)流程，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場和金融市場銜接。第四，健全土地增值收益分配機制。對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市或再轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的土地增值收益進(jìn)行合理調(diào)節(jié)。
三、把準(zhǔn)深化農(nóng)村土地制度改革的方法論
農(nóng)村土地制度改革具有較強牽引性，需要處理好三個重大關(guān)系。第一，處理好落實黨的二十屆三中全會《決定》部署的改革舉措與十八屆三中全會以來陸續(xù)出臺的相關(guān)改革舉措的關(guān)系。應(yīng)保持改革取向的穩(wěn)定性和工作安排的連續(xù)性，堅定不移地繼續(xù)推進(jìn)近年來中央“一號文件”等重要文件已作出部署而在黨的二十屆三中全會《決定》中未被直接提及的改革舉措。第二，處理好階段性目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系。黨的二十屆三中全會《決定》部署的改革任務(wù)到2029年要完成，實現(xiàn)全面建成高標(biāo)準(zhǔn)社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)的時間是2035年。這意味著，未來五年推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革需要突出問題導(dǎo)向，追求有限目標(biāo)，有些以最終目標(biāo)為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革舉措需要從長計議、等待時機。第三，處理好頂層設(shè)計與基層探索的關(guān)系。在開展農(nóng)村土地制度改革頂層設(shè)計時應(yīng)注重汲取基層智慧、防止官僚主義，在按頂層設(shè)計推進(jìn)改革舉措時應(yīng)給予基層較大自主探索空間，防止教條主義。
作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長、研究員，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2024年第9期
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