農(nóng)村土地制度是農(nóng)村基礎(chǔ)性制度安排。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱“二十屆三中全會(huì)《決定》”），對(duì)經(jīng)濟(jì)和民生領(lǐng)域7個(gè)方面的改革作出全面部署，在“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”部分提出“深化土地制度改革”要求，對(duì)承包地“三權(quán)”分置、耕地保護(hù)和建設(shè)、農(nóng)戶合法擁有的住房盤活利用、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等改革作出部署。準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革新部署，需要在系統(tǒng)梳理黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)農(nóng)村土地制度改革主要進(jìn)展的基礎(chǔ)上，從比較的視角分析這些改革新舉措的戰(zhàn)略意圖和政策取向。
一、黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)農(nóng)村土地制度改革主要進(jìn)展
根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“十八屆三中全會(huì)《決定》”）部署，十多年來(lái)，農(nóng)村土地制度各領(lǐng)域改革全面展開(kāi)，改革成果集中在兩個(gè)方面：
一是，農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度框架基本建立。《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》對(duì)如何充分發(fā)揮集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的各自功能與整體效用進(jìn)行了體系化設(shè)計(jì)，在探索農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式上取得重大突破。中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)明確提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。根據(jù)中央部署，全國(guó)開(kāi)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》《關(guān)于開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在賦予農(nóng)民更加充分且有保障的土地權(quán)利上邁出實(shí)質(zhì)性步伐。根據(jù)這些改革探索，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修正了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》。
二是，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革在部分環(huán)節(jié)取得較大進(jìn)展。2015年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，部署在33個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)。為做好改革試點(diǎn)工作，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方面，中央有關(guān)部門出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》。在宅基地制度改革方面，中央有關(guān)部門印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。并且，對(duì)征地制度改革在公共利益目錄、按區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償?shù)确矫嫒〉玫脑圏c(diǎn)成果，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革在出讓、抵押等方面取得的試點(diǎn)成果，對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革在農(nóng)民戶有所居、進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地等方面取得的試點(diǎn)成果，社會(huì)各方面的認(rèn)識(shí)高度一致，已根據(jù)這些改革試點(diǎn)成果修正《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》相關(guān)條款。在土地征收制度改革方面，中央有關(guān)部門印發(fā)《農(nóng)村集體土地征收基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)指引》《關(guān)于加快制定征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)》；在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在全國(guó)部分縣（市、區(qū)）實(shí)施新一輪試點(diǎn)；在宅基地制度改革方面，中央有關(guān)部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，在全國(guó)104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級(jí)市啟動(dòng)實(shí)施新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。
二、未來(lái)五年深化農(nóng)村土地制度改革的著力點(diǎn)
在黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，黨的二十屆三中全會(huì)從推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的迫切需要出發(fā)，對(duì)農(nóng)村土地制度改革作出新部署（具體詳見(jiàn)表1）。應(yīng)從聯(lián)系和發(fā)展的視角，把準(zhǔn)未來(lái)五年深化農(nóng)村土地制度改革的取向和著力點(diǎn)。
1.在農(nóng)村土地承包制度改革方面，聚焦所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能完善。十八屆三中全會(huì)《決定》延續(xù)20世紀(jì)80年代以來(lái)側(cè)重強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的政策邏輯，在已賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)占有、使用、收益權(quán)能和轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保、入股、公開(kāi)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)等權(quán)能，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能更加飽滿。十八屆三中全會(huì)《決定》中并沒(méi)有提出承包地“三權(quán)”分置改革，2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，才對(duì)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的權(quán)能進(jìn)行體系化界定。針對(duì)近年來(lái)一些地方已經(jīng)出現(xiàn)、未來(lái)有可能在更多地方出現(xiàn)的承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的突出問(wèn)題，二十屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)“深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革”。在完善所有權(quán)權(quán)能方面，需要健全承包地集體所有權(quán)行使機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在促進(jìn)地塊連片和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、組織開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和撂荒地利用等方面的作用。在完善承包權(quán)權(quán)能方面，重點(diǎn)是做好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)工作，探索自愿有償退出辦法。在完善經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能方面，需要從提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力出發(fā)，完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制，探索防止流轉(zhuǎn)費(fèi)用不合理上漲的有效辦法，降低農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地成本；需要從大量小農(nóng)戶短期內(nèi)難以完全退出農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，提高農(nóng)業(yè)支持政策普惠性，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策同帶動(dòng)農(nóng)戶增收掛鉤。
2.在耕地保護(hù)和建設(shè)制度改革方面，聚焦嚴(yán)守耕地紅線。十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途”。這與當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題極其嚴(yán)重、糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系較為寬松的時(shí)代背景有關(guān)。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果，2009－2019年，全國(guó)耕地凈流向林地1.12億畝、凈流向園地0.63億畝。近年來(lái)，中國(guó)糧食進(jìn)口總量快速增長(zhǎng)，對(duì)外依存度快速提高。在這一背景下，為夯實(shí)國(guó)家糧食安全根基，迫切需要加強(qiáng)耕地保護(hù)和用途管制。按二十屆三中全會(huì)《決定》部署，需要推進(jìn)三項(xiàng)改革。第一，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度。對(duì)將耕地轉(zhuǎn)為園地、林地、養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地的，也要求實(shí)行占補(bǔ)平衡。鑒于一些地方可用于占補(bǔ)平衡的后備耕地資源有限，有必要積極探索國(guó)家集中墾造耕地定向用于特定項(xiàng)目和地區(qū)落實(shí)占補(bǔ)平衡機(jī)制。第二，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、驗(yàn)收、管護(hù)機(jī)制。既要提高財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，也要?jiǎng)?chuàng)新資金籌集機(jī)制。注重發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在其中的作用。第三，健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系。注重利用經(jīng)濟(jì)手段提高耕地對(duì)糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)作物及飼草飼料種植的黏性，在增加農(nóng)民收入和防止耕地“非糧化”之間尋求動(dòng)態(tài)平衡。
3.在農(nóng)村宅基地制度改革方面，聚焦農(nóng)戶住房盤活利用。與十八屆三中全會(huì)《決定》直接觸及農(nóng)村宅基地制度的改革策略不同，二十屆三中全會(huì)《決定》從盤活利用農(nóng)戶合法擁有的住房切入。這并不意味著農(nóng)村宅基地制度改革就此止步。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在兩輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)所開(kāi)展的探索中，有些基本成熟，可以轉(zhuǎn)化為全面實(shí)行的制度安排；有些風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有充分暴露、各方面認(rèn)識(shí)分歧較大，需要繼續(xù)探索。即便是圍繞通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用農(nóng)戶合法擁有的住房，也需要在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上進(jìn)行改革探索。第一，需要探索適度延長(zhǎng)農(nóng)戶住房租賃期限。《中華人民共和國(guó)民法典》第七百零五條規(guī)定，租賃期限不得超過(guò)二十年。由于多數(shù)可出租的農(nóng)戶住房條件較差，承租方無(wú)論是用于自住還是用于開(kāi)展民宿等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，均需要對(duì)住房乃至周邊人居環(huán)境投資改造，二十年的租期難以讓承租人放心地投資改造。第二，需要探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)戶住房出租、入股、合作中是受托直接經(jīng)營(yíng)，還是作為農(nóng)戶代表與外來(lái)業(yè)主合作？需要進(jìn)行探索。
4.在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方面，聚焦有序推進(jìn)和健全土地增值收益分配機(jī)制。在十八屆三中全會(huì)以來(lái)的改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，按二十屆三中全會(huì)《決定》要求有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，需要注意四點(diǎn)：第一，著力提高入市主體自身治理水平。加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)改革，順應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住生活分散度提高的趨勢(shì)，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與決策、監(jiān)督的方式，防止“農(nóng)民集體所有”演變?yōu)椤按甯刹克小薄５诙瑪U(kuò)大入市范圍。在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，將退出或閑置的農(nóng)村宅基地、廢棄的公益性公共設(shè)施建設(shè)用地等存量土地以及新增集體建設(shè)用地納入入市范圍。第三，完善入市土地使用權(quán)抵押融資配套制度。明確估值辦法，界定抵押權(quán)責(zé)，細(xì)化處置變現(xiàn)流程，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)和金融市場(chǎng)銜接。第四，健全土地增值收益分配機(jī)制。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市或再轉(zhuǎn)讓所產(chǎn)生的土地增值收益進(jìn)行合理調(diào)節(jié)。
三、把準(zhǔn)深化農(nóng)村土地制度改革的方法論
農(nóng)村土地制度改革具有較強(qiáng)牽引性，需要處理好三個(gè)重大關(guān)系。第一，處理好落實(shí)二十屆三中全會(huì)《決定》部署的改革舉措與十八屆三中全會(huì)以來(lái)陸續(xù)出臺(tái)的相關(guān)改革舉措的關(guān)系。應(yīng)保持改革取向的穩(wěn)定性和工作安排的連續(xù)性，堅(jiān)定不移地繼續(xù)推進(jìn)近年來(lái)中央“一號(hào)文件”等重要文件已作出部署而在二十屆三中全會(huì)《決定》中未被直接提及的改革舉措。第二，處理好階段性目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系。二十屆三中全會(huì)《決定》部署的改革任務(wù)到2029年要完成，實(shí)現(xiàn)全面建成高標(biāo)準(zhǔn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的時(shí)間是2035年。這意味著，未來(lái)五年推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革需要突出問(wèn)題導(dǎo)向，追求有限目標(biāo)，有些以最終目標(biāo)為導(dǎo)向的農(nóng)村土地制度改革舉措需要從長(zhǎng)計(jì)議、等待時(shí)機(jī)。第三，處理好頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系。在開(kāi)展農(nóng)村土地制度改革頂層設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)注重汲取基層智慧、防止官僚主義，在按頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)改革舉措時(shí)應(yīng)給予基層較大自主探索空間，防止教條主義。
作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)、研究員，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會(huì)委員。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2024年第9期
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