站在新的時代起點上，深刻把握習近平總書記關于農村土地制度改革的相關論述，客觀研判當前階段我國土地制度尤其是農村承包地和宅基地制度改革的基本態勢與客觀挑戰，明確當前和今后一個時期我國農村土地制度改革的關鍵重點具有必要性、緊迫性、重要性。本文重點圍繞承包地“三權分置”改革和宅基地制度改革略談一些基本判斷與突破關鍵。
一、當前我國農村土地制度改革趨勢的基本判斷
（一）農村土地是鄉村振興與共同富裕最核心的資源支撐
鄉村振興是我國繼脫貧攻堅和全面小康之后推動農業農村實現共同富裕的重大戰略舉措，而土地是農村最重要的生產要素，能否有效盤活土地資源是鄉村能否真正實現全面振興的關鍵。一方面，在城鎮化、工業化快速推進和農村勞動力大規模轉移的背景下，面對家庭承包責任制以土地均分為基本特征的超小規模小農經營方式的局限性，以及土地經營粗放化、老齡化、低效率、低效益等現實問題，承包地三權分置改革通過保障進城農民的基本土地權益和放活經營權以提高極為稀缺的耕地利用效率，為破解上述現實困境提供了有價值的政策選擇。另一方面，在鄉村振興與共同富裕的新時代和新形勢下，鄉村的空間優化、產業升級、集體經濟再造、治理改善等多個領域無不表現出以土地制度變革給予基礎性支撐的基本要求和強烈需求。其中，農村宅基地是中國農村土地中最重要的組成部分之一，在中國農村土地供求矛盾不斷尖銳的背景下，對農村宅基地的關注達到前所未有的高度，尤其在全面實施鄉村振興戰略的新的過程中，有效激活農村宅基地是解決城市用地成本高企與突破鄉村土地資源大量閑置雙重困境的關鍵選擇，同時也是打通城市資本與農村土地連接通道的重要引爆點，是進一步全面釋放改革紅利最關鍵和最有效的突破口。因此，農村土地尤其是承包地和宅基地作為鄉村振興與共同富裕最核心的資源支持，具有進一步全面深化改革的緊迫性。
（二）農村土地制度改革面臨超強外部動力與較大潛在風險的雙重困擾
在土地資源供給全面趨緊和轉向高質量發展方式的背景下，地方政府對撬動以宅基地為主的農村資源具有超強的驅動力，但無論是農地三權分置改革還是宅基地制度改革，地方政府過度行政主導極有可能偏離產權主體的利益，有可能帶來農民利益受損、土地利用失控等多方面的潛在風險。一方面，現實中農地三權分置改革的實際政策取向普遍傾向于強化經營權權能，以提高土地連片集中水平，加速土地規模化進程，在此情況下，由于體制慣性作用和地方政府的規模偏好，如果缺乏有效約束機制，農地三權分置改革有可能因無序推進而變形走樣，在一些地方導致大規模圈占農地、大規模改變農地用途、大規模損害農民土地權益等現象發生，進而加劇耕地短缺矛盾甚至危及糧食安全。另一方面，當前農村宅基地大量存在的低效利用現象，表面上看是由于管控缺失和農民缺乏對閑置資源的配置能力，但究其根本原因在于長期以來地方政府在宅基地管理制度中的缺位和錯位以及權能賦予的不充分，當前一些地方在推進宅基地制度改革過程中表現出強烈的政府驅動趨勢，改革取向主要為滿足地方政府的用地需求，這不僅可能會變成對農民權利的一種新的剝奪方式，而且會嚴重偏離激活土地資源和增進農民福利的改革目標。
（三）農地流轉在現實中普遍存在多重矛盾
伴隨農地三權分置改革的不斷深化，我國土地流轉已有較長時期發展并取得重要進展，土地流轉呈現比重不斷提高、方式日漸多元、適度規模加速發展、產權意識顯著增強等基本態勢，對我國農業現代化轉型發展發揮了重要促進作用，但隨著改革步入深水區，普遍性存在著以下幾方面的突出矛盾：一是集體經濟組織對土地流轉后的使用“不知情”，對土地毀損、質量下降、改變用途等缺乏基本監管，所有權主體地位缺失。二是農民對土地流轉“不安心”，由于土地權能殘缺，地方政府在土地流轉中代民做主，過度行政干預，農民獨立的土地承包權益得不到有效保障，農民不僅擔心轉讓經營權后失去原有的優惠政策，而且害怕經營權抵押融資會導致自身的承包權受損。三是適度規模經營主體對土地流轉“不踏實”，由于產權關系不清晰，流轉過程不規范，流轉協議缺乏法律約束力，土地流轉后必然存在不穩定現象，受讓土地的各種主體難以形成長期性土地投資行為。四是土地流轉配套制度“不健全”，一方面，土地經營權流轉越快，社會資本進入越多，融資的需求就越強，發生風險的可能性也越大，這就必然帶來對農地流轉的收儲、再流轉等制度設計的現實需求；另一方面，因為單個農戶土地流轉面臨許多制約，客觀上要求通過土地股份化的方式實現土地流轉的“集體行動”，這就必然帶來新的土地合作組織在資產管理和利益分配上的有效監管問題；如果這些相關的配套制度設計不能及時跟進或存在缺陷，則難以避免帶來潛在的各種風險。
（四）宅基地制度改革面臨失序失效失能挑戰
當前我國穩慎起步的農村宅基地制度改革面臨的挑戰主要表現在三個方面：一是宅基地利用呈現嚴重失序。長期以來我國農村宅基地的成員權取得和無償獲得制度，導致了宅基地利用既面臨大規模人口減少與宅基地利用規模擴展并存矛盾，也存在“一戶多宅”“占用耕地建房”“地下市場交易”等極其尖銳又客觀存在的閑置與浪費并存問題。二是宅基地的行政性管理手段嚴重失效。盡管我國在宅基地管理上的相關法律規定非常嚴格，但在實際管理過程中尤其是上世紀90年代至21世紀初期的較長一段時期內，地方政府對宅基地使用的管理基本處于缺位狀態，從而使農民宅基地的擴張處于無序甚至蔓延之勢，進而很大程度上導致了 “一戶多宅”、“違規亂建＂和＂地下交易”等亂象叢生的局面。三是宅基地的內生性管理機制嚴重失能。農村集體經濟組織作為農村宅基地所有者，長期以來由于所有權主體地位的虛置，不僅沒有對荒廢、閑置的宅基地按相關法律規定進行無償或有償收回以提高利用效率，而且在近年來最為嚴格的宅基地審批管理背景下，集體經濟組織也沒有為保障合法合規農民的宅基地使用權盡到管理職責，從而導致農村宅基地浪費嚴重與保障不足并存，特別是大量新型經營主體的農房的生產性功能需求得不到有效滿足，成為鄉村產業發展、農民收入增長的限制性因素。
（五）農村土地制度改革必須構建多元化目標體系
生產力發展的客觀要求決定了我國的農村土地制度改革必須持續深入推進，實施更多觸及社會生產關系變革本質的改革內容，破解農村土地產權制度的關鍵問題，消除與現代鄉村生產方式相悖的制度阻礙，這也意味著，改革將面對更加復雜的利益沖突和更大的阻礙力量，存在更大的潛在風險和更多的質疑，更加需要對改革保持堅定的信心，并對改革目標進行清晰的判斷。就現階段的土地制度改革實踐而言，無論是農地三權分置改革還是宅基地制度改革，都不應是簡單地盤活沉睡的農村資源、激活鄉村閑置土地為城市資本下鄉提供用地空間、通過土地出讓實現農民和集體經濟組織相應地收益增長等，這些固然是農村土地制度改革的重要目標之一，但絕不是唯一目標。如果僅僅是把農村土地制度改革作為土地財產價值實現目標的單一過程，就會表現出很強的選擇性改革的基本特征。我國農村土地制度改革必須放到提升中國農業產業競爭力和城鄉融合發展這樣的宏觀視角來思考，中國農地制度改革的政策目標應當是通過優化土地資源配置，重構更有效率的承包地和宅基地制度體系，進而構建更具競爭力的農業發展體系和更加完善的城鄉關系。因此，農村土地制度改革應該完成對中國稀缺的土地資源進行優化重組的歷史使命，農村土地制度應該由封閉、固化、單一的權利結構向開放、流動、復雜的權利關系變遷，必須構建均衡的目標體系和系統化的框架內容，在促進土地資源配置優化基礎上，實現產業體系重構、集體經濟重構和鄉村治理重構的多元化目標。無論是承包地還是宅基地制度改革，改革重心都應當圍繞賦能、審批、優化、分配、利用、監管等關鍵環節構建完整的制度體系。
二、當前我國農村土地制度改革的突破重點
基于上述對當前我國農村土地制度改革趨勢的基本研判，在新的形勢下，當前我國農村土地制度改革應當圍繞以下關鍵進行重點突破。
（一）明晰產權基礎
產權明晰是產權權益保護、產權價值實現的前提。就農地三權分置改革而言，前期的確權登記頒證為深化改革奠定了堅實基礎，下一步深化改革的重點在于進一步明晰權利邊界和賦予完整權能，所有權方面應完善集體經濟組織對土地流轉的基本知情權和應用的監督權；承包權方面應重點從法律層面明確賦予繼承、抵押、退出等權能；經營權方面應重點平等保護多元化土地使用者的各項合法權利。
就宅基地三權分置改革而言，關鍵是在加快農村房地一體確權登記頒證工作基礎上，在宅基地所有權方面重點建立宅基地有償使用制度和明確集體經濟組織的審批、分配、收儲等權能；在宅基地農戶資格權方面重點探索“固化成員”取得方式和完善自愿有償退出制度；在宅基地使用權方面重點建立完善轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等宅基地盤活利用制度。
（二）重構制度體系
在農地三權分置改革的制度體系方面，重點應完善規范流轉、抵押融資、風險防控、利益聯結等制度體系，強化土地經營權流轉的合同管理和優化產權交易平臺的服務功能，建立農村產權價值評估體系和創新滿足差異化融資需求的金融產品供給模式，建立完善流轉資格審查、履約保證金、收儲再流轉等系統化的風險防范處置機制，創新完善“公司+合作社+農戶”“股金+租金+薪金”“社會化服務+小農戶”“土地流轉優先返聘”“保底收益+二次分紅”等多樣化的利益聯結機制。
在宅基地改革的制度體系方面，重點應建立完善審批、賦能、利用、分配等制度體系，健全農村宅基地信息及審批管理系統建設，通過編制村莊規劃科學安排宅基地布局和構建“留白”機制，規范有償使用費、服務費和盤活利用收益分配使用，制定發布宅基地基準地價、農房指導價、農村宅基地及農房價值評估辦法，制定閑置宅基地及閑置農房使用權流轉辦法，深入推進宅基地自愿有償退出改革試點，完善宅基地退出的申請與審批機制、宅基地退出補償資金的循環機制、已退宅基地的收儲利用機制。
（三）推進柔性改革
農民是農村土地制度改革最重要的利益主體，應當成為改革的主要參與者和利益分享者，因此，深化農村土地制度改革必須全方位構建農民自主參與機制。應基于構建社區治理共同體視角，通過加強村級組織規范化制度化建設，引導鼓勵以全體村民選舉產生的村民議事會、村民理事會等組織為載體，全權承擔推進土地改革的重要責任，通過鄉村本土精英的引領和示范作用，形成參與式“柔性”改革的良性機制，真正實現農民的事情由農民辦、農村的矛盾由農民化解，進而降低改革成本和提高改革效率。
（四）強化難點突破
深化農村土地制度改革必須堅持問題導向，聚焦農地三權分置改革和宅基地制度改革面臨的主要問題和挑戰精準發力，力爭在關鍵環節和重點領域取得實質進展和制度創新成效。在農地三權分置改革方面，關鍵是重構讓集體經濟組織知情、農民安心和經營者放心的土地產權體系，重點突破三個方面的難點：一是有效解除農民的后顧之憂。應合理區分惠農民政策和強農業政策的差異，一切以農村集體經濟組織成員為對象的惠農民政策都應保持基本的穩定性，不能因轉讓經營權而轉移或減弱。同時，土地抵押融資如果發生按協議實施拍賣，其喪失的只應是土地承包期剩余時間的經營權，不能以任何方式影響農民的基本承包權利。二是有效抑制地方政府的規模沖動。應當在進一步完善土地產權改革基礎上，建立農民自主決策、集體經濟組織內部監督和政府部門外部監控三大土流轉機制，堅持土地流轉因地制宜，循序推進。三是有效防范經營權流轉的現實風險。應建立體系化的農地流轉防風險機制：在前端，應建立完備的征信體系，設立各種經營主體進入農業經營土地的準入門檻。在中端，要建立經營土地的風險保障金制度，約束各種可能發生的經營土地的短期化行為。在后端，重點是建立土地風險補償基金和農地收儲機制，一旦發生風險能及時予以相應補償或收回土地再次流轉，以保障流轉土地農民的基本利益。
在宅基地制度改革方面，應重點突破三個方面的難點：一是有效破解宅基地自愿有償退出激勵不足的問題。農民對宅基地未來有相對較強的土地升值預期，而宅基地長期無償福利性供給，使農民的持有成本幾乎為零，所以不愿意輕易放棄。應在堅守底線和確保農民權益的基礎上，以強化社會保障為重點建立一定的激勵機制，在一些財力基礎仍然薄弱和集體經濟實力有限的地區，可以探索構建有約束的社會資本進入機制，實現閑置宅基地的盤活利用。但同時必須引起高度重視的是，宅基地制度改革應該是漸進有序的、基于農民自愿的過程，不能有明顯的誘導性政策讓農民棄地進城。二是有效破解宅基地退出和使用存在空間錯位的問題。閑置宅基地零星分散分布現狀與新產業新業態連片集中用地需求不相吻合，村莊規劃或者滯后或者調整困難，實踐中的集中使用探索面臨完善用地手續困難和存在違法用地的潛在風險。應提速村莊規劃步伐，在符合規劃要求前提下建立動態的農村建設用地調整機制。三是有效破解宅基地產權保護滯后的問題。一方面集體經濟組織缺乏宅基地所有權主體的利益實現形式，實踐中收取有償使用費、管理協調費的探索缺乏法律依據；另一方面，大量新型農業經營主體對長期穩定使用宅基地的需求極為強烈，但普遍面臨用地困難、權能缺失和期限過短三重約束。應對宅基地產權保護進行更明確的法律支撐和更深層次的制度突破。
（五）加強集體賦能
農村集體經濟組織作為承包地和宅基地的所有權者，在深化農地制度改革中，應基于強化集體經濟組織主導地位進行賦權賦能，讓農村土地制度改革成為集體經濟重塑優勢的重大機遇。應在農民自愿有償基礎上探索創新集體經濟組織統一流轉土地的實現形式，鼓勵和引導集體經濟組織以農地與農業企業、合作社、家庭農場等經營主體深度合作，通過自主經營、租賃經營、入股經營、合作經營等形式參與農產品加工、休閑農業、鄉村旅游等，引導集體經濟組織積極參與農業生產性服務供給，激勵集體經濟組織組織農戶參與農業基礎設施項目建設和后續管護。在深化農村宅基地制度改革中，應以集體經濟組織為閑置宅基地及閑置農房收儲盤活主體，實施統一收儲、統一運營、統一盤活。引導鼓勵有條件的集體經濟組織審慎開展宅基地“特別資格權”認定探索，完善“新村民”引進標準、程序和管理辦法及宅基地“特別資格權”認定機制，構建與引進鄉村發展急需人才聯動的開放式宅基地盤活利用機制，形成從短期化土地要素利用到長期性深度參與的制度導向。
（六）重視改革協同
實踐證明，各項農村改革任務之間具有極強的互補性、關聯性和耦合度，單項推進改革或者單一部門主導改革的方式，在改革初期往往能較快見效，但當改革進入向深度推進的新的階段，分段分塊獨立進行改革試點的局限性就日益充分地顯現出來，由于缺乏協同性和聯動性，不同改革不能相互支持，導致制度規范之間發生沖突、改革效應形成抵消性削弱、難以充分釋放改革的政策紅利。隨著城市融合互動的不斷加速，封閉的農地制度改革將面臨諸多障礙，深化更加開放性的農地制度改革是必然選擇。因此，針對農村改革進入深水區的階段特征和關聯性強的基本特征，當前階段我國農村土地制度改革必須高度重視協同聯動，不僅承包地改革應當與宅基地改革相互聯動，集成推進，而且農村土地制度改革的整體推進還必須與具有高度關聯性的戶籍制度改革、農村金融改革、農村集體產權制度改革等聯動協同，推動農村各項改革相互銜接、形成合力。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、四川省社會科學院原副院長、研究員；來源：《中國鄉村發現》2022年第3期）
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