過(guò)去40多年中，我國(guó)經(jīng)歷了兩輪農(nóng)村土地承包。第三輪土地承包時(shí)間日漸接近。從我國(guó)農(nóng)民土地承包的沿革上看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度始于上世紀(jì)80年代，先后經(jīng)歷過(guò)兩輪承包，第一輪承包期為1983-1997年，為期15年。到期后國(guó)家提出延長(zhǎng)承包期，第二輪承包期為30年，即1997-2027年。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出，“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。”2019年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》發(fā)布，明確規(guī)定了“長(zhǎng)久不變”政策要求和實(shí)施步驟，隨后開始逐步推動(dòng)試點(diǎn)工作。此次提出“啟動(dòng)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年整省試點(diǎn)”，即是在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上，將有關(guān)試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到全省，確保探索政策的穩(wěn)定性。
一、需要保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變
土地作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要基礎(chǔ)資源，也是實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障糧食安全、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)資源，保持農(nóng)村土地承包制度長(zhǎng)久不變，有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，在同步推動(dòng)農(nóng)村土地“三權(quán)”分置下，有利于實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，有利于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，有利于保持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。
延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包期，保持農(nóng)村土地承包制度長(zhǎng)久不變，并不意味著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能流轉(zhuǎn)，更不意味著農(nóng)村土地只能由小農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，我國(guó)近年來(lái)通過(guò)實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)”分置，穩(wěn)定承包權(quán)，維護(hù)廣大農(nóng)戶的承包權(quán)益，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體引領(lǐng)作用，在農(nóng)戶自愿和市場(chǎng)主體自發(fā)選擇下，就可以有效解決小農(nóng)戶生產(chǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展并存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。從結(jié)果看，我國(guó)自實(shí)施“三權(quán)”分置以來(lái)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)比例不斷提高，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體遵循市場(chǎng)原則自主經(jīng)營(yíng)，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，正體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
二、遵循村民集體決策的前提下，也應(yīng)優(yōu)先保障本村居民的用地需求
堅(jiān)持農(nóng)村土地承包制度長(zhǎng)久不變，目的是避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模繼續(xù)細(xì)分，因此，在第二輪承包到期后的延包中，國(guó)家依然倡導(dǎo)“增人不增地、減人不減地”的原則，以維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的基本穩(wěn)定。但是，進(jìn)入新的承包期后，對(duì)于因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的，各地也應(yīng)幫助其提高就業(yè)技能，提供就業(yè)服務(wù)，做好社會(huì)保障工作等。從保障農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，對(duì)于那些確實(shí)留守農(nóng)村的新增人口，如果村里尚有剩余土地，在遵循村民集體決策的前提下，也應(yīng)優(yōu)先保障本村居民的用地需求。
三、整省試點(diǎn)需各地實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮、綜合平衡、因地制宜、分類施策
我國(guó)農(nóng)地利用存在很大的南北差異、東西差異、城市近郊與遠(yuǎn)郊差異、平原地區(qū)與山嶺地區(qū)差異等都非常大，而土地又是關(guān)乎農(nóng)民生存、農(nóng)村發(fā)展、糧食安全的基礎(chǔ)資源，因此在推動(dòng)土地延包過(guò)程中，既要堅(jiān)持土地承包制度長(zhǎng)久不變的政策導(dǎo)向，又要靈活掌握不同地區(qū)、不同農(nóng)戶的不同要求，從各地實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮、綜合平衡、因地制宜、分類施策。整省試點(diǎn)過(guò)程中，首要注意在堅(jiān)持政策規(guī)則基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民意愿。其次，要堅(jiān)持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，即穩(wěn)定基本承包關(guān)系，調(diào)整因各種新的變化引起承包延包變化。最后，還需不斷加強(qiáng)宣傳和學(xué)習(xí)，尤其培養(yǎng)基層干部掌握和領(lǐng)會(huì)政策要點(diǎn)。
四、既要保護(hù)合法權(quán)益，也要保障地盡其用
城市化進(jìn)程中，大量鄉(xiāng)村人口進(jìn)城，有些已經(jīng)進(jìn)城落戶，甚至有些全家進(jìn)城落戶，享受城市社會(huì)保障，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工、乃至落戶人員，如果在農(nóng)村繼續(xù)擁有承包地的，首先，按照《農(nóng)村土地承包法》，其合法的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該是受到法律保護(hù)的。其次，按照地盡其用原則，任何人不能因進(jìn)城務(wù)工等閑置、撂荒耕地，必須保障所承包耕地得到正常使用。第三，按照“三權(quán)”分置原則，鼓勵(lì)其積極流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，既滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體用地需求，也保障土地有效利用。
（作者系中國(guó)土地政策與法律研究中心主任、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院副院長(zhǎng)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號(hào) 土地學(xué)人）
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