近年來(lái)由于房?jī)r(jià)、地價(jià)大幅攀升，地方政府土地出讓收入也不斷上漲。引起社會(huì)各界對(duì)土地財(cái)政的廣泛關(guān)注，甚至將房?jī)r(jià)居高不下的原因也歸結(jié)于此。那么，究竟如何認(rèn)識(shí)和對(duì)待土地財(cái)政，現(xiàn)實(shí)中地方政府實(shí)際獲得并用于支持地方財(cái)政支出的土地收益份額究竟多大，需要從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行分析。
目前所流行的“土地財(cái)政”的說(shuō)法，實(shí)際上是指地方政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)所獲得的財(cái)政收入，并用來(lái)維持地方財(cái)政支出。由地方政府獲得土地出讓收入是由我國(guó)的國(guó)有土地出讓制度決定的，實(shí)際上屬于政府的財(cái)產(chǎn)性收入，應(yīng)該屬于財(cái)政收入的一種。而所謂“財(cái)政收入”，是指政府為履行其職能、實(shí)施公共政策和提供公共物品與服務(wù)需要而籌集的一切資金的總和。按照政府取得財(cái)政收入的形式一般分為稅收收入、國(guó)有資產(chǎn)收益、國(guó)債收入和收費(fèi)收入以及其他收入等。因此，土地出讓收入在性質(zhì)上屬于國(guó)有資產(chǎn)收益，我們不妨將其稱為“財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政”。而與土地有關(guān)的相關(guān)稅也是地方財(cái)政收入的重要來(lái)源，包括土地增值稅、城市土地使用稅、耕地占用稅等，乃至國(guó)際上流行的不動(dòng)產(chǎn)稅，我們不妨將其稱為“稅收性土地財(cái)政”。
另外，與土地出讓收入相關(guān)的另一個(gè)重要概念是“土地出讓成交價(jià)款”，從概念上，地方政府土地出讓純收入為土地出讓成交價(jià)款扣除政府征地或拆遷成本、基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)成本等后的純收入，因此分析財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政問(wèn)題應(yīng)以土地出讓純收入為準(zhǔn)，若用土地成交價(jià)款反映政府實(shí)際所得收益，勢(shì)必會(huì)在一定程度上夸大土地財(cái)政問(wèn)題。
二、現(xiàn)階段我國(guó)地方政府土地財(cái)政狀況與問(wèn)題
2003年以來(lái)我國(guó)土地出讓收入連年增加，2011年達(dá)到3.15萬(wàn)億元。但是從年增長(zhǎng)率來(lái)看，卻存在著較大的起伏，最高的達(dá)到124.32%，低的正增長(zhǎng)也在16%以上，但是2005、2008年卻出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，尤其是2008年，負(fù)增長(zhǎng)率達(dá)到20.28%，反映出了較大的波動(dòng)性。這種波動(dòng)主要受宏觀經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)波動(dòng)的影響，這是由財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政的本質(zhì)特征所決定的。
為了分析市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政的影響，我們可用財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度來(lái)代表地方財(cái)政對(duì)政府土地出讓純收益的依賴程度，即財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度=土地出讓純收益/地方財(cái)政收入，稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度=土地相關(guān)稅收總和/地方財(cái)政收入，進(jìn)而定量化分析二者的變化關(guān)系。據(jù)此，利用全國(guó)和三大經(jīng)濟(jì)區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果見(jiàn)下表。
計(jì)算結(jié)果表明，我國(guó)2003-2008年平均財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度為16.32%，2003-2008年平均稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度為11.35%，前者按“東部→中部→西部”方向遞增，說(shuō)明經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)比發(fā)達(dá)地區(qū)更依賴才財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政；后者按“東部→中部→西部”方向遞減，呈明顯區(qū)域梯度變化規(guī)律。
土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度影響顯著，尤其是在2005年和2008年有明顯體現(xiàn)，且該影響呈區(qū)域差異，而歷年稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度呈穩(wěn)定趨勢(shì)增長(zhǎng)，受市場(chǎng)波動(dòng)影響幅度遠(yuǎn)小于財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度，且我國(guó)稅收性土地財(cái)政貢獻(xiàn)度遠(yuǎn)小于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。
因此，由于土地出讓收入受土地出讓規(guī)模、出讓價(jià)格等市場(chǎng)波動(dòng)影響，決定了財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政是不穩(wěn)定的，進(jìn)而影響到地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性，這是財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政的最大弊端；同時(shí)，也容易誘導(dǎo)地方政府過(guò)度賣地、炒賣土地等行為。
總體來(lái)說(shuō)，目前一些地方政府應(yīng)該存在著過(guò)度依賴財(cái)產(chǎn)性土地財(cái)政的現(xiàn)象，這不僅會(huì)造成地方財(cái)政不穩(wěn)，更會(huì)造成地方政府依靠“賣地”而導(dǎo)致土地資源大量浪費(fèi)的情況發(fā)生。解決該問(wèn)題可從土地出讓制度改革和土地稅制改革兩個(gè)方面著手，由于土地出讓制度的改革受我國(guó)土地公有制的剛性影響，改革難度較大，而我國(guó)土地財(cái)產(chǎn)稅制度尚未建立，改革空間很大，應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，逐步建立不動(dòng)產(chǎn)稅制體系，通過(guò)對(duì)土地等不動(dòng)產(chǎn)征收不動(dòng)產(chǎn)稅的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入，這樣既體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入，而且主觀上也會(huì)促使政府平抑地價(jià)，而不是千方百計(jì)抬高地價(jià)，既有利于保證地方財(cái)政的穩(wěn)定性，又可以促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：土地學(xué)人
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