——梓潼縣非正常上訪調(diào)查與法治思考
摘要：非正常上訪不同于正常上訪，必須掌握其規(guī)律，依法治理才能取得長(zhǎng)治久安的效果。對(duì)非正常上訪的治理既要綜合施策，更要依法治理。要樹立對(duì)法治的信仰，維護(hù)信訪人合法權(quán)益，嚴(yán)密細(xì)致、周到穩(wěn)妥依法處置非正常上訪，依法嚴(yán)厲打擊違法信訪，完善信訪工作機(jī)制，提高信訪工作隊(duì)伍運(yùn)用法治思維、法治方式處理非正常上訪問題的能力和水平，完善人大代表的民意溝通功能。
關(guān)鍵詞：非正常上訪; 依法治理; 社會(huì)穩(wěn)定
群眾上訪，是向黨和政府反映情況，以求解決實(shí)際困難和問題。自2005年國(guó)務(wù)院《信訪條例》實(shí)施后，各級(jí)黨委、政府始終堅(jiān)持以人為本，切實(shí)暢通信訪渠道，嚴(yán)格規(guī)范信訪行為，積極解決合理訴求，全國(guó)信訪形勢(shì)大有好轉(zhuǎn)。但有一個(gè)問題我們不能忽視，就是無(wú)理訪、越級(jí)訪、集體訪、極端形式異常訪等非正常上訪現(xiàn)象，在一定范圍內(nèi)仍然存在，在某些地方甚至愈演愈烈。黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。依法治理非正常上訪在基層實(shí)施情況如何，在實(shí)施過程中又遇到了哪些問題，如何破解？為此，筆者花了半年時(shí)間，走訪了梓潼縣委縣政府信訪和群眾工作局、縣公安局、縣法院、縣住建局、縣民政局、縣人社局、8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、21個(gè)村（社區(qū)）和部分企業(yè)事業(yè)單位以及部分信訪群眾，就梓潼縣依法治理非正常上訪工作進(jìn)行了調(diào)查研究，提出對(duì)治理非正常上訪法治化建設(shè)的思考和建議。
一、依法治理非正常上訪的經(jīng)驗(yàn)及取得的成效
近年來(lái)，梓潼縣堅(jiān)持依法治理非正常上訪，取得了較好的效果，非正常上訪量趨于下降，實(shí)現(xiàn)了基層維穩(wěn)機(jī)制理性化運(yùn)行。
（一）依法推動(dòng)信訪改革。一是廣泛開展法治宣傳。通過網(wǎng)絡(luò)、LED顯示屏、固定展板等途徑，以召開會(huì)議、印發(fā)資料、窗口接訪、街頭宣傳等形式，廣泛宣傳《信訪條例》和《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》等法規(guī)政策，以及中央、省、市、縣關(guān)于暢通和規(guī)范信訪渠道、依法逐級(jí)走訪、訴訪分離等改革舉措，引導(dǎo)群眾正確行使權(quán)利，營(yíng)造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治社會(huì)氛圍。
（二）依法規(guī)范信訪秩序。引導(dǎo)信訪群眾正視自身責(zé)、權(quán)、利，依法理性表達(dá)訴求。完善協(xié)調(diào)工作機(jī)制，堅(jiān)決遏制“以鬧求解決、以訪謀私利”等不正常現(xiàn)象，依靠法治規(guī)范信訪秩序。2014年對(duì)非正常信訪人進(jìn)行訓(xùn)誡談話6人次。2015年，對(duì)在信訪過程中采取過激行為的信訪人進(jìn)行訓(xùn)誡談話6人次。
（三）依法辦理初信初訪。嚴(yán)格執(zhí)行信訪事項(xiàng)首接首辦責(zé)任制，把好信訪工作“第一道關(guān)口”，按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的要求，抓實(shí)受理、交辦、督辦、回復(fù)四環(huán)節(jié)，依法依規(guī)及時(shí)就地高效處理信訪事項(xiàng)。2014年初信初訪一次性辦結(jié)率達(dá)到90%以上，避免小事情拖成大事情，簡(jiǎn)單問題轉(zhuǎn)化為復(fù)雜問題，小矛盾上升為大矛盾，最大限度減少問題積累、矛盾上行，堅(jiān)決防止“初轉(zhuǎn)重”、“信轉(zhuǎn)訪”。
（四）引導(dǎo)群眾依法逐級(jí)走訪。一是認(rèn)真落實(shí)國(guó)家、省、市關(guān)于依法逐級(jí)走訪辦法，規(guī)范信訪事項(xiàng)辦理受理程序，著力解決工作不規(guī)范、落實(shí)不到位等問題，真正以方便快捷的信訪途徑和較高的一次性辦結(jié)率、息訴息訪率和滿意率引導(dǎo)信訪群眾就地反映訴求。2014年對(duì)32件涉法涉訴信訪事項(xiàng)集中移交政法機(jī)關(guān)依法按程序辦理。
二是扎實(shí)做好越級(jí)走訪群眾的教育疏導(dǎo)工作，引導(dǎo)其依法逐級(jí)反映訴求，不支持、不受理越級(jí)走訪。2016年做好越級(jí)走訪群眾的教育疏導(dǎo)工作420余人次。
三是定期或不定期分析研判越級(jí)走訪形勢(shì)，調(diào)研督導(dǎo)越級(jí)走訪重點(diǎn)案件，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)工作，將越級(jí)走訪量降下來(lái)。2015年調(diào)研督導(dǎo)越級(jí)走訪重點(diǎn)案件18件，越級(jí)上訪總量較2014年同比下降21%。
四是積極參加政風(fēng)行風(fēng)熱線值守，解答群眾熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。2015年，結(jié)合農(nóng)村基層組織建設(shè)，對(duì)農(nóng)村支部書記、村（社區(qū)）主任信訪維穩(wěn)工作進(jìn)行培訓(xùn)3期1000余人次。
（五）依法推進(jìn)訴訪分離。堅(jiān)持訴訪分離制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，積極引導(dǎo)信訪人對(duì)涉法涉訴上訪到有關(guān)政法機(jī)關(guān)反映。2016年將省委巡視組移送信訪件以及省市交辦的2批積案中涉法涉訴的23件移送法院、公安局等政法機(jī)關(guān)依法處理。
（六）依法化解信訪積案難案。一是成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，與各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各單位簽定《信訪積案化解工作目標(biāo)責(zé)任書》，明確各單位黨政一把手為信訪積案化解工作第一責(zé)任人，切實(shí)抓好信訪積案化解工作。
二是建立信訪積案臺(tái)帳，進(jìn)行動(dòng)態(tài)式管理，使信訪積案化解工作有的放矢。
三是把好交辦、督辦、結(jié)案 “三關(guān)”，處理好工作進(jìn)度與工作程序的關(guān)系，健全完善信訪案件辦理質(zhì)量驗(yàn)收機(jī)制，進(jìn)一步提高辦理質(zhì)量，促進(jìn)信訪工作出實(shí)效，確保高標(biāo)準(zhǔn)完成任務(wù)。
四是持續(xù)深入抓好信訪積案化解活動(dòng)，完善信訪工作與“大調(diào)解”、法律援助銜接機(jī)制，按照“不欠政策帳、不欠感情帳、不欠時(shí)間帳”的要求，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)牽頭與責(zé)任部門及責(zé)任人對(duì)信訪突出問題進(jìn)行研究、分析，通過領(lǐng)導(dǎo)大接訪、帶案下訪、領(lǐng)導(dǎo)包案、督查督辦等措施，著力解決一批影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出信訪問題，有效防止和控制越級(jí)訪、重復(fù)訪、集體訪的發(fā)生，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)環(huán)境。2017年，定期不定期集中梳理信訪積案難案臺(tái)賬8次，逐一落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)包案及責(zé)任單位化解穩(wěn)控責(zé)任，堅(jiān)持執(zhí)行“一個(gè)案件、一套方案、一名包案領(lǐng)導(dǎo)、一名律師、一名金牌調(diào)解員”的“五個(gè)一”積案化解工作機(jī)制。
五是對(duì)中央省市交辦的信訪積難案件，進(jìn)行專題安排逐一落實(shí)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包案，加強(qiáng)督查督辦，促進(jìn)有效化解。2017年8-9月，中央環(huán)保督查組在川督查期間交辦梓潼縣環(huán)保類信訪問題29件，梓潼縣承辦18件，到9月中旬全部辦結(jié)，全部環(huán)保投訴案件均按照中央、省、市相關(guān)要求，嚴(yán)格案件辦理程序，規(guī)范案件辦理回復(fù)內(nèi)容及相關(guān)佐證要件，嚴(yán)把整改落實(shí)關(guān)，防止環(huán)保整改敷衍塞責(zé)、陽(yáng)奉陰違。
（七）依法處理信訪違法行為。及時(shí)妥善處理工作中掌握的揚(yáng)言采取過激行為、制造事端、串聯(lián)規(guī)模性聚集上訪等信息，確保不發(fā)生信訪極端惡性事件。對(duì)違法上訪的典型案例適時(shí)曝光，樹立“無(wú)理不能取鬧、有理也要依法理性反映訴求”正確導(dǎo)向。
（八）加強(qiáng)干部學(xué)法用法建設(shè)。建立黨員干部會(huì)前學(xué)法制度，加強(qiáng)法制信訪宣傳力度，要求黨員干部堅(jiān)持集中學(xué)習(xí)、分散自學(xué)等形式抓好自身法律理論知識(shí)學(xué)習(xí)，自覺增強(qiáng)國(guó)家法律法規(guī)、方針政策解讀、宣傳能力，更好地引導(dǎo)群眾增強(qiáng)學(xué)法用法，遇到問題找法靠法意識(shí)和能力。
二、基層依法治理非正常上訪遇到的問題和薄弱環(huán)節(jié)
（一）越級(jí)上訪形勢(shì)嚴(yán)峻。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非正常上訪人員通常采取的方式是信上不信下，信權(quán)不信法，其指導(dǎo)思想始終認(rèn)為上訪層級(jí)越高問題越容易解決；越級(jí)上訪的人數(shù)越多，訴求越會(huì)得到滿足。為此，往往喜歡往省上、北京等政府有關(guān)部門上訪，以此給基層政府和有關(guān)部門施加壓力。2015年四川省委巡視組在綿陽(yáng)期間到市上訪達(dá)到52批 97人次。2016年省委巡視組駐梓期間上訪達(dá)到200余件次。
（二）信訪分流落實(shí)難。少數(shù)信訪人法制觀念淡薄，信“訪”不信“法”，表現(xiàn)在應(yīng)該通過司法等渠道解決的事項(xiàng)，信訪人始終要找信訪部門，信訪分流落實(shí)艱難。
（三）排查化解穩(wěn)控難。群眾反映的土地征用、拆遷安置、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)社保等領(lǐng)域信訪問題較為突出，集訪、纏訪、鬧訪、重復(fù)訪多，疏導(dǎo)化解手段有限，穩(wěn)控難度大。2017年涉房、涉軍、瀑電移民、退休干部、非法集資、企事業(yè)單位改制歷史遺留、拆遷安置等信訪群體不穩(wěn)定因素激增，信訪人久訴不息甚至蠻投濫訪問題突出，責(zé)任單位疏導(dǎo)化解手段少，維穩(wěn)形勢(shì)嚴(yán)峻。
（四）非訪處置工作需改進(jìn)和加強(qiáng)。一方面，一些上訪群眾喜歡采取威脅的方式打橫幅標(biāo)語(yǔ)、書寫大字報(bào)、呼喊口號(hào)，身穿孝服、頭戴孝帽、散發(fā)傳單，制造不良?xì)夥找郧筮_(dá)到目的；有的采取攜帶管制刀具、易燃易爆、腐蝕等危險(xiǎn)物品上訪；更有甚者以沖擊黨政機(jī)關(guān)和采取嚴(yán)重危害公共安全（封堵道路）的方式上訪。
另一方面，對(duì)于纏訪、鬧訪行政機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所、辱罵領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員等違法上訪行為處置、打擊力度不夠，缺乏有效處置手段，形成的壓力、威懾力不足。對(duì)相關(guān)單位責(zé)任追究不力，從源頭預(yù)防非訪發(fā)生的機(jī)制不夠完善。
三、基層非正常上訪問題的法治路徑
十九大報(bào)告《決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。”治理非正常上訪，既要綜合施策，更要依法治理，只有依法治理，才能為信訪問題的解決增強(qiáng)權(quán)威性、可預(yù)期性。
（一）樹立對(duì)法治的信仰
進(jìn)一步開展 《信訪條例》暨信訪法制宣傳教育，拓展信訪法制教育的受眾面，增強(qiáng)人民群眾的法治意識(shí)。堅(jiān)決杜絕信訪工作中“能壓下就有兩下、擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定、妥協(xié)就是和諧”、“花錢買息訪”的治理思維，減少“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的非正常上訪的預(yù)期，牢固樹立運(yùn)用法治思維和法治方式化解信訪問題的理念，引導(dǎo)廣大群眾樹立依法信訪、依法辦事的法治意識(shí)。
（二）維護(hù)信訪人合法權(quán)益
對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、不作為、慢作為甚至亂作為，侵害信訪人權(quán)益導(dǎo)致信訪事項(xiàng)發(fā)生而造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人依紀(jì)依法給與黨政紀(jì)處分，直至追究刑事責(zé)任。
（三）周到穩(wěn)妥依法處置
在依法處置非正常上訪方面，應(yīng)堅(jiān)持公開案件、公開訴求、公開辦案過程、 公開處理結(jié)果的原則；在法律法規(guī)適用上要做到違法事實(shí)清楚、證據(jù)全面充分；在工作程序上要做到嚴(yán)格規(guī)范、尺度統(tǒng)一，使每一個(gè)非正常上訪案件都得到妥善處理。
對(duì)于農(nóng)村集體權(quán)益分配類的矛盾，要在準(zhǔn)確掌握集體資產(chǎn)總數(shù)、權(quán)益分配方案、各方利益訴求等信息的前提下，初步形成一致性意見，然后召開村民代表大會(huì)進(jìn)行討論，獲得大多數(shù)人的擁護(hù)和支持，為矛盾的化解奠定扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。對(duì)于勞資糾紛類矛盾，政府要在準(zhǔn)確掌握信息和把握細(xì)節(jié)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)勞資雙方充分交流、理性談判，設(shè)計(jì)出兼顧各方利益需求的解決方案。對(duì)于重復(fù)非正常上訪、鬧訪、纏訪等疑難積案類矛盾，要按照“先期預(yù)警、綜合施策、公開透明、主動(dòng)積極”的原則有效應(yīng)對(duì)，讓公眾全面準(zhǔn)確地了解事實(shí)真相。
（四）依法嚴(yán)厲打擊違法信訪
要嚴(yán)守信訪底線和法律紅線，加大對(duì)違法信訪的處理力度。一要慎用警力，二要依法處置。慎用警力不是不用警力，從法律上界定非正常上訪行為表現(xiàn)后，對(duì)那些在非正常上訪行為中的違法人員，公安機(jī)關(guān)應(yīng)依法處置。對(duì)一般行為不構(gòu)成治安管理處罰的非正常上訪人員，公安機(jī)關(guān)要發(fā)放訓(xùn)誡書，建立訓(xùn)誡檔案。對(duì)無(wú)理信訪、要求過高的有理信訪以及有法定途徑的信訪事項(xiàng)，通過信訪程序依法告知、答復(fù)、辦結(jié)、終結(jié)。對(duì)反復(fù)纏訪鬧訪、擾亂社會(huì)公共秩序、妨害公共安全和社會(huì)管理的非正常上訪人員，在進(jìn)行批評(píng)、教育和警告、勸阻的同時(shí)，要注意收集、固定、保存證據(jù)，為依法處理奠定基礎(chǔ)。對(duì)借信訪無(wú)理取鬧，捏造、夸大事實(shí)屢教不改的信訪人和嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序和黨政機(jī)關(guān)正常工作的非法上訪行為，相關(guān)部門要積極勸阻，勸阻無(wú)效的，要依法依規(guī)，堅(jiān)決果斷處理。
（五）依法完善信訪考核機(jī)制
要減少對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的壓力，通過降低群眾對(duì)信訪維穩(wěn)的預(yù)期，減少群眾非正常信訪。要將信訪維穩(wěn)工作的考核重心轉(zhuǎn)移到查處在信訪工作中存在失職、瀆職、不作為和違法違紀(jì)等問題。
（六）不斷提高信訪工作隊(duì)伍運(yùn)用法治思維、法治方式處理問題的能力和水平。
（七）完善人大代表的民意溝通功能。
完善人大代表的民意溝通功能，防止民眾將所有的訴求向基層政府傾瀉。新加坡以“民事診所”方式較好地實(shí)現(xiàn)了政府與民眾有效溝通的經(jīng)驗(yàn)，值得我們?cè)谄平夥钦Ｉ显L難題中加以借鑒。新加坡的“民事診所”是國(guó)會(huì)議員定期傾聽民眾訴求的例行工作。國(guó)會(huì)議員利用業(yè)余時(shí)間接待民眾（選民），每周一次，晚上8點(diǎn)開始，往往深夜才能結(jié)束。其程序?yàn)椋哼x民求見登記；求見者向工作人員（由志愿者 擔(dān)任）詳談所要反映的問題；打印談話內(nèi)容；議員按順序接待來(lái)訪者。議員和來(lái)訪者見面，進(jìn)一步核實(shí)情況，能夠當(dāng)場(chǎng)解決的問題就當(dāng)場(chǎng)予以解決，不能當(dāng)場(chǎng)解決的問題，在打印好書信內(nèi)容的專用信紙上簽上議員的名字，并將其傳真給政府有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)，而政府部門或機(jī)構(gòu)則必須在一個(gè)星期內(nèi)直接回復(fù)當(dāng)事人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有5萬(wàn)名選民在每周接待活動(dòng)中向議員求助。“民事診所”的最大優(yōu)勢(shì)在于其充分發(fā)揮了人大代表的民意溝通功能，通過這樣的制度安排，不僅疏通了民眾與政府的關(guān)系，民眾的怨氣也有了一個(gè)“宣泄口”，而糾紛的解決則多了一個(gè)有效“切入點(diǎn)”。
（作者簡(jiǎn)介：黃元武，男，四川梓潼人，中共梓潼縣委黨校、梓潼縣行政學(xué)校副校長(zhǎng)、法學(xué)高級(jí)講師，主要研究方向：法學(xué)、黨建、公共行政。）
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