【摘 要】改革開放40年來，我國鄉村治理經歷從自治到共治的變遷軌跡，即，經過村民自治—鄉政村治—鄉村共治過程。目前，鄉村治理改革仍面臨多元主體參與不夠，內容亟待進一步明確規范，體制機制需要不斷創新等現實困境。在實施鄉村振興戰略背景下，我國鄉村治理改革既有機遇也有挑戰。展望未來，鄉村共治需要重構鄉村多元共治新格局，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，加強鄉村治理人才隊伍建設，助力鄉村振興宏圖早日實現。
【關鍵詞】鄉村治理；村民自治；鄉政村治；鄉村共治
自1978年改革開放以來，我國鄉村治理改革走過40年歷程，經歷從人民公社解體到村民自治、鄉政村治，再到現在的鄉村共治，順應了農村經濟社會發展，為我國鄉村社會發展提供了堅強有力的保障，也豐富了中國特色社會主義治理理論和治理體系。新時代鄉村振興戰略的實施，既為鄉村治理改革提供難得機遇，也帶來新的挑戰。
一、鄉村治理改革的演進歷程
1978年黨的十一屆三中全會后，人民公社原有的體制在農村經濟體制改革中逐步改變。根據1982年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中設立鄉政府的規定，1983年中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，人民公社開始解體。到1984年年底，全國99%以上的農村人民公社完成黨、政、經分開，撤銷人民公社，建立起鄉（鎮）人民政府。延續了20多年的人民公社體制，隨著包產到戶的家庭聯產承包責任制的推進最終瓦解，陸續出現村民自治、鄉政村治、鄉村共治的發展過程。
（一）村民自治的興起
以包產到戶為主要內容的家庭聯產承包責任制極大地調動了農民的積極性，但原有的公社、大隊、生產隊體制由于包產到戶的推行受到巨大沖擊，而新的基層組織還在醞釀，難免在社會管理方面出現一些問題，例如，當時農村出現比較嚴重的黨不管黨的現象，許多農村工作處于無人過問的狀態，農村封建迷信、賭博等活動重新抬頭，農村社會治安惡化[1]，嚴重影響農村經濟社會發展穩定。
在此背景下，群眾自治組織在農村萌生。1980年2月，廣西河池地區（今河池市）宜山縣（今宜州市）果作村選舉產生第一個村民委員會（以下簡稱“村委會”），討論通過村規民約和封山公約，剎住賭博風，農村偷盜減少，社會治安大大好轉。同時，村委會主動為群眾辦實事，例如，開展造林大會戰、修建碼頭和機耕路、集資解決村民用電等。村干部推進民主協商，謹慎開銷，賬目清楚，定期公開公示，贏得村民充分信任，干群關系融洽[2]。果作村村委會的成立產生了示范效應，當地其他村莊也開始自發地成立各種類型、名稱不一的自治組織，1981年春，這些自治組織被統稱為“村委會”。這些自治組織在解決亂占耕地、維持社會治安、維護農村水利設施等方面發揮重要作用。
村委會的誕生不僅引起當地黨委政府的高度重視，還引起黨中央的高度重視并調研核實后給予充分肯定。1982年《憲法》明確規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會（以下簡稱“居委會”）或村委會是基層群眾性自治組織。居委會、村委會的主任、副主任和委員由居（村）民選舉。全國各地據此展開建立村委會的試點。1983年10月發出的《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，對建立村委會工作提出具體要求。此后，村委會的建立進入具體實施階段。到1985年年底，全國共建立村委會948618個。
在總結各地實踐經驗的基礎上，1987年11月全國人大六屆二十三次會議審議通過《村民委員會組織法（試行）》，對村委會的性質、地位、職責、產生方式、組織結構和工作方式以及村委會的權利和組織形式等做出全面的規定，從而使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制度得以以法律的形式確定下來。以村委會直接選舉為標志的村民自治制度從此在全國逐步展開，到1987年全國絕大多數農村地區普遍建立村委會[3]。1998年11月，全國人大九屆五次會議修訂通過正式的《村民委員會組織法》（以下簡稱《組織法》）。《組織法》總結吸收了十年來全國各地村民自治的經驗，修訂、補充了村委會直接選舉程序、村民代表議事制度、實行村務公開等條款；健全了農村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等規定和程序；明確村委會的性質是基層群眾性自治組織，農民通過村委會實現自我管理、自我教育、自我服務；強調黨在農村基層組織中的領導核心作用；標志我國農村以村民自治為主要內容的社會主義民主政治建設進入一個新的階段。村民自治在探索中發展，在前進中完善，在實踐、認識、再實踐中開辟一條黨領導下的建設有中國特色農村社會主義民主政治的成功之路，為鄉政村治、鄉村共治的發展奠定了堅實的基礎。
（二）鄉政村治的發展
所謂鄉政村治，是指國家在鄉鎮一級設立鄉鎮基層政權，依法對鄉鎮進行行政管理，鄉鎮以下的農村實行村民自治。以落實農戶土地經營權為核心的家庭聯產承包責任制，揭開農村經濟體制和政治體制改革的序幕，出現鄉鎮一級設立的基層政權依法對鄉鎮進行行政管理與鄉鎮以下的村實行村民自治的“鄉政村治”治理格局，解決了因人民公社解體導致的農村組織癱瘓狀態，加強了基層政權，維護了國家權威和農村社會的穩定，在農村形成一種新的治理模式。鄉政以國家強制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權性；村治則以村規民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和民主性。
“鄉政村治”在圍繞土地經營權下放、農民民主權利回歸的農村改革中興起，符合當時中國農村政治、社會、經濟發展方向，促進中國農村經濟社會的發展，鞏固了我國基層民主政治建設成果，對革新人民公社體制、促進農村基層政社分開起著決定性作用。但是“鄉政村治”體制也存在一些發展困境，主要表現在“鄉政”與“村治”之間發展不協調，“鄉政”壓倒“村治”，村委會成為鄉鎮政府和部門的“腿”，越俎代庖地辦理政務，無法真正發揮村民自治的作用和功能。故而“鄉政村治”必須完善，在適當收縮鄉鎮行政權力的同時，加強村委會自身建設。
在鄉政村治背景下，鄉鎮政府應該只在村際之間和涉及全鄉鎮的公共事務、公益事業和公共工程中發揮組織和協助作用。村委會一方面協助鄉鎮政府推行國家在農村的各項政策；另一方面，統領農村各種社會組織和能人鄉賢，自主開展村民自治活動。“鄉政”和“村治”二者在法律規定的限度內建立一種平等互動的民主合作關系，使鄉政村治成為良性的互動體，達到“善治”，成為體現良好的國家和社會互動關系的范式[4]。
（三）鄉村共治的形成
所謂鄉村共治，就是在鄉鎮黨委政府的領導和指導下，以農村兩委會為基礎，由村民、村辦企業、農村社會組織、外部企事業單位及社會組織等多元主體共同參與，充分調動村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的主動性和積極性，以德治為支撐、以法治為保障、以自治為核心，構建鄉村政治、經濟、文化、生態文明、社會和黨建等方面治理體系和治理能力齊頭并進的良好局面。
2006年，黨的十六屆六中全會提出要進行農村社區建設，作為開展農村社會建設、推進新農村建設的有效舉措，對彌補村民自治的現實缺陷具有重要意義。其主要作用表現在三個方面：一是村委會管治任務減少，服務性、組織性任務增強；二是鄉鎮政府和村委會工作產生合力，形成良性工作互動；三是鄉村合力推動鄉村治理體系和治理能力建設。隨著農村社區建設深入開展，鄉村管理模式發生顯著變化：在管理主體上，村委會、村民、社會組織不再被動地參與公共治理，而成為鄉村治理的多元主體；在管理內容上，村委會在履行村民自治功能的同時，也承擔部分公共管理職能；在管理結構上，由縱列式朝著扁平化、條塊式方向發展，鄉鎮政府讓渡部分權力使得管理重心下沉。
近十年來，隨著社會管理體制改革和治理理念的不斷深入，村民大會制度、村民代表大會制度、村務監督委員會工作制度等逐步完善，一些地方還建立村民主懇談會制度、鄉村重大事項協商制度、鄉賢參政制度，初步形成多元主體參與鄉村治理的體制機制，為多元主體參與鄉村治理提供制度化平臺。特別是黨的十八屆三中全會提出全面推進國家治理體系和治理能力現代化，為新時代鄉村治理提出更高目標和更高要求。過去單向度、一元化的管理方式不再適應農村的客觀形勢，應該由管理向治理轉變。新的鄉村共治框架體現了治理理論的思維視角，治理理論所強調的社會自治、公共服務、民主參與、主體多元化和權力雙向互動運行應該在鄉村治理中得到充分體現[5]。
黨的十九大提出要實施鄉村振興戰略。堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系[6]。進一步強化“三治合一”的共治理念，為推進鄉村共治提供堅強的政治保障。總之，鄉村共治初露端倪，尚需不斷努力探索和推進。
二、鄉村治理改革的現實困境
改革開放40年來，我國鄉村治理取得巨大成就，治理主體從一元走向多元，治理模式從村民自治轉向多元共治，治理內容不斷豐富，治理形式不斷創新，但從全國不同地域的鄉村治理來看，還存在一些需要重視的問題。
（一）鄉村治理多元主體參與不夠
鄉村治理需要多元主體共參共治，但長期以來我國鄉村社會各類治理主體的積極性、自主性等沒有得到很好的發揮，治理主體發展不充分、不平衡、不協調并存。
1.鄉鎮政府職能轉變不到位，仍然存在職能越位、缺位和錯位情況。鄉鎮政府組織承擔過多的管理職能，但因財力不足導致教育、醫療衛生、環境維護等公共服務供給不足，不能滿足振興的需要。在鄉鎮改革中，政事不分、效率低下等通病依然存在，計劃經濟印跡猶存，這與當前經濟社會發展需要和人民群眾的需求還有較大差距。
2.農村兩委會作為鄉村振興的關鍵，其作用發揮有待增強。村黨組織是政治領導機構，村委會是村民自治組織，它們肩負鄉村振興的領導組織職能。但從實際來看，有的農村基層黨組織渙散，領導核心作用發揮不夠；有的村委會形同虛設，自治作用發揮不到位，個別地方黨組織和自治組織均未能發揮應有作用。農村兩委會之間職能交叉、矛盾沖突依然存在。
3.農村社會組織發育比較滯后、組織化程度比較低，發展很不充分。在農村產生的社會組織最了解基層廣大農民群眾的愿望和要求，在向基層黨組織和基層政府反映群眾訴求方面具有天然優勢，在農村經濟社會生活中發揮越來越重要的作用。據統計，目前中國農村有各類社會組織200多萬個，但我國農民組織化水平還不能適應新時代鄉村治理的要求，組織活力未被激活，農民組織參與鄉村振興的積極性和主動性不夠。
4.鄉村干部參與鄉村治理的素質和能力難以滿足新時代需要。農村干部是鄉村振興戰略的實施者和組織者，但當前農村干部隊伍整體素質不高、工作能力不足、工作方法簡單甚至粗暴，農村干部的待遇較低、干部尤其是后備干部匱乏，難以滿足鄉村振興的要求和新時期廣大農民群眾的期盼。
5.新型農民作為社會治理主體參與不足。農民是鄉村振興的真正受益者和實踐者，農民自身科技文化素質的高低直接決定農村社會經濟發展，并最終影響鄉村振興戰略的成敗。但作為鄉村治理最大主體的農民參與鄉村振興的動力不足，特別是農村能人鄉賢參與治理不夠，必須大力培養懂管理、懂技術、會經營、有文化的新型職業農民，特別是要“加強農村留守勞動力培訓，實現農村留守勞動力由體力型向技能型轉變”[7]。
（二）鄉村治理內容亟待進一步明確規范
改革開放以來，我國鄉村治理重點經歷發展農村生產力解決農民溫飽，強調發展經濟，經濟社會全面協調發展，強調發展農村社會事業，到黨的十九大提出鄉村振興戰略等階段，其內容不斷擴展，鄉村關系日益復雜，需要對鄉村治理的內容進一步明確規范。
1.鄉村治理的內涵更加豐富、范圍更加廣泛，導致鄉村治理關系更加復雜。當前，農村基層黨組織和村委會等除了完成黨和政府的政策宣傳與貫徹落實以外，還必須參與鄉村的政治、文化、經濟、生態、社會等方面的建設和發展，任務越發繁重。基層政府不僅要向鄉村社會提供公共產品和服務，還要注意協調和處理不同利益主體之間的關系。基層政府既要妥善處理鄉村之間的政治、經濟、文化和社會等方面的利益關系，也要處理好與農村基層黨組織、村委會、村民以及其他主體之間的關系，對鄉村治理能力提出新的更高要求。
2.市場化和國家現代化戰略的深入推進促使農村朝著開放性、流動性、異質性、變化性等方向轉變，導致治理結構體系難以把控。一方面，傳統社會親密無間、相互信任、守望相助、休戚與共的生活共同體的整合功能正在逐漸消退；另一方面，農村在人口結構、文化結構、職業結構、階層結構等方面與城市相比仍處于相對落后的地位，創新鄉村治理體系成為時代發展的緊迫任務。與城市社區僅是單純的生活共同體不同，農村社區不僅是人們居于其間的生活場域，還是人們生產的場域，天然地具有發展經濟、改善生活、提供服務等多層內涵。農村社區建設既要加強管理、推動生產生活的改善發展，又要完善服務、實現社區文明繁榮發展。
（三）鄉村治理體制機制需要不斷創新
鄉村治理離不開制度，包括正式制度和非正式制度，且二者關系微妙。我國鄉村治理的正式制度是村民自治。這是鄉村治理的核心內容，要確保制度發揮推進治理的作用，需要按照正式制度的規范嚴格地執行相關的程序，切實樹立正式制度的權威。但這些年來，我國鄉村治理的正式制度仍然存在一些問題。一方面，鄉政政治和管理職能過強。鄉鎮政權對下擴張有余，在對村委會進行指導時，更多地是將其當作下級政府機構使用，治理局限于自上而下的“行政支配型”運行機制。另一方面，村民自組織能力過弱。村委會既代表村民利益又代理政府職責的雙重角色，使之不能很好地發揮自治功能，時常不能有效代表和維護村民利益。在鄉村，除了村委會以外，體制內不再有其他自治性組織，民間組織的缺乏以及村民政治能力不強，使得村民自組織能力長期弱小。目前，除了民主選舉落實較好以外，“民主決策、民主管理、民主監督”落實不夠。村務公開由于公開中的種種不真實性也使村民失去熱情。受此影響，極可能導致鄉村兩級關系緊張。個別地方農村兩委會矛盾突出，爭權奪利、內耗嚴重。
就非正式制度的鄉村治理模式來看，精英治理模式的缺陷也逐漸暴露。從一些典型村莊的治理經驗看，絕大多數村莊的發展都與村中的“能人”分不開，在很大程度上決定村莊的發展方向和發展模式，使鄉村治理在一定程度上成為一種“精英治理”。不可否認，部分鄉村精英依靠自身所掌握的資源給鄉村發展注入活力，但在村莊行政權威弱化、公共權威缺失、基層權力空置的狀態下，鄉村精英治理模式還缺少有效的制度監管和權力約束，只能寄希望于個人的道德素質和自律意識，這顯然不符合現代民主法治的管理理念；而且，很多鄉村精英身兼村干部、鄉企負責人或合作社理事長等職務，其多重身份使之在涉及鄉村事務的管理過程中難免會帶有一定的趨利性，傾向于更有利于某一團體利益的選擇，尤其在面對外來資源輸入時，鄉村精英自然成為資源的首先承接者，在缺少有效監管的背景下，很容易造成鄉村內部的“精英俘獲”問題，使公共利益受到侵蝕。此外，農村精英治理模式還面臨發展延續性問題，精英治理從根本上說還是一種“人治”，如果不能形成一套穩定的制度體系和發展模式，一旦精英離開，其所開創的發展局面可能很快就會陷入無序和困頓狀態。
三、鄉村共治的未來展望
鄉村多元主體共治格局的形成，須重新建構鄉村治理格局，完善鄉村治理內容，健全鄉村治理運行的良性體制機制，不斷加強鄉村振興的隊伍建設。
（一）重構鄉村多元共治新格局
“鄉政村治”作為我國農村主要的治理模式，對于維護鄉村社會穩定和有序健康發展發揮了重要作用。隨著形勢任務的改變，特別是鄉村振興戰略的實施，鄉村組織結構必然順勢而變。
1.切實轉變鄉鎮政府職能。鄉鎮政府是我國最基礎的政權組織，是真正的執政之基。因此，要加快轉變鄉鎮政府職能，增強基層政府的公共服務能力，為農村社會提供系統性、制度性以及可持續性的公共服務。特別是要建立以農民需求為導向的公共服務決策和供給體系，逐步基本實現城鄉公共服務均等化，以更好滿足農民對日益美好生活的向往和需要。政府應進一步簡政放權，向市場、社會讓渡更多的權力，激發市場、社會參與社會治理的動力，使社會治理資源配置更加合理有效，鄉村社會治理效果更加明顯。
2.加強農村黨組織建設。農村基層黨組織作為我國農村社會的領導核心，對鄉村治理和振興具有十分重要的作用。應以推進鄉村振興戰略為契機，建設并壯大農村基層黨組織，充分發揮其在鄉村振興戰略中的領導核心作用。
3.完善群眾自治組織。在我國農村，由村民直接選舉產生的村委會是農民群眾自我服務、自我教育、自我管理的自治組織。截至2016年年底，全國共有村委會55.9萬個，它們在鄉村有效治理中發揮重要作用。面對新形勢新任務，要抓住鄉村振興這個大好機遇，加大村民自治創新的力度和步伐，充分發揮各類自治主體特別是村委會在鄉村治理中的作用。
4.鼓勵鄉村社會組織不斷發展。各類農村社會組織作為農民利益的代言人，能將組織化程度低、力量分散的單個農民組織起來，為單個農民參與鄉村振興、利益表達等提供相應的渠道和途徑，例如，鼓勵農民自愿結合組成農業合作社和各種社會組織等，使這些社會組織成為鄉村振興過程中農民群眾的代言人和組織者。
總之，鄉村內部各種力量與外部力量共同構成了今日鄉村治理中的客觀現實。村兩委、合作社、宗族組織、外部社會組織等各有優勢、各有所長，但缺乏合作機制使他們通過功能互補共同實現對于鄉村的有效治理。為此，要明確鄉村多元治理主體各自職責，構建以鄉鎮黨委領導、鄉鎮政府主導，農村基層黨組織和村委會為基礎，農民群眾為治理主體，合作社等社會組織和新型家庭農場等經濟組織為重要組成部分的鄉村多元治理格局。要注意建構以關系網絡為載體，以多元主體之間信任、互惠與合作為特征的社會資本，從而為鄉村振興營造良好的社會基礎。
（二）健全自治、法治、德治“三治合一”治理體系
黨的十九大報告提出，要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。第一次提出自治、法治與德治相結合的鄉村治理思想，使鄉村治理成為國家治理體系的重要內容，以期實現從民主管理農村到有效治理鄉村的新跨越。自治是實行社會主義民主的基本要求，法治是建設社會主義現代化的基本要求，德治是傳承中華優秀傳統文化的基本要求，將三者結合起來構建中國特色社會主義的鄉村治理道路，是完善整個國家治理體系和提高治理能力的必然選擇。
1.完善現有村民自治制度。基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度。改革開放40年來，村民自治發展成為實現、發展和維護農民根本利益的堅強保障，成為農村改革和基層民主政治建設的重要內容，成為鄉村治理的關鍵手段和主要方式。按照《組織法》和《中華人民共和國村民委員會選舉法》的要求，應進一步完善村莊民主選舉制度；以村規民約等作為農民參與民主管理的重要依托，確保村務的民主管理；要進一步完善村務公開、村民評議制度等，通過創新民主監督的方式，將農民享有的各項權利落到實處。同時，還可以在村民自治的基礎上，借鑒國外相關經驗，嘗試擴大自治范圍。
2.加強鄉村法治的頂層設計。法律作為具有普遍約束力的特殊行為規范，在人情關系復雜的鄉村，最具說服力和公信力。隨著2014年全面依法治國戰略實施，我國鄉村治理法治化步伐加快，農民的法律意識得以提高，基層干部依法管理、依法辦事的能力不斷增強，但因農村法治基礎薄弱，難以滿足農業農村現代化需要，與科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的目標尚存較大差距。通過“法治”構建農村社會治理主體多元結構，通過鄉村社會傳統的鄉村精英、村級組織、村民等主體互動、協商、對話等方式為鄉村社會提供公共服務。大力加強農村法治建設，引導廣大群眾學法、知法、守法、用法，正確維護自身權益。建立健全農村執法監督體制機制，通過實施民主評議、績效管理和村務公開，實現鄉村治理的監督權、執行權、決策權的有效制衡。強化農村執法隊伍建設，加強對生態治理、國土資源管理、農產品安全等領域的執法力度，尤其對脫貧攻堅中的腐敗實行“零容忍”，堅決查處侵犯農民利益的“微腐敗”，為農民致富、農村和諧、農業發展保駕護航。要充分利用手機短信、網絡、微信等載體，創新法治教育方式方法，經常開展“送法下鄉”，扎實跟進法律援助，引導依法維權和信訪維穩相結合，培養村民自覺守法、遇事找法、辦事依法、化解矛盾靠法、解決問題用法的法治意識，營造良好法治氛圍。切實把“法治”和“自治”有機結合起來。
3.大力加強農村文化建設，培育良好家風、文明鄉風和淳樸民風，充分發揮德治在鄉村治理中的重要作用。鄉村治理不僅依賴鄉村自治基礎、法治保障，還要靠德治作為升華，使德治成為村民利益代言人、政府工作好幫手、和諧鄉村潤滑劑。黨的十八大以來，中央就加強農村精神文明建設、建設美麗鄉村提出一系列富有創見的新要求、新觀點、新思想，飽含中央對農民群眾的深切關懷，成為新時代鄉村德治的根本遵循。通過發揮鄉村精英的榜樣作用來加強德治，催生新型鄉賢文化，激活傳統鄉村文化中的活性因子。“中國鄉村鄉土社會的淳樸民風體現出傳統鄉村的價值取向”[8]，因此，發揮鄉村倫理、村規民約、風俗習俗等在鄉村治理中的獨特作用，它們既是鄉村治理的重要載體和主要內容，也是鄉村文化建設的重要手段。充分發揮村規民約在鄉村治理中匯集民意、凝聚民智、化解民憂、維護民利的優勢作用。
總之，鄉村治理作為國家治理的重要內容，務必將傳統治理資源與現代治理手段、理念相結合，用德治春風化雨，用法治定紛止爭，用自治消化矛盾，讓農村和諧穩定、農民安居樂業。自治、法治、德治既相對獨立，又互為促進、密不可分，共同構成現代鄉村治理的邏輯體系。自治、法治、德治的“三治合一”，以自治為主體，以法治與德治為兩翼，在村民自治基礎上踐行德治、實現法治，用法治規范德治、保障自治，用德治滋養自治、支撐法治，最終達到鄉村善治。
（三）加強鄉村治理人才隊伍建設
鄉村振興，人人有責。黨的十九大報告提出，要“培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍”。人才隊伍的素質能力將直接影響鄉村振興戰略實施的效果。要采取各種超常規措施，動員一切可以動員的力量，積極參與鄉村振興戰略。
1.加大新型職業農民培育的力度。新型農民有理念、有抱負、懂農業、愛農村、有文化、有技術、會經營、懂管理，他們是加快農業農村發展、解決“誰來種地、怎樣種好地”問題的有生力量，是我國鄉村治理和鄉村振興最重要的力量。要樹立職業農民認同感，深刻認識農民是一份職業，從而培育出一代與新時代鄉村振興相適應的新型農民。要立足本村居民培養新型職業農民。采取切實措施留住愛農村、懂農業的青壯年農民扎根農村，建設家鄉；同時要吸引農民工返鄉創業就業，利用他們有資金、懂管理、有資源等優勢帶領村民致富。要規范新型農民職業培訓。加大對農民職業教育培訓投資力度，建立專項資金，廣泛發動社會的力量，采取政府、用人單位、農民和社會共同承擔培訓經費的投入機制，創新新型農民職業培訓的培養模式和方式方法。要為新型職業農民培養提供良好的制度環境。要在全社會營造職業農民光榮的氛圍，不斷完善相關法規，規范和發展農民職業教育培訓事業。
2.多渠道培養和引進鄉村專業技術人才。一是要挖掘培養農村本土人才，大力培養滿足農技農機、鄉村旅游管理、農村合作社經營等需要的實用性人才；二是要實施新時代知識青年下鄉行動，制定引導大學生到農村工作的激勵機制，既可以緩解農村專業技術人員不足的問題，又可以解決大學生就業難問題；三是要采取一定的措施有序安排市縣兩級教科文衛等專業技術人員到所屬轄區鄉村掛職或幫助工作，并將此作為其晉級晉職的必要條件；四是要加大對現有農村專業技術人員的培養使用和激勵，用培訓提技能，用激勵讓他們扎根農村工作。
3.加強鄉村干部隊伍建設。一是要加強農村兩委班子尤其是黨組織負責人的培養和使用。注重從鄉村能人中選拔村黨組織書記。可推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任，鼓勵農村地區村兩委成員交叉任職。二是要加強對駐村干部、大學生村官等人員的培養和管理，采取切實政策措施鼓勵他們在廣闊農村實現人生價值。三是要加強農村后備干部培養，發展鄉村能人加入黨組織，培養農村后備干部。四是要建立鄉鎮與村干部“雙向流通互動”工作機制。采取相關措施選派鄉鎮干部尤其是年輕干部到村里掛職鍛煉，同時加快建立健全從優秀村干部中選拔鄉鎮干部制度，完善村干部隊伍的向上流動機制，激勵各類人才到農村施展才華。
4.充分發揮農村鄉賢和鄉村能人在鄉村振興中的積極作用。農村鄉賢和鄉村能人是具有特殊品質和能力、在農村有影響力號召力的人，應充分挖掘其獨特作用和潛能，助力實現鄉村振興戰略。要弘揚鄉賢文化，立足本地鄉賢人熟、地熟、事熟、村情熟等優勢，發揮他們在化解農村糾紛、維護農村社會穩定、關愛青少年成長和留守兒童等方面的作用；同時，通過發展農村鄉賢組織，吸引流向城市的本村賢人能人反哺家鄉、造福桑梓。既要發揮鄉村教師、醫生、退伍軍人以及其他專業技術人員等農村能人在鄉村振興中的帶頭作用，也要引導農村致富能手、種糧大戶、合作社等農村組織牽頭人等農村能人積極參與鄉村振興。
5.動員社會各界人士積極參與鄉村振興戰略。要發揮城里退休知識分子余熱，鼓勵城市退休教師、醫生等專業技術人員攜老伴到農村定居并從事相關專業技木工作。建立激勵機制，以鄉情為橋梁，吸引支持名人、企業家、律師等社會精英，通過下鄉捐資助學、投資興業、法律服務等方式助推鄉村振興。發揮地方高職院校教育培訓資源，以需求為導向，創新培養模式，培養一批職業農民。此外，還要注重發揮社會組織、共青團、工會、科協、婦聯等方面的優勢和力量，動員一切可以動員的力量參與鄉村振興戰略。總之，鄉村振興關鍵看人氣。讓鄉村留住人、吸引人、成就人，充分調動人的積極性和創造性，保護綠水青山，建設美麗鄉村，實現鄉村振興。
四、結論
改革開放40年來，我國鄉村治理經歷人民公社解體、村民自治興起、鄉政村治發展、鄉村共治格局形成等多個階段，不斷創新鄉村治理新模式、新舉措，推動我國鄉村治理不斷向前發展，取得了舉世矚目的成就。尤其是黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，大力推動“三農”工作制度創新、實踐創新、理論創新，使農村農業發展發生歷史性變革，取得歷史性成就。黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，讓農業農村優先發展，制定了產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展政策體系和體制機制，加快實現農業農村現代化。因此，應不斷創新、完善鄉村治理機制，加強服務型鄉鎮政府建設，充分發揮基層黨組織在農村社會組織、各類經濟組織中的領導核心作用，形成充滿活力、規范有序的鄉村治理機制，完善村民自治組織民主制度，依法推進村民自治實踐，探索農村基層黨組織領導下的村民自治有效實現途徑，深化建設農村社區工作，逐步完善多元共治的農村社區治理結構。
在治理主體上，要充分吸收各方力量，實現多元治理主體齊抓共管。要發揮黨委政府在鄉村治理中的主導作用，確保黨對“三農”工作的領導，確保黨始終總攬全局、協調各方，提升新時代黨領導鄉村振興的能力和水平。要在繼續完善村民自治制度的基礎上，重視農村社會組織的發展和培育大力加強鄉村振興隊伍建設，調動各類人員參與鄉村治理的積極性和創造性。大力培育農民參與意識。促進國家、社會、群眾之間的合作與互動，真正實現既發揮政府自上而下主導作用，又有農民自下而上的參與的鄉村共治。
在治理內容上，要全面理解治理目標，實現鄉村治理內容協同推進。農村社區建設必須堅持走協同治理的道路。黨的十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理格局，豐富了創新和加強社會治理的內容。要按照黨的十九大精神，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體系，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。努力做到鄉村社會道德約束和法律規制協同發力，以德治國與依法治國的治理方略貫徹落實；基層群眾自治和鄉村社會精英引領實現優勢互補并相互促進，大力推進鄉村社會治理能力和治理體系現代化。
在治理機制上，要不斷創新鄉村治理模式，探索構建鄉村共治的長效機制。努力構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系：一是要繼續完善村民自治制度，不斷探索村民自治的新路徑；二是要不斷強化農村法治建設，提高鄉村干部的依法辦事能力和村民法律素養；三是要傳承傳統文化，培育道德模范和鄉賢文化，形成鄉村共治的強大合力。需要特別說明的是，確保多元主體協同機制有效運行的前提是將堅持黨的領導始終作為一切農村工作的前提。在鄉村治理中，黨的作用體現在鄉鎮黨委和村黨組織身上，鄉鎮和農村基層黨組織是黨在基層的典型代表，更是黨在農村各項工作的基礎和戰斗力的體現者，把握、引導、指揮著鄉村治理各項事務。“多中心協同治理”的核心和精髓是治理機制協同融合，要善于將現代治理模式、手段、理念與傳統資源結合，充分發揮人民群眾在鄉村振興中的能動性和創造性，充分調動社會各方力量，努力構建德治為先、法治為本、自治為基的多維協同共治機制，合力構建鄉村共治新格局。
作者簡介：袁金輝，中共中央黨校國家行政學院研究員；喬彥斌, 中共中央黨校國家行政學院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《行政論壇》2018年第6期
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