摘要：這次新戶籍制度改革的著力點(diǎn)不在于將戶籍與各種社會(huì)福利的剝離，而是賦予常住人口以享有更多社會(huì)福利的資格。在戶籍之外將居住證制度化，強(qiáng)化了戶籍制度的社會(huì)治理功能。所以，筆者提出一種“社會(huì)治理論”的視角來理解新型戶籍制度的功能，認(rèn)為我國(guó)戶籍制度功能轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容是從一種以工業(yè)化為目標(biāo)的社會(huì)管制制度轉(zhuǎn)變成一種以新型城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向的社會(huì)治理制度，新戶籍制度的主要功能是在城鎮(zhèn)化的時(shí)代重建社會(huì)秩序，完善國(guó)家治理體系。具體體現(xiàn)在引導(dǎo)人口流動(dòng)、完善地方社會(huì)福利分配和支撐地方社會(huì)治理等方面。
關(guān)鍵詞：戶籍制度改革，新型城鎮(zhèn)化，居住證，社會(huì)治理
一、問題與分析框架
舊的戶籍制度確立于1958年，新的戶籍制度預(yù)計(jì)建立于2020年，因此，這次戶籍制度改革將是一次跨越60多年歷史的制度轉(zhuǎn)型，意義重大。今年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）應(yīng)是這個(gè)轉(zhuǎn)型過程中最具系統(tǒng)性的文件，提出“到2020年，基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)，有效支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。”然而，這種“新型”的戶籍制度暫時(shí)并沒有取消戶籍，在保留了戶籍制度的同時(shí)還增加了居住證制度，在保留了戶籍制度與地方性社會(huì)福利掛鉤的同時(shí)，也將居住證與地方性社會(huì)福利的享受資格掛起鉤。新戶籍制度改革在千呼萬喚之后始出來，引發(fā)了很多的討論，有樂觀有失望。本文的問題是：對(duì)于當(dāng)代中國(guó)戶籍制度的核心功能能否建立新的理解方式？以期發(fā)展理論與現(xiàn)實(shí)之間更加多元的關(guān)聯(lián)。
目前，對(duì)于舊戶籍制度主要功能的解釋，學(xué)術(shù)界主要是從戶籍制度與工業(yè)化導(dǎo)向所需要的人口與社會(huì)管制的角度展開的，而對(duì)于新戶籍制度改革的對(duì)策和期待主要是著眼于如何給予人口流動(dòng)更大的便利。如果把對(duì)舊戶籍制度功能的主要分析框架簡(jiǎn)稱為“社會(huì)管制論”，對(duì)于新戶籍制度功能的期待可以概括成“自由流動(dòng)論”。現(xiàn)在看來，“自由流動(dòng)論”并沒有建立足夠的解釋效力以接替“社會(huì)管制論”對(duì)戶籍制度功能的理解。
“社會(huì)管制論”立足于戶籍制度的形成史。建國(guó)以來的工業(yè)化導(dǎo)向極大地塑造了我國(guó)的基本社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，形成了我國(guó)的城鄉(xiāng)二元分割體制[1]，包括城鄉(xiāng)分割的人口管理制度和福利分配制度。一種經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略之所以能如此徹底影響到整體社會(huì)制度和結(jié)構(gòu)，是因?yàn)檫@種工業(yè)化戰(zhàn)略是在四個(gè)現(xiàn)代化的框架下整體推進(jìn)的，也即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸和國(guó)防現(xiàn)代化[2]，這可以認(rèn)為是我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的第一次“四化同步”。蔡昉認(rèn)為，[3]1958年以后形成的戶籍制度的出發(fā)點(diǎn)以及制度特征有兩方面：限制農(nóng)村人口流動(dòng)，確保城市人口基本生活必需品和社會(huì)福利的供給。實(shí)際上，還必須談到戶籍制度的社會(huì)管治功能，在1956年的第一次全國(guó)戶口工作會(huì)議上明確戶口的作用包括：“證明公民身份，便利公民行使權(quán)利和履行義務(wù)；統(tǒng)計(jì)人口數(shù)字，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)提供人口資料；發(fā)現(xiàn)和防范反革命和各種犯罪分子活動(dòng)，密切配合斗爭(zhēng)”[4]，表明戶口的社會(huì)管治功能包括：身份證明、統(tǒng)計(jì)和安全。確保城市和工業(yè)發(fā)展、限制流動(dòng)以及社會(huì)管治可以視為前三十年戶籍制度的主要功能，這些功能都與國(guó)家快速推進(jìn)工業(yè)化的戰(zhàn)略意圖有關(guān)。
這種人口和社會(huì)管制制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相匹配，在事實(shí)上重構(gòu)了一種工業(yè)化時(shí)代的身份社會(huì)，并沿著“家庭—出身—身份—秩序—控制—分配”的邏輯線索強(qiáng)化其結(jié)構(gòu)和功能[5]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，這種身份制度越來越不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，被迫松解。隨著人口流動(dòng)的大規(guī)模展開，人的遷徙自由事實(shí)上獲得了很大的發(fā)展，社會(huì)控制與戶籍制度之間的關(guān)系也在趨于淡化，“社會(huì)管制論”已經(jīng)越來越不能解釋中國(guó)戶籍制度的現(xiàn)實(shí)。但是，戶籍制度的形式和內(nèi)涵仍然在很大程度上繼續(xù)存在，妨礙了人口的自由流動(dòng)[6]，出于改變這種現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，以及更新舊解釋框架的學(xué)術(shù)目標(biāo)，學(xué)者們對(duì)于改革后的中國(guó)戶籍制度實(shí)踐給出了新的解釋和新的預(yù)期，由此形成了一種可以概括為“自由流動(dòng)論”的分析框架和價(jià)值訴求。希望新的戶籍制度或身份管理制度將能適應(yīng)人口的自由流動(dòng)，將剝離戶籍的社會(huì)福利內(nèi)涵作為農(nóng)民工市民化的前提條件或主要手段，作為國(guó)家的公民應(yīng)該在國(guó)內(nèi)任何地方都可以享受比較均等的社會(huì)保障和公共服務(wù)。這是一種十分主流的觀點(diǎn)，有關(guān)文獻(xiàn)汗牛充棟，這里只需略舉二三，以說明其核心觀點(diǎn)：
比如有學(xué)者認(rèn)為“戶籍制度的改革應(yīng)當(dāng)以漸進(jìn)的途徑，按照權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則進(jìn)行，使戶籍管理功能回歸本位，使福利制度與普遍的公民身份而不是與歧視性的戶籍制度相聯(lián)系。”[7]希望各種權(quán)利和福利應(yīng)該和戶籍剝離，而是直接附著到個(gè)人身上，對(duì)于個(gè)人的管理應(yīng)該以身份證系統(tǒng)為中心，“戶籍制度改革應(yīng)盡快廢除戶籍制度，代之以身份證管理，建立國(guó)民信息系統(tǒng)。”[8]也有學(xué)者預(yù)測(cè)：“戶籍制度改革將按從小城鎮(zhèn)、中等規(guī)模的城市，最后到大城市乃至北京、上海這些傳統(tǒng)體制的最后堡壘的順序進(jìn)行；戶口的放寬則是按照不同類別的情況和具體人群，漸次開放戶口進(jìn)入；而改革與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相連的傳統(tǒng)福利體制，將城市發(fā)展從補(bǔ)貼性轉(zhuǎn)到自我融資性機(jī)制上面，最終消除戶口的含金量，將使戶籍制度改革的障礙大大降低。”[9]
這次戶籍制度改革以及此前的一系列改革都致力于推動(dòng)社會(huì)保障和公共服務(wù)的全覆蓋，取得了很大的進(jìn)步。[10]但是，戶籍與居民福利和公共服務(wù)的關(guān)聯(lián)依然受到保護(hù)，實(shí)際上，國(guó)家也希望以此為吸引，讓更多的外來常住人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口，降低社會(huì)治理的復(fù)雜性。身份證制度也不能完全替代戶籍制度的社會(huì)治理功能。更為直接的是，國(guó)家將嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大型城市的人口規(guī)模，實(shí)際上也將這些城市是否應(yīng)該放寬戶口的討論做了結(jié)論。
“自由流動(dòng)論”對(duì)戶籍制度功能的期待與現(xiàn)實(shí)情況之間的差距已經(jīng)很明顯，為此，筆者提出一種略有不同的分析框架，認(rèn)為我國(guó)的戶籍制度演進(jìn)正在將一種以工業(yè)化為目標(biāo)的社會(huì)管制制度轉(zhuǎn)變成一種以城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向的社會(huì)治理制度。或者簡(jiǎn)單地說，對(duì)于新戶籍制度的核心功能，筆者持一種“社會(huì)治理論”。正如國(guó)務(wù)院副總理張高麗2014年11月在全國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革工作電視電話會(huì)議上對(duì)戶籍制度改革的定性：“戶籍制度改革是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”[11]
這個(gè)分析框架的內(nèi)涵有三個(gè)方面，第一，在引導(dǎo)人口流動(dòng)的功能方面，我國(guó)的戶籍制度正在從工業(yè)化為目標(biāo)轉(zhuǎn)向以新型城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向，通過更加精細(xì)的調(diào)控，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)定居，形成和緩有序的跨區(qū)域流動(dòng)態(tài)勢(shì)。第二，在社會(huì)福利分配功能方面，認(rèn)為戶籍的社會(huì)福利功能將有所削弱，但不可消除；戶籍所包含的福利差別將從城鄉(xiāng)差別為主轉(zhuǎn)向區(qū)域差別為主，這體現(xiàn)了社會(huì)治理向下分權(quán)的趨勢(shì)。第三，在社會(huì)管理功能方面，強(qiáng)調(diào)戶籍制度改革是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要步驟，新的戶籍制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分，具有明確的社會(huì)治理功能。這三點(diǎn)內(nèi)涵在后文中將逐一展開。
二、引導(dǎo)人口流動(dòng)：從初期工業(yè)化時(shí)期的禁止流動(dòng)到新型城鎮(zhèn)化時(shí)期的和緩流動(dòng)
國(guó)家對(duì)于人口流動(dòng)的態(tài)度，如果說初期工業(yè)化時(shí)代以“堵”為中心，那么新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代就是以“引”為重點(diǎn)。引導(dǎo)不同于促進(jìn)，更非放任，試圖通過更加精細(xì)的調(diào)控或治理，創(chuàng)造一種比較和緩有序的人口流動(dòng)態(tài)勢(shì)。
（一）從工業(yè)化為中心的戶籍制度轉(zhuǎn)向新型城鎮(zhèn)化為中心的戶籍制度
舊的戶籍制度形成于采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式推動(dòng)快速工業(yè)化的時(shí)期，成為城鄉(xiāng)二元分割體制的核心內(nèi)容。在改革開放前期，舊戶籍制度成為漸進(jìn)式改革模式的重要的制度基礎(chǔ)，同時(shí)也是異軍突起的鄉(xiāng)村工業(yè)化的重要制度基礎(chǔ)，因?yàn)閼艏缍w的邊界，幫助維護(hù)集體團(tuán)結(jié)。在1995年，國(guó)家的高層智囊就有判斷：“目前我國(guó)工業(yè)化基本上處于工業(yè)化的中期階段”[12]，同年召開的十四屆五中全會(huì)將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式寫進(jìn)了決議。工業(yè)化要進(jìn)入新型工業(yè)化的時(shí)代，“村村冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)化道路走入了死胡同，舊戶籍制度的歷史合理性也隨之衰減。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，人口流動(dòng)大潮乘勢(shì)而起，中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路開始成型。這種不同于傳統(tǒng)城市化發(fā)展的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象從沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鋪向全國(guó)，再聚攏到長(zhǎng)三角、珠三角等若干大型城市帶，構(gòu)成了一種區(qū)域間不平衡的城鎮(zhèn)化體系，形成戶籍制度演進(jìn)的新結(jié)構(gòu)約束。一方面，大量的農(nóng)民成為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人，卻難以享有當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障、地方福利和公共服務(wù)，出現(xiàn)了一種農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象[13]，嚴(yán)重地背離了社會(huì)公平的價(jià)值目標(biāo)；另一方面，隨著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型受阻，各地地方政府病急亂投醫(yī)，將“經(jīng)營(yíng)城市”和“土地財(cái)政”策略運(yùn)用到極其危險(xiǎn)的極致，形成一種要地不要人的“土地城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象[14]，提出了如何更加合理地?cái)U(kuò)大內(nèi)需確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求；再一方面，城鎮(zhèn)化形成高度不平衡的區(qū)域格局，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村逐漸失去活力，已經(jīng)由衰而亂，發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人滿為患，可能由雜致亂，危及城鄉(xiāng)社會(huì)秩序和國(guó)家長(zhǎng)治久安。對(duì)于中央政府來說，采取怎樣的城市化道路，將公平與效率、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)更好地結(jié)合起來就成為頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵考量和緊迫要求。隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，“新型城鎮(zhèn)化”概念逐漸形成并進(jìn)入社會(huì)各界的觀念交集[15]，基本的共識(shí)是，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該允許大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該照顧不同區(qū)域的均衡發(fā)展，應(yīng)該有幫助流動(dòng)人口實(shí)現(xiàn)市民化，應(yīng)該有利于可持續(xù)發(fā)展。這些共識(shí)在近幾年中進(jìn)一步凝聚成“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”的理念，進(jìn)入新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子的施政方略中。
“以人為本的新型城鎮(zhèn)化”要求改變舊的戶籍制度，戶籍制度改革也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，實(shí)際上《意見》的幾乎所有內(nèi)容在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）中都已明細(xì)列出。但是，新型城鎮(zhèn)化希望不同區(qū)域大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)行差別化落戶政策，這實(shí)際上就必須為人口的流動(dòng)設(shè)置閘門和分流裝置，不可能要求所有的城市都同等開放，接納人口的自由流動(dòng)。所以這次改革的目標(biāo)是很謹(jǐn)慎的：促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口“有序”實(shí)現(xiàn)市民化，“穩(wěn)步”推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。這顯然不是以個(gè)人權(quán)利為中心的戶籍制度革命，而是在新形勢(shì)下繼續(xù)以國(guó)家的整體發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)的戶籍制度改良。
（二）形成更加和緩有序的人口流動(dòng)態(tài)勢(shì)
當(dāng)前中國(guó)社會(huì)中的人口流動(dòng)，是低序、高速、大規(guī)模和長(zhǎng)距離的，這對(duì)于中國(guó)乃至全人類來說，都是一種全新的經(jīng)驗(yàn)。這應(yīng)該成為中國(guó)社會(huì)的一種常態(tài)嗎？抑或是要讓一種比較和緩的人口流動(dòng)成為新常態(tài)？這是這次戶籍制度改革必須思考的基本理念或者理想問題。本文的看法是，這次戶籍制度改革的意圖不是為人口流動(dòng)添加動(dòng)力，而是試圖形成一種更加和緩有序的人口流動(dòng)態(tài)勢(shì)。《規(guī)劃》中對(duì)這個(gè)目標(biāo)的描述是“促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合”。[16]
1、鼓勵(lì)人口常住或者落戶
在鼓勵(lì)定居和為人的流動(dòng)創(chuàng)造更加便利的條件兩者之間，戶籍制度改革試圖形成一種平衡。如果對(duì)比2006年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》和今年的《意見》，可以看到國(guó)家政策意圖的日趨明晰。在2006年的文件中提出了“公平對(duì)待，一視同仁”等五項(xiàng)原則，提出要尊重和維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，消除對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的歧視性規(guī)定和體制性障礙，使他們和城市職工享有同等的權(quán)利和義務(wù)。在這個(gè)文件里對(duì)于流動(dòng)人口沒有區(qū)分“常住”與“暫住”，而在今年的文件關(guān)注的重點(diǎn)在于常住人口，無論是有序?qū)崿F(xiàn)市民化，還是公共服務(wù)全覆蓋，其對(duì)象都是“有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口”。有學(xué)者提出這是一種符合實(shí)際的“常住化城鎮(zhèn)化”道路[17]。
今年的文件還前所未有地提出了流動(dòng)人口的“存量”和“增量”之分，在市民化的節(jié)奏上提出“堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。立足基本國(guó)情，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。”這個(gè)區(qū)分要比“常住”與“暫住”之分更加顯明地表達(dá)了對(duì)于節(jié)奏控制的戰(zhàn)略意圖。所謂“存量”的常住人口指的是已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住和參保達(dá)到一定年限的人員，而不是流動(dòng)人口表達(dá)了定居的意愿就給予他（她）相應(yīng)待遇。我們可以理解為，國(guó)家的政策越來越不鼓勵(lì)居無定所的快速流動(dòng)。
為了推動(dòng)流動(dòng)人口的定居化，國(guó)家將統(tǒng)籌鼓勵(lì)到城鎮(zhèn)“定居”和鼓勵(lì)“流動(dòng)”兩種政策工具的推進(jìn)速度，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口流動(dòng)的精細(xì)化調(diào)控。鼓勵(lì)到城鎮(zhèn)定居的政策工具包括：確保農(nóng)民在農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益，減少其后顧之憂；同時(shí)為農(nóng)民進(jìn)城常住或落戶創(chuàng)造條件，增強(qiáng)進(jìn)城定居的吸引力。鼓勵(lì)人口流動(dòng)的政策工具包括：加大力度推進(jìn)各種社會(huì)保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，要求地方政府對(duì)常住人口開放地方公共服務(wù)，等等。
地方性的居住證制度也將為降低人口流動(dòng)速度發(fā)揮作用。特別是居住證與積分制的結(jié)合，以及積分與所能享受的各種地方性社會(huì)福利和公共服務(wù)的關(guān)聯(lián)，有可能引導(dǎo)流動(dòng)人口及早在去留之間以及長(zhǎng)期和短期之間做出決斷。
2、鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)常住或者落戶
戶籍制度改革服務(wù)于推動(dòng)國(guó)家的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，希望合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，《規(guī)劃》的目標(biāo)是“城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升。城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。”改革方案明晰地規(guī)定了不同類型城市的落戶條件，有助于流動(dòng)人口建立預(yù)期和進(jìn)行選擇。較之2011年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕9號(hào)），國(guó)務(wù)院的新文件在政策內(nèi)容規(guī)定的更加明確細(xì)致，比如明確規(guī)定落戶條件中社會(huì)保險(xiǎn)參加年限，寫明合法租賃也算是一種合法穩(wěn)定住所，等等。
這個(gè)導(dǎo)向順應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)民工流動(dòng)移民化的趨勢(shì)。農(nóng)民工的流動(dòng)越來越多地出現(xiàn)舉家外出的情況，意味著從短期流動(dòng)到移民定居的趨勢(shì)在加強(qiáng)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量26894萬人，增長(zhǎng)2.4%。其中，外出農(nóng)民工16610萬人，增長(zhǎng)1.7%；在外出農(nóng)民工中，舉家外出農(nóng)民工3525萬人，增加150萬人，增長(zhǎng)4.4%。自2010年以來，舉家外出農(nóng)民工的增長(zhǎng)速度超過了住戶中外出農(nóng)民工的增長(zhǎng)速度。同時(shí)，也有不少其他的調(diào)查表明農(nóng)民工市民化的意愿在增強(qiáng)。[18]
3、鼓勵(lì)在家鄉(xiāng)附近的城鎮(zhèn)落戶或常住
在新型城鎮(zhèn)化的整體空間布局上，以城市群為主體形態(tài)，追求大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。戶籍制度改革的措施是“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，“有序放開中等城市落戶限制”，“合理確定大城市落戶條件”，“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。[19]那么，農(nóng)民工最可能定居的中小城市和城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)在自己家鄉(xiāng)附近。
調(diào)查表明，2013年，在16610萬外出農(nóng)民工中，進(jìn)入地級(jí)市以上城市務(wù)工的有10640萬，占64%；其中進(jìn)入省會(huì)城市和直轄市的有5067萬，占31%。如果不能進(jìn)入大城市定居，實(shí)際上會(huì)有很高比例的人不得不回到家鄉(xiāng)附近定居。通過這次戶籍制度改革，一大批新生代農(nóng)民工將淡化自己的大城市夢(mèng)，不得不回頭在中小城市乃至鄉(xiāng)村重新找到自己的人生定位，這將形成一次十分重大的社會(huì)心態(tài)調(diào)整。為此《規(guī)劃》“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量，增加數(shù)量。”，無疑，這是一個(gè)艱巨的任務(wù)。
三、社會(huì)福利分配：從強(qiáng)化城鄉(xiāng)差別到尊重區(qū)域差異
這里的社會(huì)福利是一個(gè)廣義的內(nèi)涵，指的是由公共權(quán)力分配給居民的各種資源，包括社會(huì)保障、公共服務(wù)和各種地方性的機(jī)會(huì)分配、物資配給和便利提供。
在“人口流動(dòng)論”視角下，預(yù)期社會(huì)福利的區(qū)域差異將會(huì)被弱化，將建立普惠全民的公共福利制度；但在地方的實(shí)踐中，一方面是積極開通城鄉(xiāng)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度和社會(huì)保障制度[20]，另一方面對(duì)于吸納外來人口落戶卻并沒有同樣積極；在中央的文件中，也發(fā)出了看似矛盾的信號(hào)，一方面承諾逐步推動(dòng)公共服務(wù)向常住人口的全覆蓋，另一方面同時(shí)卻又要求限制城區(qū)人口300萬以上的大城市和特大城市人口規(guī)模。這意味著不僅要嚴(yán)控戶籍，實(shí)際上也要嚴(yán)控戶籍之外的常住人口和流動(dòng)人口規(guī)模，或許可以認(rèn)為這次戶籍制度改革幫助大城市地方政府關(guān)緊了城門。在改革以前，中央政府統(tǒng)一實(shí)施了全國(guó)范圍的禁止人口流動(dòng)，在今天，地方政府對(duì)于約束人口流動(dòng)更加積極，而中央政府也尊重了地方政府的這個(gè)訴求。這個(gè)看似背離潮流的現(xiàn)象應(yīng)該怎么來理解呢？
有學(xué)者認(rèn)為是否排外與城市的類型有關(guān)，認(rèn)為“自我融資型城市對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的繁榮昌盛更加重視，對(duì)能夠?yàn)楸镜亟?jīng)濟(jì)作出生產(chǎn)性貢獻(xiàn)的外來人口就持歡迎態(tài)度；補(bǔ)貼型城市則積極尋求更高一級(jí)政府的補(bǔ)貼或更大范圍內(nèi)的資源再分配，擔(dān)心各種福利、補(bǔ)貼外流”[21]這種說法有其合理性，但是現(xiàn)在的新情況是不僅沿海的超大型城市嚴(yán)格控制戶口，在人口導(dǎo)入到一定的規(guī)模后，內(nèi)地的大城市也自然而然地提高了外來人口享有公共服務(wù)的門檻[22]現(xiàn)象應(yīng)該有更加一般化的解釋。
以下，通過與工業(yè)化導(dǎo)向的人口控制論的對(duì)話，分別從城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理需要的宏觀社會(huì)結(jié)構(gòu)安排來說明。
1、在城鎮(zhèn)化時(shí)代，形成了區(qū)域內(nèi)部的戶籍人口—外來人口的二元體制，正在取代城市—鄉(xiāng)村二元體制，或者說土客二元體制[23]可能取代城鄉(xiāng)二元體制得到發(fā)展。
在工業(yè)化的初期，為了快速積累原始資本，不得不從農(nóng)民身上索取農(nóng)業(yè)剩余，形成一種內(nèi)殖民關(guān)系，為此需要嚴(yán)格戶籍控制，建立城鄉(xiāng)二元體制。所以，當(dāng)時(shí)的二元體制是在城鄉(xiāng)之間的，是發(fā)展工業(yè)的城市對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)的農(nóng)村的一種不平等關(guān)系。其中的內(nèi)殖民機(jī)制被稱為是一種剪刀差，也就是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不同定價(jià)來提取農(nóng)業(yè)剩余，讓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持工業(yè)和城市。根據(jù)Northam對(duì)于城鎮(zhèn)化階段的三分法，今天中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入了加速發(fā)展的中期階段。[24]我們發(fā)現(xiàn)，在城市區(qū)域內(nèi)部也存在一種戶籍人口—外來人口在福利上的剪刀差，也就是外來人口的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)與獲得的當(dāng)?shù)馗＠g的差距[25]，城市獲取外來人口的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，卻未必賦予了外來人口以對(duì)等的社會(huì)福利。
外來人口對(duì)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)有多重途徑：作為納稅人可以創(chuàng)造稅收，作為經(jīng)營(yíng)者可以雇傭本地勞動(dòng)力，作為勞動(dòng)者可以從事生產(chǎn)和服務(wù)，作為消費(fèi)者可以產(chǎn)生消費(fèi)需求，等等。所以，地方政府在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初期是歡迎外來人口的加入的。尤其是當(dāng)外來人口的加入并沒有對(duì)當(dāng)?shù)氐墓补芾?服務(wù)能力提出很大的挑戰(zhàn)，甚至提高了公共部門的運(yùn)作效率時(shí)，當(dāng)?shù)卣黾恿藨艨诘拈_放程度。但是，隨著外來人口的增加對(duì)于本地的公共管理/服務(wù)能力造成負(fù)擔(dān)，尤其是希望地方政府提供與人口增量相匹配的增量公共管理/服務(wù)能力時(shí)，地方政府從人口增加得到的邊際剪刀差收益開始下降。如果外來人口能夠加大對(duì)本地的投資力度，或可以放緩這種邊際剪刀差收益的下降，比如外來人口投資購(gòu)房就提高了貢獻(xiàn)度，在房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)受到國(guó)家的宏觀壓制后，這種好處也減少了。隨著稅費(fèi)改革和國(guó)家不斷地提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，實(shí)際上大部分的中國(guó)公民已經(jīng)不再是納稅人，外來人口大部分是低收入者，所以很少能夠直接給地方創(chuàng)造稅收。隨著福利剪刀差收益的下降，人口導(dǎo)入地政府對(duì)于吸納外來人口的積極性就會(huì)下降，直至實(shí)施嚴(yán)格的人口總量控制。
一些外生的變量也會(huì)影響人口導(dǎo)入地區(qū)政府的邊際福利剪刀差收益。比如，中央政府對(duì)于維穩(wěn)的要求提高了，要求地方政府加大公共管理能力，進(jìn)一步降低了人口增加帶來的邊際福利剪刀差收益。外來人口對(duì)于導(dǎo)入地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有價(jià)值，但如果國(guó)家允許降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，那么，人口導(dǎo)入的經(jīng)濟(jì)功能也隨之降低。如果當(dāng)?shù)匚幕哂休^強(qiáng)的地方特色，它也可能形成一種排外情緒，要求當(dāng)?shù)卣畤?yán)格控制外來人口的增加。
改革前的城鄉(xiāng)二元分割體制，隨著人口大流動(dòng)的展開，在人口導(dǎo)入地區(qū)形成戶籍非農(nóng)人口—戶籍農(nóng)業(yè)人口—外來人口的三元結(jié)構(gòu)或者復(fù)合型二元結(jié)構(gòu)[26]。繼而，隨著人口導(dǎo)入地區(qū)加大城鄉(xiāng)開通的力度，這種三元結(jié)構(gòu)或者復(fù)合型二元結(jié)構(gòu)會(huì)蛻變成戶籍人口—外來人口之間的區(qū)域內(nèi)二元結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)難以被改變，所以，也是一種新的二元體制。城鄉(xiāng)二元體制是中央政府主導(dǎo)構(gòu)建的，是國(guó)家體制；而這種土客二元體制是地方政府主導(dǎo)的，是地方體制。
2、隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革將單位福利轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，以及地方政府職能從偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向偏重社會(huì)治理和公共服務(wù)，一種福利性的地方分權(quán)體制初步形成。
今天多種公共服務(wù)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代都是單位福利，比如就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、救助等。單位制瓦解后，單位人變成社會(huì)人，多種由單位承擔(dān)的單位福利轉(zhuǎn)換成了地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)。這在改變了政府與社會(huì)的關(guān)系的同時(shí)，也改變了中央與地方之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，因?yàn)樵黾恿松鐣?huì)治理權(quán)力與責(zé)任的縱向分配問題，而這個(gè)問題在單位制下本來是隱而不彰的。那么，地方政府在社會(huì)治理方面的權(quán)力和責(zé)任實(shí)際上是增加了。或者說，財(cái)政聯(lián)邦主義[27]趨于衰減之后，這種社會(huì)治理上的分權(quán)現(xiàn)象開始成形。實(shí)際上，隨著公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，公共管理的重心下移和地方分權(quán)是必然的，形成了一種“分權(quán)化治理”[28]現(xiàn)象。
所謂福利性的地方分權(quán)也是這種“分權(quán)化治理”潮流的一部分，為什么這種分權(quán)是福利性的而不是說是治理性的呢？實(shí)際上它既是福利性的也是治理性的，因?yàn)樵谥袊?guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)踐中，地方性的公共服務(wù)或地方福利事實(shí)上具有鮮明的治理功能，這是一種寓治理于服務(wù)之中的治理思路。各個(gè)城市無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低，都會(huì)有各種各樣地方性福利。所以，指望加大中央統(tǒng)籌力度來削弱戶籍和社會(huì)福利之間的聯(lián)系不會(huì)有很好的效果。
實(shí)際上，中央政府也樂于看到這種福利性分權(quán)的發(fā)展，因?yàn)橹醒胝Ｍ胤秸軌蚯袑?shí)承擔(dān)起治理一方、造福一方的責(zé)任，不希望看到地方之間在提供公共服務(wù)方面互相推諉或者說采取搭便車策略。比如，我們說人口導(dǎo)入地區(qū)只利用外地農(nóng)民工的青春和勞動(dòng)力，不負(fù)責(zé)他們的子女教育和養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)，其實(shí)也就是一種在公共服務(wù)方面的搭便車行為。這對(duì)于人口導(dǎo)出地區(qū)提供公共服務(wù)的積極性是一種打擊，結(jié)果人口導(dǎo)入和導(dǎo)出地區(qū)的公共服務(wù)供給都不足。為了激勵(lì)地方政府地方公共品的供給，中央政府會(huì)選擇限制人口流動(dòng)。人口導(dǎo)入地區(qū)地方政府也愿意限制人口導(dǎo)入，以降低擁擠效應(yīng)；而人口導(dǎo)出地區(qū)也希望本地能夠保有一定規(guī)模的居民來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，也會(huì)在人口流出到一定程度后主張限制人口流動(dòng)。[29]
最后的結(jié)果可能是，中央一方面會(huì)發(fā)展全國(guó)統(tǒng)籌，但是另一方面，全國(guó)統(tǒng)籌只是廣覆蓋和低標(biāo)準(zhǔn)的，實(shí)際上不足以為流動(dòng)人口提供充分的社會(huì)保障。國(guó)家也很難平調(diào)區(qū)域間的財(cái)政收入或者改變分稅制提高中央財(cái)政收入的比例，因?yàn)檫@會(huì)打擊敵方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，而這種積極性正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的核心奧妙[30]。因此，中央政府還是會(huì)依賴地方政府發(fā)展出地方性福利制度，以求局部地改善社會(huì)保障和公共服務(wù)供給，并且因地制宜地搞好社會(huì)治理。至于這種地方性福利制度將要導(dǎo)致的戶籍人口—外來人口的二元體制，只能寄希望于未來的逐步軟化。
四、社會(huì)管理功能：從實(shí)施社會(huì)管制到支撐社會(huì)治理
戶籍制度從一開始就具有鮮明的社會(huì)管理功能，只是在建國(guó)初期，需要戶籍制度在社會(huì)治安和國(guó)家安全方面發(fā)揮出作用，在構(gòu)成城鄉(xiāng)二元體制的過程中，又需要它在控制人口流動(dòng)方面發(fā)揮作用。因此，那個(gè)時(shí)期的社會(huì)管理是一種高度國(guó)家化的限制人身自由的社會(huì)管制，今天，包括戶籍在內(nèi)的居民身份證明對(duì)于社會(huì)治理的意義依然是不可或缺的。首先，必須有一種地方性的居民身份證明來確認(rèn)一個(gè)居民所能享受的地方性社會(huì)福利，而地方性社會(huì)福利的存在是中國(guó)社區(qū)的一種傳統(tǒng)，在當(dāng)代的社會(huì)治理模式中獲得了新的意義。其次，是居民生活信息化為社會(huì)治理提供技術(shù)上的便利。
之所以說今天的社會(huì)管理正在成為一種社會(huì)治理，主要有兩層含義。首先，我國(guó)的社會(huì)管理有一個(gè)從管制到治理的轉(zhuǎn)型，對(duì)于人的自由和權(quán)利更加尊重。體現(xiàn)在戶籍制度上，舊戶籍制度以限制人口流動(dòng)為基本任務(wù)，而今天的戶籍制度以引導(dǎo)人口流動(dòng)為目標(biāo)，適應(yīng)的是開放的社會(huì)環(huán)境。其次，更重要的是，我國(guó)的社會(huì)管理有一個(gè)從單位治理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理的過程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在僵硬的管制之外也有柔性的治理，但是，對(duì)于區(qū)域內(nèi)戶籍人口的人格化管理、服務(wù)和教化主要是通過單位來實(shí)現(xiàn)的，是一種單位治理。傳統(tǒng)的戶籍主要的功能就是分割城鄉(xiāng)和區(qū)域，在分界線以內(nèi)，它對(duì)于戶籍人口并沒有約束和服務(wù)的能力。今天，單位體制大部分瓦解之后，單位人成為社會(huì)人，單位福利升級(jí)成社區(qū)性的或地方性的社會(huì)福利，原來的單位治理也就轉(zhuǎn)換成由地方黨和政府來領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)治理。因此，通過戶籍制度的社會(huì)治理功能也就變得十分突出，在戶籍制度中增加了居住證之后，這個(gè)治理的意義就更加突出。
（一）居民身份與公民身份同等重要
既然戶籍沒有取消，而居住證也上升為國(guó)家認(rèn)可的正式制度，那么，我們現(xiàn)在可以判斷：標(biāo)示中國(guó)人身份的資格證明將要包括兩類：對(duì)公民身份的證明和對(duì)居民身份的證明。其中身份證是公民身份的證明，而戶口本和居住證是居民身份的證明。為什么我們一定要在全國(guó)性的公民身份證明之外再維持一個(gè)地方性的居民身份證明？
1、我們需要一種證明來確認(rèn)持有人享有地方性社會(huì)福利的資格，而這些地方性的社會(huì)福利存在很大的區(qū)域差別。
一個(gè)居民所享有的社會(huì)福利可以分為三個(gè)層次：
第一個(gè)層次是這個(gè)居民作為國(guó)家公民可以享有的基本社會(huì)保障與公共服務(wù)，如：基本社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。只要是中國(guó)公民都可以享有。
第二個(gè)層次是這個(gè)居民作為地方居民可以享有的地方性的社會(huì)福利，如：地方財(cái)政對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)金的補(bǔ)貼、中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等。對(duì)這些福利，當(dāng)?shù)貞艏丝谧詣?dòng)享有，居住證持有人需要以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限為條件享受。至于當(dāng)?shù)鼐用褡顬槊舾械拇觯珉S遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌蓟蚋呖嫉馁Y格，則需要更加嚴(yán)格的條件。
第三個(gè)層次是這個(gè)居民作為社區(qū)居民所能享有的社區(qū)或集體可以給予的各種福利待遇和關(guān)愛。
持有公民身份證就可以享有第一個(gè)層次的待遇，但只有另外持有居民身份證明才能享有后面兩種福利。后面兩種福利是地方性的，在區(qū)域之間差別很大。
2、全國(guó)性的身份證包含的信息與地方性的戶口本/居住證所包含的信息不同，而且信息生產(chǎn)方式不同。
身份證將要包含的信息是個(gè)人基本信息和個(gè)人生命歷程，前者如出生地、時(shí)間、家庭成員情況、婚姻情況、民族等。根據(jù)《意見》，身份證也將記錄個(gè)人的生命歷程，如：就業(yè)經(jīng)歷、教育經(jīng)歷、收入情況、社保信息、房產(chǎn)信息、信用記錄、衛(wèi)生計(jì)生信息、納稅情況等等。這些信息的特點(diǎn)是有必要跨部門和跨地區(qū)進(jìn)行信息整合，以適應(yīng)人的跨區(qū)域流動(dòng)，改進(jìn)社會(huì)治理。居民身份證明所要包含的信息與公民身份證明所包含的信息有重疊，但有很大區(qū)別。它需要記錄一個(gè)人在某地方的生活信息，并為持有人的生活便利提供服務(wù)。它的主要管理者一定是地方性的，而且，由于社區(qū)服務(wù)一般不是由公安部門管理的，所以，居民身份證明的信息生成也只能是社區(qū)管理和服務(wù)部門，這也是高度地方性的。
（二）居民身份證明的社會(huì)治理功能
1、我國(guó)特定的社會(huì)治理模式需要發(fā)揮居民身份證明的社會(huì)治理功能。
在單位體制以及單位治理大部瓦解之后，必然要發(fā)展地方政府組織的社會(huì)治理。我國(guó)社會(huì)治理的模式是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”，這不同于西方國(guó)家主要依靠法律約束和社會(huì)自組織的社會(huì)治理模式。實(shí)際上是國(guó)家通過地方/基層政權(quán)組織依靠基層干部，采取群眾路線的方式來直接組織和聯(lián)系群眾的一種社會(huì)治理模式。這種治理模式的有效性以基層干部和群眾之間的熟悉為前提，以地方政府或基層組織有能力對(duì)群眾進(jìn)行日常溝通、宣傳教育、管理和服務(wù)、資源分配等為前提。要采取這種模式進(jìn)行社會(huì)治理，必須確定基層干部管理、服務(wù)和動(dòng)員的群眾范圍。并且要使得基層干部手上有工作的抓手，這種抓手往往就是寓管理于服務(wù)之中，以及寓黨群/干群聯(lián)系于對(duì)群眾的管理和服務(wù)之中。居民身份證明所附著的這些社會(huì)福利，有一部分就是基層干部可以采取的工作抓手。享有這些服務(wù)的群眾范圍越小，治理功能越明顯。
以上海為例，與居民生活直接有關(guān)的社會(huì)福利類型就有很多，在市級(jí)層面至少有如下類型：1、城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)，2、居民社會(huì)保險(xiǎn)，3、農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)，4、高齡無保障老人基本社會(huì)保障，5、職工遺屬保障，6、城鎮(zhèn)重殘無保人員基本醫(yī)療保障，7、本市支援外地建設(shè)退休回滬定居人員幫困補(bǔ)助，8、學(xué)生和嬰幼兒基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，9、普通高等院校學(xué)生醫(yī)療保障制度，10、就業(yè)援助制度，11、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼，12、公共就業(yè)服務(wù)，13、最低工資標(biāo)準(zhǔn)，13、企業(yè)年金補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，14、城市生活無著流浪乞討人員救助管理網(wǎng)絡(luò)，15、應(yīng)急救災(zāi)援助機(jī)制，16、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，17、工青婦和慈善公益組織的救助服務(wù)，18、廉租房制度，19，經(jīng)濟(jì)適用房制度，20、殘疾人就業(yè)，21、上海特殊的中考和高考政策，22、學(xué)區(qū)內(nèi)就近入學(xué)的制度，等等。[31]在干部為居民提供以上的服務(wù)時(shí)，實(shí)際上也同時(shí)熟悉了工作對(duì)象，建立了感情聯(lián)絡(luò)。對(duì)于注重群眾路線的執(zhí)政黨來說，這種日常的聯(lián)系是十分重要的。
其他各個(gè)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村居還有自己特殊的額外福利制度。比如靜安區(qū)在全市率先為孕婦提供免費(fèi)孕檢，并將此項(xiàng)服務(wù)擴(kuò)大到外來人口；對(duì)居民居住公房的免費(fèi)維修，等等。上海大多數(shù)的街鎮(zhèn)都有社區(qū)商業(yè)服務(wù)、孤寡和高齡老人的關(guān)愛和家政服務(wù)、享受社區(qū)公共文化場(chǎng)所等，有集體經(jīng)濟(jì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)有集體內(nèi)部的分配。在所有的社區(qū)，還會(huì)存在這樣一種情況：對(duì)于戶籍人口的社區(qū)管理要比對(duì)外來人口寬松，這實(shí)際上構(gòu)成了一種生存資源的隱性分配。比如對(duì)無證攤販的管理、對(duì)于違章建筑和群租的治理等等，對(duì)戶籍人口都容易網(wǎng)開一面。
2、居民生活信息化為社會(huì)治理提供了技術(shù)上的便利。
隨著信息化的發(fā)展，人們的生活方式客觀上也會(huì)趨于信息化，各種商業(yè)化的服務(wù)都在開發(fā)信息化的手段，就是一例。同樣，公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù)也可以采取信息化的手段，那么，這種服務(wù)的過程同時(shí)也是一種治理的過程，或者為治理提供方便。
比如廣東省的居住證除了可以為居民提供第一部分列出的第二層次的社會(huì)福利之外，還將具有八大生活服務(wù)功能：（1）金融服務(wù)，發(fā)揮銀行卡功能。（2）公交服務(wù)，發(fā)揮公交卡功能。（3）電子政務(wù)，自助管理自己的居住證。（4）小額消費(fèi)，加載電子錢包功能。（5）電信充值服務(wù)。（6）公共服務(wù)。可以預(yù)訂地鐵、火車以及飛機(jī)航班票務(wù)。（7）門禁應(yīng)用，加載門禁功能，可以有效識(shí)別小區(qū)居住人口。居住期滿，自動(dòng)阻斷持證人在小區(qū)的出入。（8）企業(yè)一證通。企業(yè)或單位利用居住證對(duì)員工進(jìn)行考勤登記、出入識(shí)別以及內(nèi)部消費(fèi)等。[32]
居住證和戶口本不同，它幾乎一出生就是一張智能卡，可以記錄的信息遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了戶口本，所具備的功能也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了戶口本。在這個(gè)大數(shù)據(jù)時(shí)代，它將發(fā)揮的社會(huì)治理功能不可預(yù)測(cè)。
一旦我們從“居民身份證明”和“公民身份證明”的對(duì)照中來理解戶籍制度，那么，就能獲得一個(gè)新的視角。如果我們說戶籍和居住證都是一種證明“居民身份”的證明，不同于證明“公民身份”的身份證，那么，我們也可以說戶籍制度改革豐富了我國(guó)的居民身份制度。實(shí)際上，社區(qū)成員權(quán)和社區(qū)內(nèi)部的福利是我國(guó)社會(huì)中由來已久的一種傳統(tǒng)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這種社區(qū)成員權(quán)和社區(qū)福利在城市體現(xiàn)為單位成員權(quán)和單位福利，今天，居民身份證明和地方性社會(huì)福利將這種單位內(nèi)部的現(xiàn)象進(jìn)一步上升到地方層次上。同時(shí)，也將單位治理升級(jí)成地方性的社會(huì)治理。進(jìn)一步地，當(dāng)社會(huì)福利分成公民所有普遍具有的基本社會(huì)保障和公共服務(wù)與地方居民所特有的地方性保障和服務(wù)之后，中國(guó)社會(huì)的地方性也具有了福利性的內(nèi)涵，人們要通過這種福利資格的界定來確認(rèn)自己的地方性認(rèn)同。
四、結(jié)語：讓制度為生活減速
在很大的程度上，新型城鎮(zhèn)化不是“農(nóng)民”的城鎮(zhèn)化，而是“農(nóng)民工”的城鎮(zhèn)化。我們說要讓流動(dòng)人口“城鎮(zhèn)化”，也就是從一個(gè)空間“化”進(jìn)另一個(gè)空間里，這就是一種相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。但是，必須強(qiáng)調(diào)的是，我們的新型城鎮(zhèn)化不是把人從一種穩(wěn)定的狀態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種穩(wěn)定的狀態(tài)，而是要把人從一種不穩(wěn)定的狀態(tài)轉(zhuǎn)化成另一種相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。因?yàn)椋匀藶楸镜男滦统擎?zhèn)化所要“化”的對(duì)象其實(shí)不是雙腳插在土里的農(nóng)民，而是漂泊在城市里的農(nóng)民工。這次《意見》明確地提出要把重點(diǎn)放在已經(jīng)進(jìn)城的農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化，而不是還沒有進(jìn)城的農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，這就是“優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量”的內(nèi)涵。所以，我們?cè)诶斫膺@次戶籍制度改革時(shí)，既要考慮流動(dòng)帶來的好處，也要看到流動(dòng)太快帶來的弊端。
對(duì)于個(gè)人來說，有選擇是好事，但選擇太多也增加了選擇的成本。這么多的農(nóng)民工四處漂泊，不能在一個(gè)地方扎根經(jīng)營(yíng)，短暫的一生耗費(fèi)太多的時(shí)間在茫然尋找的途中，最后的結(jié)果往往也只是底層生活的再生產(chǎn)。對(duì)社會(huì)來說，個(gè)人的漂泊不定必然產(chǎn)生了對(duì)于他人和社會(huì)的外部性，一個(gè)流動(dòng)的底層可能會(huì)帶來更多的負(fù)外部性。居無定所對(duì)于家庭、倫理、青少年教育和精神健康的影響是復(fù)雜的，總體上很難說是積極的。對(duì)于國(guó)家來說，低序、高速、大范圍和長(zhǎng)距離的流動(dòng)則大大提高了社會(huì)治理的成本。流動(dòng)才有活力，但流動(dòng)太快則難以涵養(yǎng)人心；開放是個(gè)好事，但適當(dāng)?shù)拈]鎖才能穩(wěn)定；遷徙自由確實(shí)是個(gè)好東西，但是，實(shí)現(xiàn)自由和秩序的融合，也始終是人類追求的普遍社會(huì)理想。
確實(shí)，這種過度的漂泊與制度有關(guān)，因?yàn)槲覀兊闹贫葲]有幫助流動(dòng)者建立更加清晰的預(yù)期，徒然讓個(gè)人面對(duì)來自系統(tǒng)整體的與日俱增的復(fù)雜性；制度也沒有更好地幫助人們?cè)谝粋€(gè)地方獲得更多的向上爬升的空間，以至于讓人不得不從一個(gè)起點(diǎn)平移到另一個(gè)起點(diǎn)。所以，我們需要新的制度為生活減速，為生活增加確定性。我們?cè)谶@次戶籍制度改革的方案中，會(huì)看到不少社會(huì)控制的因素，但是，任何時(shí)候都會(huì)存在一些必要的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和秩序。問題只是在于我們能否成功建立這樣的團(tuán)結(jié)和秩序，能否讓普通人的生活進(jìn)入一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的新常態(tài)，在這個(gè)意義上，這次戶籍制度改革的進(jìn)展是很值得期待的。
注釋：
1從工業(yè)化而不是社會(huì)主義制度的性質(zhì)的角度來理解我國(guó)前三十年的制度特色，是現(xiàn)代化理論的重要內(nèi)容。將這個(gè)框架直接運(yùn)用于戶籍制度的研究可參見肖冬連：“中國(guó)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)形成的歷史考察”，《中共黨史研究》，2005年第1期。溫鐵軍進(jìn)一步地將這種工業(yè)化的解釋視角延伸到對(duì)后三十年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度包括城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的解釋中來。參見溫鐵軍：《八次危機(jī)》。
2這是1954年第一次全國(guó)人民代表大會(huì)上的提法，1956年第三次全國(guó)人民代表大會(huì)上的提法是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化。
3蔡昉：“戶籍制度改革與城鄉(xiāng)社會(huì)福利制度統(tǒng)籌”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2010年第12期。
4黃耕夫：《戶口工作的基本情況和今后意見》(1956年3月10日在全國(guó)戶口工作會(huì)議上的報(bào)告)，轉(zhuǎn)引自
王海光：“轉(zhuǎn)軌和嬗變——中國(guó)當(dāng)代戶籍制度形成的制度淵源探析”，《戰(zhàn)略與管理》2011年第1、2期合訂本。
5陸益龍：“1949年后的中國(guó)戶籍制度：結(jié)構(gòu)與變遷”，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》哲社版，2002年第2期。
6甚至有學(xué)者認(rèn)為戶籍制度在近些年來并沒有阻止農(nóng)民的自由流動(dòng)，見肖文韜：“戶籍制度保護(hù)了二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)嗎？”，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2004年第3期。但這種觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界似非主流。
7彭希哲、郭秀云：“權(quán)利回歸與制度重構(gòu)—對(duì)城市流動(dòng)人口管理模式創(chuàng)新的思考”，《人口研究》，2007年第4期。
8胡星斗：“中國(guó)戶籍制度的命運(yùn)：完善抑或廢除”，《學(xué)術(shù)研究》，2009年第10期。
9蔡昉、都陽和王美艷：“戶籍制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)保護(hù)”，《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第12期。
10蔡昉：“戶籍制度改革與城鄉(xiāng)社會(huì)福利制度統(tǒng)籌”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》，2010年第12期。
11新聞報(bào)道：“張高麗：遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律扎實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革”，http://politics.people.com.cn/n/2014/1117/c1024-26041300.html
12國(guó)家計(jì)委規(guī)劃司課題組：“工業(yè)化評(píng)價(jià)指標(biāo)及中國(guó)工業(yè)化的階段”，《經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展》，1995年第8期。
13王春光：“農(nóng)村流動(dòng)人口的“半城市化”問題研究”，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第5期；余穎慧：“基于我國(guó)半城鎮(zhèn)化問題下的基本公共服務(wù)均等化研究”，《經(jīng)營(yíng)管理者》，2011年17期。
14陳春：“健康城鎮(zhèn)化發(fā)展研究”，《國(guó)土與自然資源研究》，2008年第4期。
15較早提出這個(gè)提法的文章見謝志強(qiáng)：“新型城鎮(zhèn)化：中國(guó)城市化道路的新選擇”，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2003年7月3日。
16《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020年》，人民出版社，第70頁。
17張翼：“農(nóng)民工‘進(jìn)城落戶’意愿與中國(guó)近期城鎮(zhèn)化道路的選擇”，《中國(guó)人口科學(xué)》，2011年第2期。
18金三林：“農(nóng)民工現(xiàn)狀特點(diǎn)及意愿訴求——基于對(duì)7省市農(nóng)民工的調(diào)查研究”，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2011年第58期。國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所“城鎮(zhèn)非戶籍常住人口的戶籍改革意愿調(diào)查”課題組：“城鎮(zhèn)非戶籍常住人口的戶籍制度改革意愿調(diào)查”，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2014年4月14日。
19這兩段引用的文字均出于《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕25號(hào)）。
20在新文件發(fā)布之前的2013年6月份，已經(jīng)有14個(gè)省市建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度（新聞報(bào)道：“中國(guó)已有14個(gè)省區(qū)市建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”http://www.chinanews.com/gn/2013/06-26/4973903.shtml。）。到2014年1月，已經(jīng)有15個(gè)省份建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（新聞報(bào)道：“中國(guó)15個(gè)省份建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，http://money.163.com/14/0124/10/9JBLU91O00 254TI5.html。）。至2014年5月，已經(jīng)有天津、青海、山東、重慶、廣東、寧夏、浙江等七個(gè)省份或社保統(tǒng)籌地區(qū)完成了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的整合，并建立起統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度（新聞報(bào)道：“七個(gè)省份已建立起統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”，http://www.ln.xinhuanet.com/newscenter/2014-05/13/c_1110664295.htm。）。
21蔡昉、都陽和王美艷：“戶籍制度與勞動(dòng)力市場(chǎng)保護(hù)”，《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第12期。
22比如長(zhǎng)沙市在2013年為外來人口子女入學(xué)提出一個(gè)新要求：監(jiān)護(hù)人必須在長(zhǎng)沙居住一年以上。新聞報(bào)道：“讀長(zhǎng)沙公辦小學(xué)初中父母須居住一年以上”，http://edu.rednet.cn/c/2013/10/11/3165391.htm
23社會(huì)空間等級(jí)指的是在農(nóng)村、小城鎮(zhèn)、中等城市、大城市之間,存在著資源配置和福利待遇等方面的等級(jí)性社會(huì)差別。Cheng Tiejun，Mark Selden，The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System,The China
Quarterly,Sept.Vol.139,1994.
24“土”與“客”分別指的是本地土著和外地客民，在歷史上，土客關(guān)系是人口流動(dòng)帶來的最重要社會(huì)問題之一，今天，正在形成一種新型的土客關(guān)系。參見熊萬勝、凌慧：“重構(gòu)當(dāng)代江南鄉(xiāng)村土客關(guān)系”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2012年9月21日。
25Northam,R.M.Urban Geography.2nd ed.，New York:John Wiley&Sons,1979:65-67。
這個(gè)福利剪刀差的計(jì)算會(huì)比較復(fù)雜，一種理論上的計(jì)算方法是，計(jì)算單個(gè)外來人口的增加帶來的邊際財(cái)政收入增加值與邊際公共管理和服務(wù)支出增加值之間的差額。
26奚建武、唐亞林：“復(fù)合型二元結(jié)構(gòu):考察城鄉(xiāng)關(guān)系的新視角”，《社會(huì)主義研究》，2008年第5期。
27Montinola,Gabriella,Yingyi Qian,and Barry R.Weingast,,“Federalism,Chinese Style:
The Political Basis for Economic Success in China,”World Politics,Oct.,48(1)，1995。
28Erik Wibbels：Decentralized Governance,Constitution Formation,and Redistribution.Constitutional
Political Economy,Vol.16(2)，2005.或曾維和：“發(fā)展中國(guó)家分權(quán)化治理的進(jìn)程、框架及際遇考察——從分權(quán)化改革到分權(quán)化治理”，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第4期。
29夏紀(jì)軍的研究發(fā)現(xiàn)，無論是采取集權(quán)的體制還是分權(quán)的體制，只要可以把政府看成是一個(gè)追求效用最大化的經(jīng)濟(jì)人，那么最后的博弈均衡結(jié)果都是限制人口流動(dòng)。
30張軍、周黎安編：《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海人民出版社，2008年。
31熊萬勝、李寬、戴純青：“個(gè)體化時(shí)代的中國(guó)式悖論及其出路——來自一個(gè)大都市的經(jīng)驗(yàn)”，《開放時(shí)代》，2012年第10期。
32新聞報(bào)道：“省公安廳探索居住證新服務(wù)居住證變身多功能卡：東莞試水見成效”，http://www.gdga.gov.cn/jwzx/jsyw/201212/t20121228_634492.html
（作者單位：華東理工大學(xué)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心）
來源：第八屆縣鄉(xiāng)干部論壇
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