理論框架:制度變遷的多重邏輯
在組織分析中，制度邏輯指某一領域中穩定存在的制度安排和行動機制，這些制度邏輯引導了這一領域中相應的行為方式。“制度邏輯”對解釋制度變遷尤其是制度沖突或制度失敗較為適用，因為制度邏輯在宏觀制度安排與微觀上人們可觀察行為之間建立了聯系，從而為制度變遷的微觀基礎提供了一個分析視角。制度邏輯為人們提供動機組合、行動和自我認知，而制度邏輯間的沖突可能引發制度變遷。中國農村制度變遷的經驗表明，國家的權威和基層的自發努力的結合是推動中國制度變遷中的重要力量，而產權不過只是農民、社區、地方政府和中央政府之間按各自的行為邏輯在制度環境約束下相互作用的產物。當下中國正處于大規模制度變遷時代，對于這樣一個規模宏大、內容深刻的人與人之間關系和社會規范的變化，只有從各行為者這一微觀層次上去感受，才能把握總體上的輪廓。因此，下來筆者將從國家、基層政府、農戶各行動者的微觀邏輯以及制度環境約束和意識形態方面探討其對中國宏觀層面的農村稅費制度改革的影響。
(一)國家行為的邏輯:政權合法性和穩定性
在中國，中央政府是國家的代理人，要評價其邏輯或作用，國家的起源問題就是一個繞不過去的坎。傳統的政治學、社會學等學科從不同的角度分析了國家起源問題，而最有影響力的主要有三種觀點: 一是“契約理論”，二是“掠奪理論”，三是“暴力潛能理論”。契約論認為國家是選民達成契約的結果，因此，國家必須為選民服務;掠奪論認為國家是階級或特定集團的代理人，國家的作用是代表特定階級對社會其他成員的掠奪，國家通過界定一套產權制度使得權利集團收益最大化。但契約論忽視了不同利益群體在達成契約后如何調整自己的行動以獲取利益最大化，而掠奪論沒有考慮產權的最初分配。鑒于此，North(1994)在上述兩種觀點的基礎上進一步提出了“暴力潛能”理論，并在一個統一的框架下解釋國家的產生。諾斯認為，當國家的“暴力潛能”在社會成員之間平等分配時，國家的產生就可以看作是人與人之間訂立契約的過程，當部分成員的“暴力潛能”超過社會其他成員的時候，國家就成了一部分成員控制另一部分成員的工具，產生了統治階級和被統治階級②。進一步的推論是，國家必然是維護統治者利益的工具。因此，統治階級在任何時候維護其政權的合法性和穩定性都是首要的，而這也必然成為其代理人(中央政府)治理國家的邏輯。從諾斯的國家起源“暴力潛能”理論看，國家就像一個壟斷者，一方面要代表統治者或特定集團的利益，并在治理國家的過程中實現租金收入的最大化，而另一方面則要為其選民服務，提供一套有利于經濟增長的產權制度，以實現社會產出的最大化。由于社會產出最大化的產權制度并不一定帶來統治者租金收入的最大化，這即是著名的“諾斯悖論”。相比經濟增長，治國者更關心其政權的長治久安。如果政權合法性和穩定性保持不變，中央政府也就沒有動力推動制度變遷以維持科層制的穩定。換一句話，在政權的合法性和穩定性受到威脅時，中央政府( 國家) 更有可能為社會設定和保護產權同社會交換，或者科技與產業農業政策變化的發生機理: 基于多重制度邏輯視角以提供一組服務——保護和公正做交換。可見，“國家通常不會自動設計有利于經濟增長的制度安排”，經濟制度的變遷往往具有政治上的意義，而政治目標又通常優于經濟發展目標。
(二)基層政府行為的邏輯:競爭晉升的科層制
諾斯在其國家理論中，集中探討了制度變遷過程中國家( 中央政府) 與產權之間的互動關系，而抽象掉了地方政府的行為，但這一理論假說很難真實地描述中國現實的制度變遷過程。在中國，經濟長期受計劃體制的影響，中央政府曾以高度集權、調度自如、令行禁止而著稱于世。市場經濟體制改革以來，中央集權雖有所弱化，但格局并未根本改變，中國的政治體制決定了中央政府與基層政府間的關系是典型的科層制領導與被領導在科層制的中國政治權利結構中，中央意圖或國家政策的貫徹落實主要依賴于各級科層制組織體系。因此，不能僅從中央政府的政策變化本身去理解制度變遷的過程。事實上，基層政府在中國社會經濟轉型中的重要作用早有大量文獻進行了研究。因此，從微觀層次上觀察基層政府的行動邏輯，以及在其與中央政策和農戶兩個行動群體的相互作用中去理解制度變遷過程就顯得十分必要。
在中國，基層地方官員不僅是上級政府在基層的代言人，而且也是國家政策在基層的主要執行者。因此，基層政府官員的行為實際上代表了基層政府的行為。如何理解基層政府官員的行為? 這不得不提及中國特殊的政治體制和地方官員激勵機制，因為組織內部的激勵機制誘導著相應的組織行為。從政治體制和激勵機制解釋中國基層官員的行為，最具有影響力的理論主要有錢穎一等人提出的中國特色的聯邦主義假說和周黎安等人提出的晉升激勵機制假說。
中國特色的聯邦主義假說認為中國地方政府推動地方經濟發展的激勵原因主要有兩個: 一是1980年代以來的行政分權，二是財政分權改革。行政分權改革使得地方擁有相對自主的事權決策權，而財政分權改革則使得地方有積極性去界定一套適應的產權制度以促進地方經濟發展，從而實現地方政府租金收入最大化。財政分權改革明確了中央與地方之間的財政收入分配與留存比例，也使得地方政府獲得了“剩余占有者”的地位。1994年分稅制改革以來，進一步強化了地方基層政權的財政自主性。晉升激勵假說認為地方政府官員晉升與地方經濟發展存在顯著關系，并認為地方官員晉升錦標賽激勵機制視為中國經濟增長奇跡的制度根源。在中國的科層制政權組織中，上級政府會設定一些指標用于考核下級政府的業績，這些指標通常包括地區GDP增長、財政收入、招商引資以及諸如計劃生育、社會穩定、升學率等社會目標。對按照科層制構建與運作的各級政府組織而言，這種激勵機制主要是指基層官員對職業前景的考慮，成功完成或超額完成上級政府設定的目標將有助于基層官員職位的晉升。分權改革和財政包干后，基層官員常把稅收用于從事盈利性經營活動和“政績工程”，以顯示自己在地方治理過程中的成績，并獲得上級賞識和晉升機會。在中國，基層政府官員并非民主選舉產生，而是由上級政府直接任命，于是基層官員為了確保自己的烏紗帽不掉并晉升，便以上級要求或自我利益集團而非群眾的利益為準繩。可見，競爭晉升的科層制邏輯是理解中國基層(官員)政府行為的內在邏輯。
(三)農戶行為的邏輯:理性
農戶是社會最基本的集生產消費于一體的經濟組織。自家庭承包責任制實施以來，農戶實際上已成為中國農業生產的主體，也是國家糧食安全的保障者。以農戶的眼光和立場，關注和思考農民集體行動的邏輯，有助于進一步理解農戶在中國農業政策變革中的作用。農戶行為是否理性是探討農戶行為邏輯的起點。但農戶是否理性的爭論由來已久，至今已持續了數百年，概括起來主要有三大流派: 以舒爾茨和波普金為代表的理性小農學派，以恰亞諾夫和斯科特為代表的生存小農學派和以黃宗智為代表的拐杖小農學派。
理性小農學派認為農民同資本家一樣，是理性的，以追求利潤最大化為目標。農戶完全可以視作資本主義的企業，無論是在市場領域還是政治活動中，小農都傾向于按理性的投資者行事。恰亞諾夫以“生存”為核心，強調小農的生存理性。與理性小農學派恰恰相反，他認為農民與資本主義時代的經濟人毫無共同之處，農戶經濟有其自身活動規律，建立在理性經濟人基礎上的經濟學，對農戶經濟行為的分析不適用。斯科特認為主導小農經濟行為動機的是“避免風險”和“安全第一”，小農經濟堅守的是“安全第一”的原則，具有強烈生存取向的農戶寧可選擇避免經濟災難，而不會冒險追求平均收益的最大化。由此，防衛性和復原性是小農集體行動的特征，他們常用于對抗威脅生計的外來壓力、資本主義市場關系以及資本主義國家政權的入侵。歷史學派的黃宗智(2000)對以雇傭為主和以家庭勞動為主的農場進行了深入細致的比較分析，得出中國小農經濟不會從小家庭農場中分離出“無產—雇傭”階層，因為即使小農十分貧困，甚至掙扎在生死線上，但仍無法割舍幾畝農地成為真正的無產者，即“半無產化”。對于在農業生產邊際報酬很低的情況下仍然投入勞動生產，他認為主要是因為農戶家庭受耕地規模的限制，即使家庭勞動力過剩，但仍然不能自我解雇多余勞動力;在缺乏很好的非農就業機會的條件下，勞動的機會成本幾乎為零，即“過密化”。由于“半無產化”和“過密化”，當農業收入不足以彌補小農家庭開支，非農業收入就成為彌補家庭開支的“拐杖”，即便非農收入已經大大超過了農業收入，也依然改變不了它的補充角色。
然而，無論是回避風險、追求生存安全，還是收入最大化或利潤最大化，農戶的行為目標都是追求一定條件下的效用最大化。只是在不同的經濟發展階段和制度環境約束下會有不同的農戶行為邏輯表現，但本質上都是理性的。許多被用來證明小農行為不理性的典型事例，往往都是具有城市傾向的人，在對小農所處的外部經濟環境缺乏全面了解的情況下作出的論斷。在筆者看來，在自然經濟發展階段，農戶效用最大化的行動邏輯體現為對基本生活需求上的滿足，因此可以用生存理性來概括這一發展階段上的農戶行為邏輯; 在轉型經濟中( 市場經濟不完善) ，農戶效用最大化體現為收入最大化，因此，農戶行為更多體現的是拐杖小農的行為邏輯; 在發達的市場經濟階段，農戶效用最大化可體現為追求利潤最大化，
因此，農戶行為更多地體現為理性小農的行為邏輯。事實上，生存小農、理性小農和拐杖小農的確也是恰亞諾夫、舒爾茨、黃宗智等學者通過調查不同農業經濟發展水平的農村而得到的看似不同的結論，而實質上是統一的，即都是理性行為在不同環境約束下的不同表現。因此，理性可以作為我們分析農村制度變遷過程中農戶行為邏輯的基礎①。
(四)制度環境和意識形態
盡管國家、基層政府和農戶的行為邏輯是穩定的，但它們所誘導的具體行為方式卻依賴于特定的歷史背景、初始條件和制度環境。無論是諾斯的國家悖論，科層制的基層政府，還是處于社會底層的農戶理性行為邏輯，他們各自的微觀行動邏輯受到制度環境或場域的約束。因此，在不同的制度環境約束中去理解同一行動主體在不同時期的行動邏輯就“自然”了，而一旦離開了具體的制度環境約束，我們就無法理解行動者的行為方式和改革進程。因為從來都不存在一種超制度環境和意識形態的普適的行為邏輯可以用于解釋現實行動主體的行為。在制度變遷過程中，意識形態是重要的，它不僅決定了人們用以解釋周圍世界以及作出行為選擇的主觀精神構想，而且改變著制度環境和場域的約束。在早期，諾斯認為相對價格變化是制度變遷的源泉，但到了晚年諾斯的思想似乎發生了一個較明顯的漸進性轉變，他越來越重視民眾的信念、認知、心智構念和意向性在制度變遷中的作用。諾斯(2008)認為理解經濟變遷過程的關鍵在于促動制度變遷的參與者的意向性以及他們對問題的理解，人們所持有的信念決定他們的選擇，而這些選擇又反過來構造了人類處境的變化。作為制度變遷的路徑不僅取決于路徑依賴，還取決于行動者對機會集合變化的感知和反應所組成的回饋過程(feed back process) ，而行動者對機會集合的變化感知和反應的深淺取決于他們獲取信息的多寡和如何處理這些信息，也就是制度環境和意識形態限制了人們的選擇集合。
（本推文節選自發表于中國軟科學2016年第6期的《農業政策變化的發生機理: 基于多重制度邏輯視角———以農村稅費改革為例》的理論分析部分）
中國鄉村發現網轉自：中國軟科學 2016年第6期
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