【內(nèi)容提要】農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的一個(gè)可能目標(biāo)是通過產(chǎn)權(quán)量化和固化、建立現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行政經(jīng)分離，以防止城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的利益紛爭(zhēng)，完善農(nóng)村基層治理機(jī)制。不過，在快速城市化的現(xiàn)階段，城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村正是土地城市化主要目標(biāo)地，并因此容易發(fā)生激烈的利益博弈。著力于完善村莊內(nèi)部治理機(jī)制的集體產(chǎn)權(quán)改革，可能變成集結(jié)起來的農(nóng)民為獲得更大利益而與國家進(jìn)行利益博弈，從而造成農(nóng)村社會(huì)的土圍子化。
【關(guān)鍵詞】集體產(chǎn)權(quán)制度改革; 基層治理; 土地制度; 食利者; 烏坎事件
當(dāng)前中國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正開始布置，未來幾年將是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革大力度實(shí)施的時(shí)期。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)是擁有大量經(jīng)營性資產(chǎn)的城中村、城郊村和發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村。大致說來，從廣東佛山市南海區(qū)先行改革試點(diǎn)來看，改革的方向是清產(chǎn)核資，資產(chǎn)量化到人，將之前的經(jīng)濟(jì)合作社改為股份合作社。《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱為《意見》）要求：“將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”，“改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要完善治理機(jī)制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項(xiàng)實(shí)行民主決策，防止少數(shù)人操控”[1]。
基于清產(chǎn)核資、股份量化到人的理念，《意見》要求“把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)”，要求“在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，探索明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)的職能關(guān)系，有效承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系”。
一、珠三角農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)改革
早在1990年代，廣東南海即在探索農(nóng)村集體股份制，2010年開始進(jìn)行村改居和政經(jīng)分離的試點(diǎn)，形成了在全國具有很大影響的“南海經(jīng)驗(yàn)”，概括起來，“南海經(jīng)驗(yàn)”可以歸結(jié)為兩個(gè)方面，一是清產(chǎn)核資、股權(quán)量化到人固化到戶，將之前的經(jīng)濟(jì)合作社改造為股份合作社，并在股份合作社基礎(chǔ)上建立法人型治理結(jié)構(gòu)；二是“政經(jīng)分離”，股份合作社與村民委員會(huì)分開，股份合作社代表其成員利益進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立地運(yùn)作，并接受其監(jiān)督。終極模式是建立現(xiàn)代股份制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。
南海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革在珠三角具有代表性。珠三角核心區(qū)大部分村莊已經(jīng)進(jìn)行或正在進(jìn)行清產(chǎn)投資、股權(quán)固化到戶以及政經(jīng)分離的改革。之所以以南海為代表的珠三角核心區(qū)會(huì)在全國率先進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，這是與珠三角特定條件相聯(lián)系的。具體地說，改革開放以后不久，珠三角作為中國改革開放前沿，通過招商引資、三來一補(bǔ)，在很短時(shí)期即全面推進(jìn)了工業(yè)化，大量農(nóng)村耕地被開發(fā)建廠，珠三角成為中國制造的核心區(qū)，世界工廠的核心地帶。珠三角快速工業(yè)化是以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的，即珠三角村社二級(jí)通過將集體所有土地出租辦廠或蓋廠房引資，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地非農(nóng)使用，并因此可以獲得巨額土地非農(nóng)使用增值收益。一方面，短期內(nèi)，珠三角核心區(qū)工業(yè)化使珠三角土地非農(nóng)使用，并因此獲得了巨額土地非農(nóng)使用租金（增值收益），一方面，因?yàn)橥恋貙儆诩w所有，農(nóng)戶具有土地承包經(jīng)營權(quán)，集體將農(nóng)民土地集中起來招商引資，出租辦廠，租金就應(yīng)由農(nóng)戶分享。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來集體資產(chǎn)迅速擴(kuò)大，“隨著集體資產(chǎn)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，社會(huì)利益主體的訴求也日趨多元化，出現(xiàn)了農(nóng)村基層爭(zhēng)權(quán)奪利、身份競(jìng)爭(zhēng)和利益分配糾紛、權(quán)利差異與公共服務(wù)不均等問題，農(nóng)村基層社會(huì)矛盾和糾紛不斷加劇”等問題[2]，其中核心是村社成員權(quán)與利益分配的關(guān)系問題，如外嫁女問題，新增人口利益分配問題，外來人口利益共享問題。尤其是村社集體決策與相關(guān)法律規(guī)定的矛盾及因此引起的持續(xù)不斷、頻頻發(fā)生的上訪乃至聚眾鬧事，迫使地方政府通過清產(chǎn)核資、股份量化和固化來明晰集體收益分配邊界，防范因此發(fā)生的各種矛盾。
同時(shí)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量農(nóng)地非農(nóng)使用，產(chǎn)生了巨額的農(nóng)地非農(nóng)使用收益，從而使掌握集體經(jīng)濟(jì)權(quán)力的村干部可能從中謀私。因?yàn)榇甯刹恐\取利益空間巨大，珠三角核心區(qū)農(nóng)村普遍出現(xiàn)了嚴(yán)重的賄選，通過賄選當(dāng)上村干部，當(dāng)上村干部就利用權(quán)力撈取好處。在村莊熟人社會(huì)，村干部賄選以及撈取好處會(huì)引發(fā)村民不滿，村民因此也有強(qiáng)烈的加強(qiáng)對(duì)胡作非為村干部進(jìn)行監(jiān)督約束的訴求，通過“政經(jīng)分離”，將經(jīng)濟(jì)合作社改造為股份合作社，并建立基于每個(gè)股民利益聯(lián)系的股份合作社治理結(jié)構(gòu)，就可以調(diào)動(dòng)起每個(gè)股民監(jiān)督股份合作社干部的積極性，并可以通過股東大會(huì)有效地監(jiān)督約束股份合作社。因此，廣東南海以及珠三角核心區(qū)農(nóng)村推進(jìn)“政經(jīng)分離”，改經(jīng)濟(jì)合作社為股份合作社，受到農(nóng)民的一致歡迎。通過清產(chǎn)投資、股權(quán)量化固化和政經(jīng)分離，作為股民的村民與掌握村集體資產(chǎn)的股份合作社之間建立了強(qiáng)有力的利益聯(lián)結(jié)，以及在此基礎(chǔ)上的治理結(jié)構(gòu)，作為股民的村民有能力通過股民代表大會(huì)以及股民代表來決策重大事務(wù)，監(jiān)督約束股份合作社干部的行為，他們可以理直氣壯地要求股份合作社最大化作為股民的村民利益。反過來，股份合作社干部也必須回應(yīng)股民的訴求，代表他們的利益。他們也有了借股民利益訴求來對(duì)抗其他組織的能力和膽量。尤其是在涉及重大利益時(shí)（有時(shí)是利益的幻覺），股份合作社成為聚集股民意愿、匯聚股民力量甚至組織股民行動(dòng)的有力憑借。這樣一來，在珠三角核心區(qū)，就可能形成利益訴求相同、社區(qū)全員參加、行動(dòng)能力很強(qiáng)的集體行動(dòng)，這個(gè)集體行動(dòng)的目標(biāo)是維護(hù)村社或個(gè)人利益，對(duì)象可能是自上而下的國家力量，因?yàn)閲以谕七M(jìn)城市化建設(shè)過程中調(diào)整利益結(jié)構(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目落地，都可能要與這個(gè)通過股份合作社集結(jié)起來具有強(qiáng)大行動(dòng)能力的社區(qū)集體打交道，這樣一個(gè)集結(jié)起來的社區(qū)集體就可能在政策模糊地帶索要不合理高價(jià)，并因此成為城市化建設(shè)進(jìn)程中的“土圍子”。
珠三角核心區(qū)以及當(dāng)前中國城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，村社集體往往掌握著大量資產(chǎn)，這些資產(chǎn)幾無例外都是由村社集體土地非農(nóng)使用而來。由村社集體土地非農(nóng)使用所產(chǎn)生出來的巨大利益如何分配成為村莊矛盾以及村級(jí)治理的焦點(diǎn)。股權(quán)固化和政經(jīng)分離以及改經(jīng)濟(jì)合作社為股份合作社，某種程度上可以解決村社集體土地非農(nóng)使用收益分配的問題，包括監(jiān)督約束掌握土地非農(nóng)使用收益的股份合作社干部。現(xiàn)在的問題是，一旦建立股份合作社的法人治理結(jié)構(gòu)，股份合作社就必須要代表股民利益最大化而行動(dòng)，作為股民的村民也因此可以借助股份合作社來保護(hù)自己的利益，擴(kuò)大自己的利益，尋找自己的利益。掌握著不可移動(dòng)土地權(quán)利的股份合作社及從中獲益的作為股民的村民，就可能在法律模糊地帶坐地要價(jià)。正處在快速城市化和快速利益調(diào)整階段的當(dāng)下中國農(nóng)村需要強(qiáng)有力的自上而下的國家力量介入，但在已經(jīng)通過股份合作社高度組織起來的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，國家力量所面對(duì)的不是一、兩戶釘子戶，而是一個(gè)又一個(gè)強(qiáng)大的土圍子時(shí)，國家力量也只能望而卻步，所以諸如城中村改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地征收、規(guī)劃調(diào)整、治理違章建筑等等，都變得困難起來甚至根本就不可能進(jìn)行。反過來，任何自上而下的國家力量在與這些高度組織起來保護(hù)自己利益甚至尋找自己利益的土圍子接觸時(shí)，土圍子會(huì)一次又一次地產(chǎn)生出巨大的反抗性力量。他們?cè)噲D通過反抗來實(shí)現(xiàn)他們本來沒有的利益，來達(dá)到他們的目的。
二、蘇南農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)問題
與珠三角核心區(qū)農(nóng)村相比，長三角的上海農(nóng)村、蘇南農(nóng)村和浙江農(nóng)村當(dāng)前基層治理的情況完全是另外的特點(diǎn)，其中上海、蘇南農(nóng)村比較類似，浙江農(nóng)村又是另外一種特點(diǎn)。以下分別討論。
蘇南、上海農(nóng)村的工業(yè)化是從社隊(duì)企業(yè)起步的。社隊(duì)企業(yè)是集體性質(zhì)的，村社集體辦企業(yè)，占用集體土地就理所當(dāng)然。在社隊(duì)企業(yè)發(fā)展之初，社隊(duì)企業(yè)發(fā)展好壞與技術(shù)、資金、市場(chǎng)關(guān)系十分密切，而土地則是隨意可占，并未計(jì)入成本。技術(shù)、資金、市場(chǎng)往往與社隊(duì)主要干部的個(gè)人能力及他們選人用人的能力有關(guān)。因此，社隊(duì)企業(yè)的發(fā)展往往與一個(gè)具有傳奇色彩的精英人物聯(lián)系在一起，之所以社隊(duì)企業(yè)能賺錢，都是要?dú)w功于社隊(duì)干部的，而與土地幾乎沒有關(guān)系。
1990年代，因?yàn)橘I方市場(chǎng)的出現(xiàn)，社隊(duì)企業(yè)轉(zhuǎn)化而來的集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因其產(chǎn)權(quán)不清的弊病，出現(xiàn)了普遍的效益不佳，到1995年前后，蘇南地區(qū)在很短時(shí)間即完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制為私有性質(zhì)，多數(shù)實(shí)行了經(jīng)營者買斷。改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，相當(dāng)部分甚至大部分垮掉了，還剩下一部分成長壯大成為當(dāng)?shù)刂е云髽I(yè)。不過，蘇南地區(qū)1990年代以來的經(jīng)濟(jì)增長主要依靠大規(guī)模招商引資。得益于集體性質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展所帶來的大量當(dāng)?shù)丶夹g(shù)工人、管理人員以及高水平的基層組織，以及蘇南農(nóng)村良好的土地供給條件，在不長時(shí)期，蘇南農(nóng)村幾乎村村招商，很快便有大量集體土地出租用于辦廠，以外資為主的蘇南第二次工業(yè)化快速發(fā)展，村社集體因此得以從出租土地給外商辦廠獲得大量土地租金，這個(gè)土地租金不是分配給了農(nóng)民，而是留作村社集體發(fā)展與建設(shè)資金。蘇南農(nóng)村村社集體將以前承包給農(nóng)戶的土地返租回來再轉(zhuǎn)包給外來大戶經(jīng)營，另外一部分出租給外資建了廠房。由村社集體支付返租回來農(nóng)戶的農(nóng)地租金。蘇南村社集體還以集體從外資租用土地所建廠房收取租金為全體村民建立了較高水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)，到2016年時(shí)，我們調(diào)研蘇州市望亭鎮(zhèn)農(nóng)民養(yǎng)老金為810元/月。上海市農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老金大約為1500元/月。當(dāng)?shù)乇緛斫凶觥笆У剞r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)”，實(shí)際上，農(nóng)民并沒有失去土地，而只是返租給村集體了。村集體之所以可以有大筆租金收入剩余下來，是因?yàn)榇迳缂w將從農(nóng)民那里返租回來的耕地一部分轉(zhuǎn)包給外來大戶耕種，這個(gè)轉(zhuǎn)包租金往往低于村社集體支付給返租農(nóng)戶的租金，所以絕大多數(shù)都是虧損。另外一部分則是租給外來資本以及本地資本建廠房搞開發(fā)，從而收入每畝1~3萬元的建設(shè)用地租金。這個(gè)建設(shè)用地租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于村社集體支付給返租農(nóng)戶的租金，所以有了節(jié)余，并因此可以為全體村民提供較高水平的養(yǎng)老金。
在2008年國家嚴(yán)格土地管理之前，蘇南農(nóng)村以租代征，將村社集體返租土地出租給資本方建廠開發(fā)是普遍的情況。目前這部分未經(jīng)過征收、土地也未轉(zhuǎn)性的土地實(shí)際上已經(jīng)由農(nóng)地變成了建設(shè)用地，并因此形成為所謂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這個(gè)既成事實(shí)是有歷史原因的，也就不存在合法不合法的問題了。2008年嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法以后，以租代征就是違法就要嚴(yán)肅查處法律也要追究。
無論如何，在2008年前，蘇南農(nóng)村幾乎所有村社集體都有農(nóng)地被用作二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，從而形成了數(shù)量不等的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這些集體經(jīng)營性建設(shè)用地上都建有工廠企業(yè)，因此每年都可以收到1~3萬元/畝租金。村社集體收入的多少往往可以與村社集體在2008年前有多少集體土地用于了二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)、將多少農(nóng)地轉(zhuǎn)化為了建設(shè)用地劃等號(hào)。村社集體占有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地越多，他們經(jīng)營性資產(chǎn)就越多，因?yàn)榭梢允杖≡蕉嗟淖饨稹Ｄ撤N意義上，無論是蘇南、上海、浙江還是珠三角，集體經(jīng)營性收入的多少只與其出租土地和廠房的租金有關(guān)，或村社集體可以獲得穩(wěn)定的、較少經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的收入只有土地和廠房出租的租金收入，其他經(jīng)營性事業(yè)現(xiàn)在大都早已關(guān)閉。
因?yàn)樘K南普遍工業(yè)化了，幾乎每個(gè)村都有大量土地出租辦廠開發(fā)，村社集體因此都有較多土地租金收入，少則幾百萬元，多則數(shù)千萬元。這些收入的多少往往與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的努力沒有關(guān)系，甚至因?yàn)榇迳缂w返租農(nóng)民承包地時(shí)已經(jīng)支付了農(nóng)業(yè)租金，而且為所有農(nóng)民提供了較高水平的養(yǎng)老金（失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)），因此，農(nóng)民并沒有建立起與村社集體租金收入之間的直接利益聯(lián)系。
典型的比較是，廣東南海實(shí)行“股田制”，農(nóng)民認(rèn)為村社集體是用自己入股土地來招商引資出租辦廠從而獲得租金的，所以農(nóng)戶認(rèn)為土地租金是他們自己的，是應(yīng)該由村社集體成員平分的。而蘇州農(nóng)村，村社集體將農(nóng)民承包地返租回來，并同時(shí)向農(nóng)戶支付了租金，且為農(nóng)民辦理了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，村社集體用返租回來的土地招商引資出租辦廠所獲租金就是村社集體的，而不再是作為村社集體成員的農(nóng)戶的了。也是因此，蘇南農(nóng)民并不要求均分土地租金。
也正是因此，蘇南農(nóng)村就比較少因?yàn)榇迳绯蓡T權(quán)所造成的村莊治理中的矛盾與斗爭(zhēng)。地方政府有很強(qiáng)的支配村社集體資源并將村社集體資源用于進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力。在我們調(diào)研的蘇州市望亭鎮(zhèn)，2003年將全鎮(zhèn)17個(gè)村居合并為7個(gè)村居，合并原則之一是肥瘦搭配，即將集體收入比較多的村（即建設(shè)用地少而農(nóng)田多）和集體收入比較少的村（即建設(shè)用地少而農(nóng)田多）進(jìn)行搭配，以讓所有村居都有相差不多的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。村民對(duì)此似乎沒有什么意見。村民關(guān)心的是自己能否按時(shí)拿到租金和年滿60歲能否拿到養(yǎng)老金。村社集體收入基本上是不分紅的，是只用于建設(shè)與發(fā)展的。最近十年，蘇州農(nóng)村村干部調(diào)配往往是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部人選具有極大決定權(quán)。
簡(jiǎn)單地說，在蘇南農(nóng)村，雖然村社集體大都通過出租土地獲得了大量租金，村民卻沒有將村社集體租金收入當(dāng)作是量化到人的必須按股分紅的自己的利益，更沒有出現(xiàn)強(qiáng)烈的通過建立企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)來控制村干部以最大化土地租金收入的訴求。相反，因?yàn)榇甯刹空莆沾罅看迳缂w資源包括土地租金收入，村民普遍期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)介入到對(duì)村級(jí)事務(wù)以及村干部的嚴(yán)格管理審計(jì)中來。蘇南農(nóng)村因此有了相當(dāng)強(qiáng)大細(xì)致的對(duì)村干部的監(jiān)管約束制度，甚至普遍“改土為流”，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)配村干部，防止出現(xiàn)土圍子的情況。
上海鄉(xiāng)村兩級(jí)的情況基本上與蘇南一樣，不展開。
簡(jiǎn)單地說，當(dāng)前蘇南、上海農(nóng)村，農(nóng)民并沒有建立村社集體出租土地收入就是自己收入的等號(hào)，村社集體收入是集體的，如何使用要由國家決定，村社成員所要保證的是自己返租給村社集體承包地的租金要按年度收取，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)按時(shí)繳納，當(dāng)然，村社集體有各種福利比如代村民繳納合作醫(yī)療費(fèi)等等也沒有什么不好。也因此，在蘇南就更少農(nóng)民憑借對(duì)土地財(cái)富的想象，通過游走在法律政策模糊地帶，組織起來對(duì)抗國家以獲得更大利益的情況。也就是說，蘇南、上海農(nóng)村基本上沒有出現(xiàn)土圍子。
三、浙江農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)問題
浙江農(nóng)村的工業(yè)化又與蘇南上海農(nóng)村有所差異。總體來講，浙江農(nóng)村工業(yè)化是從個(gè)體私營民辦小作坊開始的，農(nóng)民買一臺(tái)機(jī)床利用家庭空間進(jìn)行生產(chǎn)，收益好就在房前屋后搭建，前店后廠。效益再好，就利用村中空地荒地進(jìn)行搭建，在上級(jí)政府部門的執(zhí)法中，這些違法搭建要么拆除，要么罰款。一旦罰款，就相當(dāng)于變相承認(rèn)違法搭建工廠的合法性，這些工廠就可以繼續(xù)生存下去。
因?yàn)槭菑膫€(gè)體私營企業(yè)開始，并且大都利用房前屋后的空地，浙江農(nóng)村的快速工業(yè)化并沒有帶來農(nóng)村集體土地的成規(guī)模出租，村社集體也就缺少集體土地租金收入。同時(shí)，雖然每一個(gè)農(nóng)戶都可以利用家庭空間開辦小作坊，真正能經(jīng)歷市場(chǎng)風(fēng)雨生存下來的只是少數(shù)，這些生存下來的少數(shù)也就必然要隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大而進(jìn)行搭建，規(guī)模更大了就要違法占地，或搬到工業(yè)園區(qū)去。大部分農(nóng)戶則在開辦小作坊過程中因?yàn)槿鄙僮銐驒C(jī)會(huì)而失敗破產(chǎn)了。
因此，浙江已經(jīng)工業(yè)化村莊普遍存在的情況是：第一，村社集體缺少出租土地可以獲得的租金收入；第二，村莊內(nèi)往往有一個(gè)相對(duì)較小的富人群體，他們年收入可以達(dá)到百萬千萬元。大部分農(nóng)戶則仍然要靠出賣勞動(dòng)來獲得收入，村莊內(nèi)出現(xiàn)了普遍而嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)分化。
沒有集體土地出租獲得的土地租金收入，村民就沒有關(guān)于土地財(cái)富的想象。村莊內(nèi)的巨大分化也使村莊很難形成集體一致行動(dòng)。
正是因?yàn)橐陨显颍罱鼛啄辏憬≡谌∞r(nóng)村開展了大規(guī)模的以“三改一拆”為主線的環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，幾年內(nèi)拆除了大量違法違章建筑，平均到每個(gè)村，拆除違章建筑面積可能也要達(dá)到數(shù)萬平方米。如此“三改一拆”要是放在珠三角，肯定是不可能進(jìn)行下去的，因?yàn)橐欢〞?huì)遇到農(nóng)民激烈反抗。據(jù)我們最近幾年在浙江紹興、寧波等地的廣泛調(diào)研，浙江“三改一拆”力度和規(guī)模都是空前的，結(jié)果卻幾乎未遇到激烈反抗，也幾乎沒有造成惡性群體性事件。
為什么呢?原因恰在于浙江農(nóng)村中，村社集體缺少租金收入，以及村社內(nèi)的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)分化。拆違的主要對(duì)象是富人，這些富人為了擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模而違法違規(guī)搭建。一般農(nóng)戶即使有搭建，規(guī)模與范圍都一定會(huì)比富人少得多。因此，國家推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境整治，搞“三改一拆”，村社集體不同成員就有完全不同的利益預(yù)期也就不可能形成集體行動(dòng)，自上而下的行政力量也就可以順利地依照法律和相關(guān)政策完成“三改一拆”任務(wù)，而沒有遇到強(qiáng)有力抵抗。
同樣是已經(jīng)工業(yè)化了的發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，珠三角、蘇南上海和浙江農(nóng)村，農(nóng)民與村社集體以及農(nóng)民與國家之間有著極為不同的關(guān)系，其中核心是農(nóng)民與土地非農(nóng)使用所產(chǎn)生增值收益（以及想象中的增值收益）之間的聯(lián)系程度。珠三角核心區(qū)農(nóng)村，作為村社集體成員的農(nóng)民與村社集體土地租金收益之間建立了直接的緊密聯(lián)系（入股分紅）。蘇南、上海農(nóng)村，農(nóng)民只與村社集體土地收益有間接聯(lián)系（農(nóng)地租金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)服務(wù)等），浙江農(nóng)村則因?yàn)槿鄙偌w租金收益，農(nóng)民與村社集體土地收益之間缺少聯(lián)系。
四、集體產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村土圍子的形成
當(dāng)前作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)的城中村、城郊村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，正是中國推進(jìn)快速城市化的重點(diǎn)區(qū)域。中國未來二、三十年將是城市化完成的時(shí)期，也是利益結(jié)構(gòu)大調(diào)整的時(shí)期，這些區(qū)域土地非農(nóng)化使用是城市化的前提，農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益歸誰就容易引起沖突。而且因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)，在快速城市化過程中，如果城中村、城郊村和發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村都通過股份合作制將村民的利益與土地非農(nóng)使用增值收益直接聯(lián)結(jié)起來，則這些具有相同利益訴求按社區(qū)進(jìn)行組織的村民們就可能集結(jié)起來坐地要價(jià)。這樣集結(jié)起來的力量將個(gè)體釘子戶變成了整塊鋼板，由此造成國家力量的難以面對(duì)。而一次坐地要價(jià)成功，下次必定提高價(jià)碼，一個(gè)地方要價(jià)成功，其他地方就必然會(huì)效仿。結(jié)果就是城市化的任何推進(jìn)都不可能，所有正處在城市化推進(jìn)面上的農(nóng)民都通過強(qiáng)有力的組織來成為坐地要價(jià)的“土圍子”，中國城市不僅難以再獲得土地財(cái)政，而且所有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都要付出極高代價(jià)才能落實(shí)。
以廣東南海為代表的清產(chǎn)投資、股權(quán)量化固化改革和政經(jīng)分離、建立股份合作社企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的改革，在巨額農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益想象下，作為社區(qū)成員的股民憑借股東大代→股東代表大會(huì)→董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)→董事長、總經(jīng)理、監(jiān)事長等治理結(jié)構(gòu)，來有效形成集體釘子戶。巨額利益想象所爆發(fā)出來的力量加上社區(qū)所有成員的共同參與，必然成為最為堅(jiān)固（也可以說是最為反動(dòng)）的力量，也就是土圍子了。而在經(jīng)濟(jì)合作社條件下面，村黨組織和村委會(huì)本來具有能力平衡這種力量的，國家自上而下的力量也是有制度通道介入進(jìn)來的。本來只是想通過產(chǎn)權(quán)改革解決村莊治理的一些小麻煩，現(xiàn)在卻變成了影響城市化推進(jìn)的、阻礙國家力量進(jìn)入的大麻煩。
而且，所有這些城中村、城郊村、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)村以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村，都因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張而有相當(dāng)部分土地非農(nóng)使用并因此獲得了大量農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益了。珠三角核心區(qū)農(nóng)村，村民幾乎每一戶都有以百萬計(jì)的家產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)，集體分紅收入和房租收入高于工資收入，某種意義上，這些農(nóng)村是中國最為富裕的農(nóng)村，農(nóng)民都極大地受惠于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化政策，他們主要的財(cái)富既不來自勞動(dòng)，又不來自投資冒險(xiǎn)，而是來自土地租金分紅和房租收入，他們因此就成為了一群食利者。現(xiàn)在農(nóng)村集體股權(quán)改革就變成了保護(hù)這群食利者利益的改革，結(jié)果就是犧牲了中國當(dāng)前快速城市化的大局。
這里我們要注意，由經(jīng)濟(jì)合作社轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞莺献魃纾渲嘘P(guān)鍵是，股份合作社要建立以股民大會(huì)為基礎(chǔ)的股民代表大會(huì)，并在此基礎(chǔ)上建立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，建立現(xiàn)代的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。很多農(nóng)村比如浙江農(nóng)村早在2005年即出臺(tái)了建立股份合作社的政策，但從我們調(diào)查來看，浙江股份合作制改革徒有其表，實(shí)際上只是由村支書理所當(dāng)然地兼任股份合作社社長，或董事長，掌握村級(jí)集體資產(chǎn)的管理權(quán)，而村委會(huì)主任被架空了。
問題是，只要建立了股民大會(huì)到董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)再到職業(yè)經(jīng)理人的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，再加上“政社分開”，其結(jié)果就是，本來是用于村莊內(nèi)部監(jiān)督約束體系的法人治理結(jié)構(gòu)卻可能依托其社區(qū)性質(zhì)和土地財(cái)富想象，變成強(qiáng)大的對(duì)抗國家的力量，變成土圍子。清產(chǎn)核資、股權(quán)量化固化和政經(jīng)分離從而產(chǎn)出土圍子的可能已在珠三角普遍出現(xiàn)了。
五、小結(jié)
2011年廣東烏坎事件引發(fā)巨大社會(huì)反響。烏坎事件的核心就是烏坎村民對(duì)巨額土地利益的想象，造成村民為了獲得如此利益而反對(duì)任何土地征收，借村莊內(nèi)部矛盾成為沖擊地方政府的組織起來的力量。以致于最后省委副書記帶隊(duì)進(jìn)入處理仍然解決不了問題[3]。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，改集體性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)合作社為股份性質(zhì)的股份合作社，而股民實(shí)際上又是原來社區(qū)基礎(chǔ)上組織起來的村民，這些利益相同、高度組織起來的農(nóng)民為了現(xiàn)實(shí)或想象的土地利益，就一定有能力制造出千千萬萬個(gè)烏坎事件來。
一旦城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村莊的社區(qū)村民通過股份合作社組織起來將他們的個(gè)人利益與集體土地收益直接掛鉤，他們就成為了具有強(qiáng)大行動(dòng)能力的行動(dòng)者，他們就可以在城市化進(jìn)程中借不可移動(dòng)的土地位置條件坐地要價(jià)，并獨(dú)享城市化的全部收益。這樣就會(huì)形成很多很多高度組織起來的、反動(dòng)的、腐朽的具有強(qiáng)大行動(dòng)能力的食利者群體，就成為了堅(jiān)固的土圍子，就成為了中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的惡夢(mèng)。
城中村、城郊村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村莊只占中國農(nóng)村的絕對(duì)少數(shù)，數(shù)量大約在5%~10%，90%以上農(nóng)村為缺少經(jīng)營性資產(chǎn)的普通農(nóng)村，這些普通農(nóng)村，人財(cái)物資源正在流出，村莊空心化，變得越來越蕭條，這些村莊中土地完全不值錢，也就農(nóng)業(yè)用途的價(jià)值。因?yàn)榇迩f中并無集體資產(chǎn)，也無集體收益，倒有相當(dāng)部分村莊（可能要占到全部村莊的70%）有村級(jí)負(fù)債，這樣的村莊進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)改革就完全沒有必要。村民也無進(jìn)行改革的任何動(dòng)力。若硬要推進(jìn)改革，就變成了瞎折騰。
相反，在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，因?yàn)檗r(nóng)地主要是用于進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，這樣的地區(qū)，保持集體所有制尤其是充分發(fā)揮村社集體層級(jí)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的統(tǒng)的功能就十分重要。這個(gè)堅(jiān)持集體所有制的方向，與以分為主的當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方向是完全相反的。
當(dāng)前集體產(chǎn)權(quán)改革搞不好，就可能變成保護(hù)土地食利者利益阻礙中國城市化與現(xiàn)代化的大倒退。我們應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎和警惕。
（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）
【參考文獻(xiàn)】
[1] “中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見”，新華社2016年12月26日電。
[2] 鄭佳斯、張文志：“新制度主義視角下的基層治理創(chuàng)新——以南海區(qū)“政經(jīng)分離”改革為例”，《嶺南學(xué)刊》2016年第5期。
[3] 關(guān)于烏坎事件的討論充斥網(wǎng)絡(luò)，有興趣的讀者可以百度查詢。發(fā)表的研究文獻(xiàn)也很多。最近研究可以參看陳明：“土地沖突:公共權(quán)力失范與農(nóng)民的權(quán)力建構(gòu)”，《中國農(nóng)村觀察》2016年第3期。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：三農(nóng)中國
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