一、現(xiàn)行宅基地制度面臨的“集體困境”
由于我國現(xiàn)行宅基地制度具有“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、內(nèi)部流轉(zhuǎn)”的特征，宅基地的取得是一種集體所有制下的福利分配，農(nóng)村宅基地事實上是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，宅基地的使用具有局部的排他性和有限的非競爭性。宅基地的福利分配僅限于集體成員之內(nèi)，對集體成員以外的人具有排他性。同時，土地資源是一種不可再生資源，而非再生資源。從上述特征來看，農(nóng)村宅基地更像一種俱樂部物品而非公共池塘資源。一方面，宅基地具有對外排他性，宅基地僅僅由集體成員共同消費，集體成員以外的人既無法原始取得，也無法通過買賣或其他方式獲得。另一方面，在一定限度內(nèi)，宅基地的使用具有非競爭性，當(dāng)集體擁有的土地資源足以滿足其成員的住房需求時，集體某個成員對宅基地的使用不會影響其他成員對宅基地的使用。然而，當(dāng)集體成員對宅基地的使用超過一定的臨界點（即“擁擠點”），非競爭性就會消失，擁擠就會出現(xiàn)。
準(zhǔn)公共物品的消費難免帶來“搭便車行為”。在自利沖動驅(qū)使下，集體成員希望不斷擴大自家宅基地的面積，以便免費或者少付費來享受更多的集體福利。這種搭便車心理，造成對宅基地使用的一種福利“剛性”，結(jié)果是在農(nóng)村人口大量減少的背景下，農(nóng)村宅基地大量閑置浪費，無序擴張。2000～2011年，我國農(nóng)村人口減少了1.33億人，以宅基地為主的農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝。這加劇了用地供需矛盾，導(dǎo)致新增宅基地取得困難。由于缺少用地指標(biāo)，很多地方宅基地審批困難，甚至多年未能審批宅基地，農(nóng)民事實上已經(jīng)難以合法取得新增宅基地。“擁擠”已經(jīng)產(chǎn)生，各種搭便車行為已經(jīng)導(dǎo)致宅基地供應(yīng)不足，現(xiàn)行宅基地福利分配制度幾近失效。
“集體所有、無償取得”的現(xiàn)行宅基地制度本意是通過福利分配住宅用地，保障農(nóng)民住有所居，做到起點公平。限制農(nóng)村住房在集體成員以外的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，也是為了保護農(nóng)民的權(quán)益，擔(dān)心失去住房的農(nóng)民會成為社會問題。然而，這種制度安排在失靈之后，不僅導(dǎo)致農(nóng)村土地資源低效利用，還使得閑置的農(nóng)村住房無法流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)無法實現(xiàn)。在個人追求利益最大化的情況下，集體福利變成了“集體困境”，宅基地?zé)o償使用制度成為一種“公地悲劇”。如何創(chuàng)新制度供給，成為我國宅基地制度改革的首要問題。
二、我國宅基地制度改革的制度邏輯
一種流行的觀點認(rèn)為，“公地悲劇”和搭便車行為應(yīng)該通過界定產(chǎn)權(quán)，實行私有化來解決。事實上，針對如何防止“公地悲劇”，哈丁在《公地的悲劇》中提出的對策是彼此同意的相互強制、甚至政府強制、罰款和立法禁止，而非私有化。“搭便車”理論的提出者曼柯·奧爾遜在《集體行動的邏輯：公共利益和團體理論》一書中指出，解決集體行動的困境一是實行小規(guī)模集團，并形成互相監(jiān)督，促使集團成員承擔(dān)集體責(zé)任；二是建立激勵機制，對集團中的個體進行選擇性的激勵，通過“賞罰分明”的獎懲措施，保證集團成員付出和收益成正比。可見，私有化并不能解決準(zhǔn)公共產(chǎn)品供應(yīng)中的市場失靈，并非一勞永逸跳出“集體困境”的萬靈藥。重新制定集體規(guī)則，設(shè)計有效的監(jiān)督機制、退出機制和獎懲機制，才是解決“集體困境”的正確路徑。
宅基地制度面臨的“集體困境”并不僅僅來源于集體福利引起的搭便車行為，還在于其制度安排價值取向中公平與效率之間的矛盾。我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度設(shè)計的初衷是保障公平，在很長一段時間，這種基于公平取向的制度安排為農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，城鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展和“擁擠效應(yīng)”的產(chǎn)生，使得宅基地成為越來越稀缺的資源，更有甚者，成為各地建設(shè)用地指標(biāo)的最后來源。同時，越來越多的農(nóng)民離鄉(xiāng)進城，留在農(nóng)村的人也開始具有和城里人一樣的財產(chǎn)權(quán)訴求。越來越尖銳的用地矛盾，使得宅基地不能再成為沉睡的資產(chǎn)，以公平為價值取向的宅基地制度轉(zhuǎn)而尋求更有效率的制度安排。至此，宅基地制度改革已經(jīng)勢在必行。
宅基地制度改革的兩難之處在于：我們想通過這樣一種制度安排，既要保證土地高效利用，又要保證農(nóng)民“一戶一宅”；既想追求效率，又希望同時保障公平。要做到這一點，首先要解除當(dāng)前賦予在宅基地上的保障功能。如果宅基地繼續(xù)擔(dān)負(fù)起農(nóng)民居住的社會保障，就很難充分實現(xiàn)其資產(chǎn)價值。如果宅基地要充分發(fā)揮其資產(chǎn)功能，就必須另辟蹊徑構(gòu)建起農(nóng)村和進城農(nóng)民的住房保障體系。應(yīng)該說，當(dāng)前從中央發(fā)起的宅基地制度改革，其改革思路正符合以上的制度邏輯。但在實踐中，還需要探索兼顧公平與效率的具體路徑。
三、破解宅基地“集體困境”的政策前提
宅基地退出和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，既是一個提高用地效率的過程，也是一個農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的過程。由于宅基地兼有保障功能，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)不僅要考慮經(jīng)濟效率，也要考慮社會成本。在兼顧公平與效率的政策取向下，宅基地退出和流轉(zhuǎn)中的財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)需要在人與社會、歷史與現(xiàn)實、政治與經(jīng)濟的整體網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中進行政策建構(gòu)。在此思路下，破解宅基地“集體困境”的要點在于財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的若干政策前提。
1．是否在完善住房保障的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)
這是宅基地制度改革成敗的關(guān)鍵所在，也是我國農(nóng)村土地制度改革成敗的關(guān)鍵所在。當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革面臨很多爭議，其焦點其實是針對農(nóng)民權(quán)益和土地制度的起點公平是否在改革中得以保障。宅基地制度改革即便實現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟利益，提高了土地利用效率，但如果在宅基地退出或流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的權(quán)益受到損害，農(nóng)民的住房保障底線被突破，最終將形成改革的社會成本，導(dǎo)致改革的后遺癥，甚至導(dǎo)致改革功敗垂成。現(xiàn)行試點中對于住房保障有了一些有益的探索，如成都市將宅基地退出后符合住房保障條件的納入城鎮(zhèn)住房保障體系。然而，很多地方的試點更加關(guān)注農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，以及土地利用效率的提高，而相對缺少對農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式的探索，這應(yīng)是下一步改革進入深水區(qū)需要重點關(guān)注的領(lǐng)域。
2．是否在消除搭便車行為的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)
宅基地有償使用制度改革試圖建立一種獎懲機制，通過增加搭便車行為的成本來阻止多占宅基地。如安徽省金寨縣出臺政策建立宅基地節(jié)約集約利用激勵機制，對超標(biāo)準(zhǔn)占用的宅基地按累進方式收取有償使用費，對節(jié)約集約使用宅基地的農(nóng)戶給予獎勵，低于160m2宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的，每減少1m2給予100元獎勵，自愿放棄申請宅基地的，每戶獎勵2萬元。然而，這項改革在很多地方由于農(nóng)民收入較低，歷史遺留問題難以強制執(zhí)行而陷入僵局。一些地方即便收取了有償使用費，也因為收費較低而無法起到實質(zhì)性的作用。能否建立有效的監(jiān)督機制和獎懲機制，關(guān)系著宅基地福利制度改革的成敗。
3．是否在實現(xiàn)市場價值的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)
目前多地試點區(qū)域都在探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的多種實現(xiàn)方式，通過宅基地退出、流轉(zhuǎn)或抵押在一定程度上實現(xiàn)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)，增加農(nóng)民收入。如浙江省義烏市規(guī)定城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)對象的置換權(quán)益可自行交易，或在政府設(shè)立的交易平臺上公開交易。然而，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，而如果只在本村實行宅基地流轉(zhuǎn)，就難以真正體現(xiàn)宅基地的價值。為此，義烏市出臺試點政策允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟流轉(zhuǎn)。擴大流轉(zhuǎn)范圍有助于更大程度上實現(xiàn)宅基地的市場價值，但由于流轉(zhuǎn)范圍仍然受限，農(nóng)村住房仍然難以實現(xiàn)與城市住房平等的財產(chǎn)權(quán)。
盡管試點地方制定了退出補償標(biāo)準(zhǔn)，如安徽省寧國市自愿退出宅基地且今后不再重新申請宅基地的，對于法定范圍內(nèi)的面積，每畝補助4～6萬元；超出部分，按照每畝2～3萬元予以補助。陜西省對舉家進城落戶農(nóng)村居民自愿退出宅基地給予一次性經(jīng)濟補助，每畝補助價格西安為22～25萬元，其他地區(qū)為10～18萬元。四川省成都市對其退出的宅基地根據(jù)評估價值給予補償。然而，這些補償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)卣鞯貎r格相比，往往有著明顯差距，更勿論其市場價值的體現(xiàn)。在調(diào)研中，盡管退出宅基地后住上了更好的房子，部分農(nóng)民仍然對補償標(biāo)準(zhǔn)比征地價格明顯偏低耿耿于懷，影響農(nóng)民對宅基地制度改革的滿意度和獲得感。
4．是否在保證成員權(quán)和選擇權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)
目前，各地試點基本都在宅基地退出后保留了農(nóng)民的集體成員權(quán)。然而，集體成員權(quán)是否在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)，具體體現(xiàn)在農(nóng)民是否能享受宅基地退出或流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的集體收益，宅基地退出或流轉(zhuǎn)后是否建立起長效收益分配機制。如果退出的目的只是獲取建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)民僅僅獲得一次性的低標(biāo)準(zhǔn)補償，甚至通過各種“做工作”誘迫農(nóng)民退出宅基地，則農(nóng)民無法從宅基地改革中獲得增值收益，退出宅基地可能成為放棄未來的發(fā)展權(quán)。
試點經(jīng)驗表明，構(gòu)建宅基地退出長效收益分配機制有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。如山西澤州騰退的土地以入股方式參與旅游項目開發(fā)，村民按年領(lǐng)取分紅。成都市郫都區(qū)對存量建設(shè)用地（宅基地為主）村內(nèi)調(diào)整入市采取改善住房（或新的住房財產(chǎn)）、完善基礎(chǔ)公共服務(wù)功能和分配物業(yè)自主經(jīng)營等形式實現(xiàn)土地增值收益分配。
5．是否在推動城鄉(xiāng)要素雙向流動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)
放活宅基地使用權(quán)，不僅要看是否實現(xiàn)土地高效利用，更要看是否因此推動了城鄉(xiāng)要素雙向流動，是否以此促進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。各地試點中已經(jīng)有不少以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的案例。如義烏通過宅基地制度改革先后引進落地了吉利、華燦等一批重大產(chǎn)業(yè)項目，形成了綠色動力小鎮(zhèn)、光源科技小鎮(zhèn)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，新社區(qū)集聚建設(shè)的產(chǎn)業(yè)用房成了小微企業(yè)“孵化基地”和“創(chuàng)業(yè)溫床”。四川瀘州田壩村把農(nóng)民退出的宅基地通過整理流轉(zhuǎn)后，建立了生豬養(yǎng)殖、無花果種植基地。成都市郫都區(qū)流轉(zhuǎn)村民閑置農(nóng)房和宅基地，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、民宿康養(yǎng)、藝術(shù)文創(chuàng)等，催生了“種業(yè)硅谷”項目和“天府稻田四季”農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)旅游目的地等新業(yè)態(tài)。實踐證明，宅基地使用權(quán)的退出和流轉(zhuǎn)可以促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級換代，宅基地制度改革可能成為鄉(xiāng)村振興的突破口和引爆點。
作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《土地科學(xué)動態(tài)》2018年第三期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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